國土空間規(guī)劃體系下“異地安置”型村莊規(guī)劃編制的思考
——以義烏市思古塘村為例

文／呂 英 義烏市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 工程師

穆佳佳 義烏市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 工程師

斯高陽 義烏市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 國土空間規(guī)劃一所 工程師 副所長 碩 士

引言

2019年3月8日，在習(xí)近平總書記參加河南代表團(tuán)審議時的講話中，提出按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)居點、環(huán)境、文化等要素，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃[1]。圍繞總書記的指示，國務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等部門相繼出臺鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策。

2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）發(fā)布，文件明確“建立五級三類”國土空間規(guī)劃體系（圖1），“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃”[2]。

國土空間規(guī)劃體系（圖1）是自上而下約束傳導(dǎo)的規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中最末一級的詳細(xì)規(guī)劃，需要層層落實上位規(guī)劃的約束性管控指標(biāo)。而2021年正處于規(guī)劃體系改革過渡期，在村莊規(guī)劃編制的同時，市級國土空間規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃也還在同步編制過程中，亟待落地實施的村莊規(guī)劃得不到上位規(guī)劃的指導(dǎo)。

圖1 國土空間規(guī)劃體系（圖片來源：作者自繪）

過渡期的村莊規(guī)劃如何做好與在編上位規(guī)劃的銜接，如何做好村莊規(guī)劃的落實“一張圖”，是本文需要思考及解決的問題之一。

至2021年5月，浙江省自然資源廳發(fā)布《浙江省村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點（試行）》（以下簡稱《要點》），指導(dǎo)浙江省村莊規(guī)劃的編制。

《要點》明確了適用范圍，同時也提出編制村莊按照“集聚建設(shè)、整治提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并”五種類型進(jìn)行分類引導(dǎo)[3]。而本文所探討的“特殊”村莊，原村位于開發(fā)邊界外，應(yīng)按“搬遷撤并類”進(jìn)行引導(dǎo)，新址則位于開發(fā)邊界城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，不再編制村莊規(guī)劃，探索按照修建性詳細(xì)規(guī)劃編制地塊方案。本文以義烏市聯(lián)港社區(qū)思古塘村為例，探討該類“特殊”村莊在國土空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃編制。

1 規(guī)劃編制思路

基于對思古塘村的充分調(diào)研與分析，并結(jié)合義烏市自然資源與規(guī)劃局對村莊規(guī)劃編制的要求，項目組認(rèn)為《要點》中所劃分的五種村莊類型并沒有覆蓋本文所指的“特殊”村莊，而需要在《要點》的基礎(chǔ)上做一些調(diào)整。具體編制思路如下（圖2）：

圖2 規(guī)劃編制思路（圖片來源：作者自繪）

該類“特殊”村莊分兩條線、兩步走：其一，原村位于開發(fā)邊界外，按《要點》要求編制村莊規(guī)劃，主要側(cè)重全域全要素的資源梳理，包括土地規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)等資源保護(hù)、復(fù)墾利用等方面的內(nèi)容，不進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃的編制；其二，新址位于開發(fā)邊界內(nèi)，作為一個地塊的開發(fā)，側(cè)重地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃，包括宅基地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)實施和公共服務(wù)設(shè)施配套等開發(fā)建設(shè)內(nèi)容。

一條線做實做全資源要素的梳理，為同步編制的市級國土空間規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃做好數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)，形成“精細(xì)化”的信息反饋，弱化村莊的建設(shè)規(guī)劃；另一條線為新址的建設(shè)規(guī)劃，形成指導(dǎo)搬遷后村莊的“規(guī)劃建設(shè)一張圖”。

2 以義烏市聯(lián)港社區(qū)思古塘村為例

2.1 村莊概況

思古塘村位于福田街道，在幸福湖植物園的規(guī)劃范圍內(nèi)，村莊東側(cè)為紅旗水庫，村莊位于山水田園之間。但村莊交通不便，只能通過一條約7米的農(nóng)村道路從商城大道進(jìn)出。

2018年，義烏各個鎮(zhèn)街都進(jìn)行了行政村調(diào)整，經(jīng)過調(diào)整，福田街道共新成立了9個社區(qū)，其中聯(lián)平、思古塘進(jìn)入聯(lián)港社區(qū)。

通過對思古塘村現(xiàn)狀調(diào)研與分析，規(guī)劃總結(jié)出該村有別于其他村莊的三項特質(zhì)：

（1）原村為開發(fā)邊界外村莊，撤并搬遷后新址位于開發(fā)邊界內(nèi)（圖3）；

圖3 原村新址區(qū)位關(guān)系（圖片來源：作者自繪）

（2）原村位于義烏市城市綠肺——植物園的規(guī)劃范圍內(nèi)；

（3）新址位于“新CBD”商圈輻射范圍內(nèi)。

2.2 原村編制要點

2.2.1 約束性指標(biāo)落實及三線管控

永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、耕地保有量、生態(tài)紅線保護(hù)面積、生態(tài)修復(fù)、耕地補(bǔ)充等內(nèi)容需在原村村域范圍內(nèi)落實。

