濰坊市濰城區土地經營權流轉現狀問題及建議

郝承勇

摘 要 濰坊市濰城區現有農戶29 635戶，家庭承包經營的耕地面積為5 253.33 hm2，土地經營權流轉面積為2 526.67 hm2。土地流轉入農戶的較多，流轉入專業合作社、家庭農場及企業的較少。2020—2022年濰城區土地流轉交易指導價格為500～1 300元/667 m2。初步建立了“街村調解、區縣仲裁”的土地承包經營糾紛調解仲裁體系。引導農民用家庭承包土地入股土地合作社，土地股份合作社與農業生產經營專業合作社“社社合作”的模式，整村流轉土地經營權，生產經營實現全托管。分析了存在的問題，提出解決對策：1）加強政策宣傳，提高思想認識;2）強化合同管理，規范流轉行為;3）加強隊伍建設，強化服務職能;4）建立風險防范機制，完善監管制度。

關鍵詞 土地經營權;流轉;現狀;對策;山東省濰坊市濰城區

中圖分類號：F327 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.05.006

黨的十九大作出實施鄉村振興戰略重大決策部署，要實現農業農村全面振興，使生產關系更加適應生產力水平，解決“土地”問題是首要條件。在基本完成承包土地確權登記頒證工作基礎上，加快土地經營權流轉，推動農業規模化現代化發展。國家在2018 年新修訂的《農村土地承包法》、2020 年通過的《民法典》及2021年1月農業農村部發布的《農村土地經營權流轉管理辦法》，明確了農村承包土地實行“三權分置”制度，為我國農村土地經營權流轉和農業規模化經營提供了制度保障。本文通過對濰城區土地經營權流轉情況的實地調研，探討農村土地經營權流轉存在的問題與對策，為農村土地規模化經營，實現現代農業發展提供借鑒。

1 ?現狀

濰坊市濰城區位于山東省中部，轄212個自然村、40個村改居。由于是濰坊市中心城區，近郊村、城中村較多，土地比較零散。自二輪土地延包以來，經過二十幾年的發展變化（城市擴容、政府儲備、道路建設、開發區建設等），212個村中有76個村已無存量土地或僅有很少部分土地，其余136個村人均承包地面積為333.33 m2。全區現有農戶29 635戶，家庭承包經營的耕地面積為5 253.33 hm2，土地經營權流轉面積為2 526.67 hm2。

1.1 ?流轉形式和流轉去向多樣化

截至2020年底，4個涉農街道（管理區）136個行政村大部分都進行了土地經營權流轉。通過對轄區農村土地經營權流轉情況進行調研，農民采取土地經營權入股，村集體成立土地股份合作社，整村土地經營權進行流轉的模式已成為新的趨勢。土地流轉的具體形式，以出租、轉包、互換為主，其他形式為輔[1]。各地流轉比例略有不同，平均流轉率在46.68%。濰城區各涉農街道（管理區）的土地經營權流轉比例和流轉去向列于表1。

1.2 ?根據流轉交易指導價格，引導土地經營權流轉

濰城區根據轄區各地農業發展水平，綜合考慮土地位置、灌溉條件等因素，參考農戶種植收入水平，定期發布農村土地經營權流轉交易指導價格，讓流轉雙方當事人在土地經營權流轉時作為參考，理性確定流轉費用。2020—2022年濰城區土地流轉交易指導價格情況見表2。

土地經營權流轉的交易價格，關系到農民的切身利益和經營者的經濟利益，科學合理制定土地經營權流轉交易指導價格，并根據現實情況每三年調整一次，促進了土地經營權的流轉，保護了流轉當事人雙方的權益。

