新一輪東北振興需在數字經濟新分工體系中尋找新的突破口

孫志燕 董雪兵

我國自2003年實施東北振興戰略以來，在國家多項政策支持下，東北結構轉型的問題得到了階段性緩解，但該地區人口規模下降、經濟增長新動力不足的局面并未根本改變。2020年，東北三省的常住人口比2010年減少約1100萬人，相當于10%的人口凈流出；遼寧、黑龍江兩地地區生產總值增長率降至1%以下，吉林也僅為2.4%。東北地區實際上又陷入了新一輪的轉型困境。這與全球數字化轉型所帶來的產業變革密切相關，東北地區在數字化時代結構轉型所需要的條件與傳統工業化時期截然不同，一些傳統政策工具的有效性明顯降低。因此，東北振興需要新的政策思路，在數字經濟的新分工體系中尋找新的突破口。

一、數字化轉型背景下傳統政策工具已難以適應東北地區結構轉型的內在需求

自20世紀90年代，東北經濟增速下降以來，“東北問題”引發了廣泛關注和討論，普遍觀點將其歸因于國有企業和重化工業比重過高、人口老齡化、制度環境、營商環境等方面的因素，而采取的應對政策也主要是針對上述因素，最典型的就是重大項目投資、加大創新資源的投入、減免稅收、財政補貼等。這些政策對東北地區經濟增長新動力的形成有一定作用，但政策效果與預期目標的差距更加突出，已難以適應數字化時代發展的要求。

（一）傾斜性投資政策對東北地區經濟增長具有短期拉動效應，但并未充分轉換為該地區可持續的增長新動力

針對東北地區傾斜性的基礎設施投資和重大項目投資，一直是我國振興東北經濟的重要政策措施。如圖1所示，2003—2013年，遼寧、吉林和黑龍江三地固定資產投資中隸屬于中央項目的投資額，占全國的比重均在13%以上，2007年和2008年都接近20%。在此期間，三地固定資產投資完成額的年均增長率分別為35.9%、37.8%和33.6%，相比東北振興戰略實施之前的10年（1992—2002年）分別高出19.7、13.2和18.7個百分點，既明顯高于廣東、江蘇、浙江等東部地區同期的增長速度，也超過了部分經濟發展水平更低的西部地區，如云南、四川等地。

圖1 2003—2013年期間各省份GDP和固定資產投資完成額的年均增長率

這些傾斜性的資本投資對穩定東北地區的經濟增長確實發揮了重要作用，也帶來了短期的經濟景氣。東北三省在2004—2013年期間地區生產總值年平均增長速度均超過了全國平均水平。但隨著全國經濟增長進入新常態，東北地區的經濟再次減速，即使在2014年和2016年又實施了一輪振興政策的情況下，增長速度還是出現了比20世紀90年代更大幅度的下降（見圖2）。可見，政策性投資并未充分轉換為該地區可持續的增長動力。經濟增速的下降又影響到該地區資本的回報率和市場預期，政策性投資對社會資本投資的杠桿作用減弱，導致投資總體水平下降。2019年，遼寧和吉林固定資產投資實際到位資金均為負增長，分別為-2.7%和-13.1%。

圖2 1990—2020年東北三省固定資產投資完成額增長和GDP增長

（二）加大創新資源投入提高了東北地區創新的基礎能力，但創新對本地區經濟增長的驅動作用與政策預期存在較大差距

為加快東北地區的經濟向創新驅動發展的轉型，盡快形成以創新為核心動力的增長路徑，國家先后在該地區布局建設了空間環境地面模擬裝置、綜合極端條件實驗裝置、航空遙感系統等國家重大科技基礎設施，18個國家工程研究中心、14個國家工程實驗室、116個國家地方聯合工程研究中心。研發經費中政府投入的資金規模顯著增長，2019年，遼寧為134.6億元，與浙江的規模相當（136.3億元）；吉林為85.7億元，超過了福建的規模（83.8億元）。從基礎創新指標上看，東北地區的創新能力得到了提升。如，遼寧、吉林和黑龍江三地的萬人擁有有效發明專利的數量，分別由2009年的1.4件、0.8件和0.7件提高到2019年的9.7件、5.5件和6.5件；三地技術市場的交易額（技術輸出與技術吸納成交金額之和）占本地地區生產總值的比重也分別由2007年2.5%、0.3%和1.1%提高到2019年的5.3%、3.8%和3.0%。