（1）永久基本農(nóng)田管控

根據(jù)第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)分析，思古塘村基期年耕地為15.3公頃，即可恢復(fù)耕地10.21公頃；永久基本農(nóng)田面積僅9.98公頃，即可恢復(fù)“永農(nóng)”8.44公頃。根據(jù)《福田街道土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）2014調(diào)整完善版成果》及《浙江省國土資源廳關(guān)于下達(dá)各市、縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）主要控制指標(biāo)（2015調(diào)整完善版）的通知》（浙土資發(fā)〔2020〕14號），經(jīng)近年來規(guī)劃局部調(diào)整后，下達(dá)思古塘村永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)18.61公頃，耕地保有量19.1公頃。

至規(guī)劃目標(biāo)年劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)面積進(jìn)行水體駁岸的生態(tài)修復(fù)，包括以梅花為主題的沿線的綠化提升改造及親水平臺增設(shè)。

山林田生態(tài)修復(fù)方面，主要為即可恢復(fù)耕地的整治，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，重點優(yōu)化耕地布局，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，有效增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量和連片度，適度發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，切實加強(qiáng)林地保護(hù)。

為保障村莊規(guī)劃的落地實施性，規(guī)劃建立土地整治及生態(tài)修復(fù)項目庫（表1），以有序推進(jìn)全域全要素的規(guī)劃實施。

表1 土地整治及生態(tài)修復(fù)項目庫（表格來源：作者自繪）

2.3 新址編制要點

新址的編制主要側(cè)重地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃、落實宅基地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套等開發(fā)建設(shè)的內(nèi)容。

2.3.1 布局方案18.63公頃，耕地保有量19.14公頃，不低于約束性指標(biāo)。

（2）生態(tài)保護(hù)紅線管控

思古塘村原村經(jīng)與各級生態(tài)公益林、環(huán)境保護(hù)區(qū)范圍核對，村域范圍內(nèi)未涉及此類紅線，本次規(guī)劃未劃定生態(tài)保護(hù)紅線。

（3）建設(shè)用地管控

思古塘村現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地為5.08公頃，人均村莊建設(shè)用地指標(biāo)為189平方米/人，根據(jù)《義烏市農(nóng)村有機(jī)更新實施辦法（試行）》，規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)為100平方米，確定規(guī)劃新址村莊建設(shè)用地規(guī)模2.68公頃。

原村建設(shè)用地作為存量建設(shè)用地，預(yù)留作為植物園配套設(shè)施建設(shè)的流量指標(biāo)，村莊規(guī)劃與在編植物園規(guī)劃充分銜接，精準(zhǔn)梳理用地的同時，為在編市域國土空間規(guī)劃的編制提供精準(zhǔn)的信息反饋，自下而上的“精細(xì)化”信息反饋為市域國土空間規(guī)劃的落地實施性提供了保障。

2.2.2 農(nóng)用地布局

思古塘村的農(nóng)用地布局規(guī)劃主要為耕地的優(yōu)化布局調(diào)整，針對村域范圍內(nèi)即可恢復(fù)耕地量較大，以“質(zhì)量不降低、數(shù)量不減少”為原則，優(yōu)化耕地布局，使耕地布局更為集中連片。

規(guī)劃以“產(chǎn)居分離+外店內(nèi)居+海綿城市”為理念，規(guī)劃形成7個圍合式垂直房安置組團(tuán)+1個高層安置組團(tuán)；形成集中綠地+中心廣場+組團(tuán)綠地的公共休閑空間體系；高層安置組團(tuán)區(qū)融入海綿城市理念，設(shè)置雨水花園、透水鋪磚、下凹綠地、下凹式廣場、生態(tài)停車場等低影響開發(fā)設(shè)施，建設(shè)海綿社區(qū)（圖4）；

圖4 布局方案鳥瞰圖（圖片來源：作者自繪）

聯(lián)立式住宅區(qū)圍繞中心廣場布局，通過中部的百米商業(yè)步行街將聯(lián)立式住宅區(qū)分成兩個區(qū)域，形成由中部向南北兩側(cè)展開的商業(yè)界面。

考慮到土地集約節(jié)約利用的因素，在滿足村民聯(lián)立式住宅的需求下，統(tǒng)一考慮北側(cè)區(qū)域與政府預(yù)留，形成高層住宅區(qū)。方案采用地下室整體開挖、統(tǒng)一代建模式。