1.3 ?完善土地流轉調解仲裁機制

2010 年，我國發布實施了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》;2016年，國家農業部發布了《關于加強基層農村土地承包調解體系建設的意見》。這些法律法規的發布，為農村土地流轉糾紛調解仲裁提供了保障。濰城區現已初步建立了土地糾紛仲裁調解體系，在區級設立了土地承包糾紛調解仲裁委員會，聘任了21名仲裁員，在涉農街道（管理區）設立了4個土地承包糾紛調解委員會，村級成立了136個土地承包糾紛調解小組，每個村聘有3～4個調解員，基本做到了仲裁調解糾紛有專門機構受理、專業人員辦理，初步建立了“街村調解、區縣仲裁”的土地承包經營糾紛調解仲裁體系。2017—2021年，區街村累計受理農村土地承包經營權糾紛75件，其中，鄉村調解70 件、仲裁調解5件。土地經營權糾紛調解仲裁體系的建立，為農戶解決了承包土地經營權流轉中產生的糾紛，維護了雙方權益。

1.4 ?采取土地托管模式流轉整村土地經營權

濰城區積極摸索創新土地經營權流轉模式，引導農民用家庭承包土地入股土地合作社，土地股份合作社與農業生產經營專業合作社“社社合作”的模式，整村流轉土地經營權，生產經營實現全托管，使農戶、村集體與合作社結成緊密利益共同體，實現三方合作共贏，走出了“規模化種植、企業化管理、產業化經營”的農業發展道路。

1.4.1 ?開展社社合作，整村流轉土地經營權

1）濰城區在完成農村承包土地確權登記頒證工作基礎上，選取村兩委班子建制好、能力強的村，由農戶用土地入股，成立土地股份合作社。在農戶承包權不變，土地使用性質不變的情況下，把零散的耕地聚零為整，整村土地經營權流轉到農業生產全托管專業合作社。土地股份合作社負責為土地入股農戶做收益的結算分配和相關財務服務，協調生產經營過程中農戶間、農戶與專業合作社間的矛盾糾紛。在專業合作社的生產經營中，監管生產經營活動，提供農業生產經營所需水、電設施配套和維護保養服務。土地股份合作社按照協議收取專業合作社生產經營利潤的20%作為管理費，增加了村集體的收入。2）專業合作社依托自身強大的農機設備和先進的農業技術，聯合土地股份合作社，把整村土地經營權流轉，實現全托管生產經營，促進了農業生產規模化、現代化發展。2020年，社社合作整村流轉土地經營權，為15個村帶來1 100萬元收入，其中村集體收入為52萬元。

1.4.2 ?優化土地資源，解放農村勞動力

1）優化土地資源。專業合作社把流轉的土地，整合去壟、聚零為整，一些邊邊角角零散的土地都得到了有效利用。土地經過檢測改良，因地施肥，減少了施肥用藥成本和用量，變成了成方連片的高產田，提高了土地耕種產量和收益。2）選取優良種植品種。專業合作社與大專院校、農技推廣中心合作，選取優良小麥、玉米品種種植，實現了糧食增產增收。采取先進的節水保墑播種法，出苗率提高8%。使用高科技植保無人機，進行低空噴灑農藥，比傳統噴灑農藥節約用量70%。積極推廣使用水肥一體化技術，解決了農業耕種用水、用肥問題，相比以往傳統耕種節約使用化肥30%，節約用水50%。3）解放農村勞動力。專業合作社整村流轉土地經營權，廣泛使用機械化設備替換家庭承包的人工耕種傳統方式，用更少的人工得到更大的效益。閑下來的農民可以自主創業，或是進城務工，增加了農民的家庭收入。一些原來進城打工的農民，不愿在家自己耕種，零散的承包土地也無法流轉，現在通過整村土地流轉的模式，解決了農村承包土地擱荒的問題。