但從創新對東北地區經濟增長的驅動作用來看，政策效果并不理想，創新能力的提升并沒有充分轉換為本地區有效的生產力。遼寧作為東北地區創新投入規模最大、創新能力相對較強的省份，在2015年之后，因經濟不景氣，由技術凈流入轉變為技術凈輸出地區。2019年，該地區技術輸出交易額是其技術吸納交易額的1.6倍（見圖3）。相對于其他地區，東北地區的技術承接能力也在降低。2019年，黑龍江技術流入的交易額占全國的比重僅為0.6%，比2016年減少33.8%。表明東北地區產業升級依然緩慢，創新資源的投入并沒有充分轉換為本地區有效的技術需求和經濟增長。

圖3 2007—2019年東北三省技術市場交易額（輸出—吸納）

從東北地區高新技術企業的發展來看，創新對整個區域經濟發展的帶動作用仍處在較低水平。2019年，遼寧、吉林和黑龍江高新技術企業盈利水平（凈利潤與總收入之比）分別由2010年的9.5%、9.5%和7.4%降至4.1%、7.8%和4.3%。同期，高新技術企業對本省地區生產總值的貢獻（企業凈利潤占GDP的比重）均在2%以下，低于江西、湖南、湖北等中部地區；高新技術企業對本省財政收入的貢獻（企業上繳稅費占地方財政收入的比重）與東部、中部地區的差距就更加顯著，遼寧在東北三個省份中最高，為12.8%，大約相當于江蘇30%和廣東50%的水平，低于同期西部省份陜西的水平。

綜上所述，以往針對東北地區的傾斜性固定資產投資、創新資源的投入和重大項目的布局并沒有按照政策預期充分轉換為有效、可持續的增長動力。政策效果不盡理想的重要原因是工業化向數字化轉變過程中，政策作用的環境和內在邏輯出現了根本性變化。新一代數字化技術的進步和現代基礎設施的發展，產品、技術、資本等要素跨區域流動成本顯著降低。東部經濟發展水平較高的地區領先數字化轉型，產業規模集聚的成本在智能制造、人工智能、大數據等技術進步的推動下不斷降低，產業組織模式加速向“平臺化”演變，在地理空間和數字化空間內形成了強大的網絡集聚效應，導致地區之間的產業鏈分工和價值鏈分工更加扁平化。而東北地區，雖然在政策推動下某些要素領域形成了一定政策優勢，但這種優勢往往是短期的，相對于數字化水平領先的發達地區所具有的網絡集聚優勢，幾乎算不上區域“比較優勢”。此外，東北地區原有的優質要素，如技術、資本、服務化的產品等，在數字化技術的支撐下，可以無任何壁壘地轉移到其他經濟活動更活躍的地區。這正是一些傳統政策工具難以有效推動東北地區結構轉型的根本原因所在。

■綠蔓亭頂｜于懷/攝

二、加快完善相關政策，在數字經濟的新分工體系中尋找新一輪東北振興的突破口

在全球數字化轉型的大背景下，需要重新認識東北問題形成的內在原因和邏輯。順應數字化時代產業變革和產業空間布局的演變趨勢，以新的政策思路和新的政策著力點，推動東北地區的經濟發展全面深入地融入國家數字經濟的分工體系，加快形成新興技術為基礎的增長路徑。這是實現東北振興的關鍵之舉，具體建議如下。

（一）政策思路要由傳統工業化向數字化轉變，在數字化轉型中尋找新一輪東北振興政策制定的“基點”

每一次技術變革都會帶動地區經濟發展的轉型，每一次轉型內在機制的不同也會引發不同的轉型問題。目前東北地區所出現的投資率下降、國企比重高、人口外流、營商環境較差等，更大程度上是東北地區轉型滯后所造成的結果，并非是制約其轉型的原因。如果以這些“結果”作為政策的出發點，非但不能解決其轉型的問題，還會進一步將該地區的發展鎖定在已經成熟的產業或者技術領域。東北地區轉型困境的根本原因是由于其產業升級沒有跟上新一代技術的進步。因此，新一輪東北振興必須要跳出傳統工業化思維，在數字化轉型中尋求振興政策的新“起點”。需要強調的是，東北地區的振興是一個區域發展現代化的過程，其目標不是要“追趕”某個發展水平更高的地區，相對于其他地區的發展也不是簡單的競爭關系。因此，東北振興的政策需要考慮該地區的發展訴求，更要從國家數字化轉型的大趨勢和空間布局的整體優化進行一體化設計，這樣才有利于東北地區突破傳統增長路徑的制約，建立起與數字經濟相匹配的發展生態。