全過程代建模式。即委托有開發(fā)經(jīng)驗、管理經(jīng)驗和組織系統(tǒng)的代建團(tuán)隊對本村的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一驗收。全過程代建模式可以發(fā)揮鎮(zhèn)街管理部門、村集體、代建單位三方當(dāng)事人的積極性，實現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約。

全過程代建模式與傳統(tǒng)農(nóng)民建房相比，優(yōu)勢還在于：（1）保障工程質(zhì)量與實施效果；（2）確保工程在規(guī)定工期目標(biāo)內(nèi)如期驗收；（3）投資總額控制在工程概算成本范圍內(nèi)；（4）建設(shè)過程管理相對規(guī)范，保障安全文明施工。

2.3.2 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

2.2.3 土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)

按照“山水林田”系統(tǒng)治理的理念，進(jìn)行全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治，對田水路林村進(jìn)行全要素綜合整治，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)原村莊內(nèi)農(nóng)田優(yōu)質(zhì)集中連片、空間形態(tài)集約高效。

水系生態(tài)修復(fù)方面，結(jié)合植物園內(nèi)綠道規(guī)劃，

從大區(qū)域?qū)ふ叶ㄎ唬_定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)。一方面，結(jié)合植物園及新CBD等周邊城市功能分析，識別該區(qū)域未來具有高層次人才集聚、高端消費中心、休閑游玩集聚地等特征；另一方面，立足現(xiàn)狀業(yè)態(tài)，分析最具吸引力與市場潛力的業(yè)態(tài)。

從現(xiàn)狀業(yè)態(tài)和未來發(fā)展兩方面，確定本基地未來業(yè)態(tài)引導(dǎo)將以生活型基礎(chǔ)服務(wù)的業(yè)態(tài)為主，承接區(qū)域外溢的商貿(mào)功能，規(guī)劃引導(dǎo)村莊發(fā)展專業(yè)街區(qū)，并鼓勵形成一條集休閑、娛樂、購物、餐飲為一體的生活型百米小型商業(yè)步行主街。

2.3.3 配套設(shè)施規(guī)劃

規(guī)劃以五分鐘生活圈為研究對象，考慮本居住街坊內(nèi)的配套設(shè)施的設(shè)置，滿足村民需求的同時，避免公共資源浪費。

思古塘村內(nèi)集中配套設(shè)置一處公共服務(wù)中心，包括黨群服務(wù)中心、居家養(yǎng)老中心，并配建公廁、配電房等。配建一處地下停車場，提供268個停車位。幼兒園、菜市場、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施由基地外現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施來滿足需求。

2.3.4 景觀風(fēng)貌設(shè)計

利用城市設(shè)計手段，提升村民居住品質(zhì)，主要從建筑風(fēng)貌設(shè)計、綠化景觀設(shè)計、環(huán)境小品設(shè)計等方面進(jìn)行引導(dǎo)。

在建筑風(fēng)貌設(shè)計方面，確定墻面色彩以偏暖的低艷度淺黃色系為主，輔調(diào)以中艷度偏暖深灰色系為主；屋頂色彩主調(diào)以偏暖低艷度、中明度灰色系為主，并形成建筑配色圖譜。對屋頂?shù)墓夥柲芪蓓敗⒔ㄖ⒚娴某鎏艏昂笸说膶哟涡浴⒌讓拥纳虡I(yè)界面都做了引導(dǎo)。

在綠化景觀設(shè)計方面，針對公共空間的設(shè)計、高層組團(tuán)區(qū)的海綿綠地空間、村莊入口等重要節(jié)點，從植物選擇、海綿設(shè)施選擇及組合方式、重要節(jié)點小品設(shè)計等方面進(jìn)行引導(dǎo)，并形成景觀節(jié)點效果方案。

結(jié)語

在國土空間規(guī)劃體系下，本文針對異地安置的村莊編制展開探討，尤其是原村位于開發(fā)邊界外，新址位于開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，建議界外按照“撤并搬遷”類村莊的編制要求開展，側(cè)重全域全要素的資源梳理，注重資源要素保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等方面的內(nèi)容；界內(nèi)則按照地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求進(jìn)行編制。同時希望本文的探討可以為過渡期的村莊規(guī)劃編制提供一些參考，為《浙江省村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點》中明確各類村莊的編制要點提供一點啟發(fā)。

注釋：

①《要點》出臺背景：為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，深化“千萬工程”，全力打造全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)升級版，改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)“兩山”轉(zhuǎn)化，建設(shè)未來村莊，根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)、政策文件及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求，結(jié)合浙江實際，制定本要點。