1.4.3 ?整村流轉土地經營權，生產節本增效，農民脫貧致富

1）專業合作社整村流轉土地經營權，擴大了農業生產經營的規模化、標準化，農業生產經營活動得到了節本增效。專業合作社在與相關企業經營活動的談判、簽約中，能充分展示實力，占據有利位置，提高議價能力。在農業生產投入方面，采取生產資料大批量的采購，能夠利用較低的價格，和相關企業簽訂農資購買合同。專業合作社用雄厚的實力做擔保，購買生產資料時可以商定，前期不用提前支付費用，或支付較少一點費用，在農作物收獲后再結算，很少占用自有資金，減少了生產投入成本。在農產品銷售方面，結合市場的需求，與多家面粉企業和魯中糧庫合作，采取訂單式種植生產。在保證農作物優質優價的基礎上，確保農業生產經營的穩定性，減少了與中間商交易的成本，農民的利益也得到了維護。2）專業合作社整村流轉土地經營權，有助于幫助農民脫貧致富。根據三方合作協議規定，收益分配采用“底薪加分紅”方式，農戶除了得到每667 m2土地保底的800元收入，還有50%的利潤分紅，相比農戶自己傳統耕種方式，每667 m2能多增收200元。在政府部門的幫助和支持下，開辟了133 hm2的教學實驗田，專業合作社和農民職業學院聯合，定期舉辦農業知識、農業法規講座，培訓職業農民2 200余人次，提高了農民職業化、專業化的水平。

2 ?存在的問題

2.1 ?對土地經營權流轉的重要性認識不足

通過調研訪談，發現雖然土地經營權流轉有利于農業規模化生產，給農民帶來增收增效，但仍有部分農民對國家相關農業法規政策了解不多，對土地經營權流轉思想上有顧慮，認為自己將土地經營權流轉出去，生活來源和經濟收入得不到保證。還有些流轉土地的經營主體，不按照合同規定，不能按期及時兌現租金，遇到自然災害或經營不善，就不顧農民的利益“跑路”，這種現象的發生，不利于提高農民對土地經營權流轉的積極性。還有部分農村基層干部，對國家土地經營權流轉的相關政策法規學習不夠、認識不全，不能深刻領會國家農業政策和精神，也缺乏與農民的緊密聯系。在實際工作中，無法很好地向農民宣傳解答國家政策，無法起到領導干部模范帶頭的作用[2]。

2.2 ?農村土地經營權流轉規模仍然較小

在調研的4個涉農街道（管理區）中，軍埠口的土地總面積較小，流轉面積也只有653 hm2，但流轉比例卻是最高，達到62.42%;于河街道耕地總面積較大，流轉比例卻為25.8%，流轉面積最小。土地流轉面積比例不均衡的原因，主要是家庭承包土地較為零散，流轉面積不能達到適度規模化生產的要求，農戶人均耕地少，地塊比較零星分散，一旦有個別農戶不愿意流轉，連片規模經營就不可能實現。經營主體機械化種植耕作生產，需要土地成片連方才能產生經營效益，小片分散的土地不利于規模化生產經營，降低農業生產的效率，影響農村經濟的發展[3]。

2.3 ?土地經營權流轉不規范

當前農村土地經營權流轉工作過程中，仍存在一些不規范的行為。1）土地經營權流轉合同不規范。有少部分農戶，在土地經營權流轉時，感覺都是鄉里鄉親的熟人，大多是私下口頭約定，很少簽訂書面合同。即便有的農戶簽訂了書面合同，也是只有簡單粗略的約定，缺乏必要的詳細條款。等遇到爭議糾紛發生時，這種口頭協議和不規范合同，不能作為有效的證據產生法律效力。2）土地經營權流轉程序不規范。調研訪談中發現，一部分農戶在出租、轉包、互換土地時，都是私下進行，也不在村集體組織發包方備案，不履行必要手續，更沒有在當地政府農村經管部門鑒證存檔。土地經營權流轉行為不規范，不履行必要的流轉程序，基層經管部門也不知情，土地經營權流轉雙方的利益無法得到保護，不利于農業經濟的健康發展。