（二）加快改進東北地區的創新生態系統，將新興前沿技術集群的培育作為新一輪東北振興政策的先行舉措

從過去兩輪東北振興政策的實施經驗來看，未來東北地區的經濟發展不必拘泥于傳統要素或者資源條件，尤其是要克服傳統工業化時期“比較優勢”觀念的限制。要面向新一輪技術革命，對標人工智能、機器學習、智能制造、生物技術等新興前沿技術發展所需要的條件，采取更有針對性的政策，加快新技術向本地區的擴散，盡快形成以新一代技術為基礎的發展路徑。具體包括：以新興前沿技術集群為核心建立一體化的區域創新政策體系，改變傳統支持創新的政策路徑，著力改進區域創新生態系統，而不是單一政策補貼某類創新活動，要為各類創新在東北地區的轉換和擴散創造更廣闊的空間。基于東北振興的總體戰略規劃，加快布局一些具有明確技術導向的技術集群培育項目，如以智能網聯技術為核心的新一代汽車產業集群，以智能制造、物聯網等技術為核心的高端裝備制造業集群等，并設立長期的創新發展基金加以扶持。以技術集群為平臺帶動東北地區的發展嵌入全球數字經濟的技術分工和產業分工體系，推動該地區的發展盡快升級到更前沿的技術產業領域。

（三）把握數字化時代區域分工演變的一般態勢，建立多層次跨區域協調機制，加快東北地區基于新生產要素形成新的網絡化分工格局

由于數字化技術所具有的“網絡”特性，要素空間布局呈現出大城市的規模集聚與中小城市功能分工細化的疊加趨勢，地區之間的發展將出現更顯著的分化。而東北地區既包括糧食主產區、生態屏障區、邊境地區，也包括一些對我國經濟安全具有重要影響的能源富集區、重大技術裝備和優質創新資源集聚區。因此，在新一輪東北振興過程中，需要建立更完備的協調機制，在進一步增強中心城市網絡集聚優勢，改進地區間功能分工效率的同時，也要促進不同類型區域的共同富裕。可借鑒京津冀、長三角等地區一體化發展的經驗，推動哈爾濱、沈陽、長春、大連等大城市與周邊二、三線城市制定統一的空間發展規劃，建立跨行政區的稅收分成和一體化投資機制，利用數字技術建立公共服務資源的共享機制等。對接國家生態安全、能源安全、糧食安全、供應鏈安全等戰略需求，加強不同要素在整個東北地區的統籌配置。除了傳統經濟要素之外，還需要將生態產品、生態服務、綠色能源、數據、碳等新型要素納入區域發展的一體化布局之中，避免各地區圍繞新要素和新興產業的過度競爭，引導地區之間從傳統產業的垂直分工轉向基于國家總體安全和數字經濟的水平功能分工。

（四）加強各類振興政策的協同和制度創新，為東北地區實現創新驅動的轉型構建更適宜的發展生態

東北地區的振興實際上是區域現代化發展的過程，既涉及不同類型區域的發展，也涉及不同行業和部門政策的調整。因此，政策層面的協同是東北振興戰略成功實施的關鍵因素。重點包括：加強創新、空間規劃、基礎設施、人才、財稅、產業投資等政策的協同，將創新投入作為東北振興的戰略投資項目，以任務導向型的創新帶動東北地區產業的多元化和高端化。聚焦未來數字化產業發展的新需求，加大數字基礎設施投資力度，并與產業項目、公共服務資源進行空間一體化布局，改進東北地區內外的數字化連通性，為形成集群網絡化的區域發展新模式奠定基礎。完善相關政府采購制度，針對原產地為東北地區的關鍵裝備、新能源、新材料等技術密集型產品，在不降低技術、環保、質量等標準的前提下，加大政府采購力度，并允許一定比例的溢價，在國家層面擴大該地區高新技術產品的有效市場需求。新一輪東北振興政策要更加注重該地區綠色能源、氣候生態等方面在數字化時代的新優勢，加大對東北地區生態產品和服務、數據和碳等新生產要素跨區域交易的支持力度，盡快提升該地區集聚配置新生產要素的能力，為該地區發展以數字技術為基礎的新產業、新業態創造有利條件。

①資料來源：根據第六次和第七次全國人口普查數據計算。

②資料來源：wind數據庫。

③資料來源：《學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義經濟思想 做好“十四五”規劃編制和發展改革工作》系列叢書——《實施區域發展戰略》。

④資料來源：專利數據來自《中國科技統計年鑒》（2010年和2020年），技術市場的數據來自《中國火炬統計年鑒》。