2.4 ?土地經營權流轉服務不到位

雖然政府部門對土地經營權流轉在政策、財力上大力扶持，但在基層也存在一些服務不到位的問題。主要就是有個別基層土地經營權流轉機構不健全，編制緊缺，缺乏年輕、專業的工作人員。各街道（管理區）雖然都成立了農村土地產權交易中心，搭建了產權交易服務平臺，但由于農村基層工作者平時事務繁忙，除了承擔本職工作，還要擔負大量的單位其他事務。專業人員的缺失，致使服務平臺運行維護不暢，產權交易信息采集時效性不強，無法滿足有需求的當事人得到有用的信息。個別基層農村土地經營權流轉機構不健全，服務平臺形同虛設，無法為農民提供優質高效的服務。

3 ?建議

3.1 ?加強政策宣傳，提高思想認識

采取有效方式，加大宣傳國家的農業法規政策。首先基層農業干部要加強學習，及時掌握最新的政策法規和農業知識，能熟練地利用所學知識運用到工作中去。其次應廣泛采取集中培訓、電視廣播、互聯網等多種形式，向農民宣傳國家的土地政策和相關法律法規。教育和引導農民解放思想，提高對農村土地經營權流轉重要性的認識，農民才能放心積極地參與到其中，土地經營權流轉工作才能更好地開展[4]。

3.2 ?強化合同管理，規范流轉行為

1）簽訂規范性土地經營權流轉合同。農村經管部門應加強流轉合同的監管，及時審核清理不規范合同和口頭合同，引導當事人簽訂規范的土地經營權流轉協議。按照農業農村部2021年印發的《農村土地經營權出租合同（示范文本）》和《農村土地經營權入股合同（示范文本）》，制定出符合當地實際情況，統一標準的流轉合同。簽訂規范的合同，能最大限度避免風險，保障農民的利益。合同簽訂后，還需要經農村經管部門審核鑒證，并備案存檔。2）規范土地經營權流轉行為。按照農業農村部2021年新發布的《農村土地經營權流轉管理辦法》規定，農業經管部門要嚴格土地經營權流轉相關程序，規范土地經營權的流轉行為，保護好流轉當事人的合法權益，農村社會才能和諧穩定。

3.3 ?加強隊伍建設，強化服務職能

1）加強農村經管隊伍建設。鄉村振興的實施，需要一支具備專業技能、較高素質的農村經管隊伍。應采取增加基層經管部門的人員編制，加大經費保障，加強工作人員業務培訓等措施，提高農村經管隊伍專業化水平。2）增強服務意識，提升服務效能。在土地經營權流轉工作中，不斷完善為農服務機制，建立完備的為農服務體系。對待農民的切身利益和訴求，要主動深入基層調查研究，及時全面地了解情況，為農民解決實際問題。采取靈活的便民服務措施，各項工作都要圍繞著農民的切身利益展開，更好地為農民提供優質的服務[5]。

3.4 ?建立風險防范機制，完善監管制度

工商資本流轉土地，帶動了農業經濟發展。但因市場波動、經營不善等因素，也有毀約的事情發生，致使農民的利益受到損害。對工商資本下鄉，應加強管理和規范，建立工商資本流轉土地經營權的審查審核制度，制定審查、審核的一般程序，引導工商資本規范流轉土地經營權，防止改變耕地農業用途及“非糧化”傾向。土地流轉雙方經過協商同意，也可以設立風險保障金，用于加強土地經營權流轉的風險保障[6]。

參考文獻：

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[2] 楊書萍.“三權分置”下農村土地經營權流轉的困境與出路[J].農業經濟，2019（12）：76-78.

[3] 高雪.“三權分置”下農村土地經營權流轉初期存在的問題分析[J].河南農業，2019（14）：52-54.

[4] 程珠睿，葉玉潔，王寶如，等.土地確權政策對廣東省農戶土地流轉意愿的影響分析[J].南方農業，2019，13（13）：58-60.

[5] 陸冬梅，王述芬.農村土地承包經營權流轉問題探析[J].現代農業，2021（4）：84-85.

[6] 廖子貞，蔡洋萍.我國農村土地流轉過程中的金融支持問題探討[J].南方農業，2018，12（22）：31-34.

（責任編輯：丁志祥）