雙循環新發展格局下長三角區域一體化發展

羅小龍，朱勝秋，唐 蜜，劉曉曼

引言

在全球產業交鋒與科技領導權競爭日益加劇的時代背景下，全球生產組織網絡與價值鏈受到劇烈沖擊，加快產業與城市轉型發展成為各國經濟社會發展的緊迫任務。中國也面臨著需求收縮、供給沖擊和預期轉弱三重壓力。為進一步推動形成國內—國際協同穩定發展格局，2020年習近平總書記在黨的第十九屆五中全會提出“形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，旨在減少中國對外資和出口的依賴、提升國內消費對經濟增長的帶動作用，通過國內供給側和需求側結構改革探索形成經濟可持續發展的新路徑。2021年中央經濟工作會議再次強調“著力暢通國民經濟循環”和“增強區域發展平衡性協調性”的重要戰略部署，通過暢通國內大循環深化供給側結構性改革、深入實施區域重大戰略和區域協調發展戰略增強區域發展平衡性，以最終實現經濟高質量穩定發展。

在此背景下，長三角區域作為中國經濟社會發展的重要戰略地區，承擔著推動國內供給側和需求側結構性改革及穩定宏觀經濟的重任。2000年以來，長三角區域借助深化產業分工與協同發展格局，形成了聯系密切、發展活躍的“中心城市—都市區—城市群”多層次嵌套型城市體系。就區域經濟和產業一體化而言，長三角已初步形成商品市場、要素市場、產權市場和市場監管一體化發展趨勢。就區域城市一體化而言，長三角區域城市已經進入全域一體化發展階段，形成了較高的經濟發展、科技創新和交流服務發展能力，同時區域交通一體化建設和基礎設施協同發展也成為長三角地區高質量一體化發展的重要支撐。然而，長三角產業一體化發展也面臨著產業體系雷同、核心城市能級不強、地區間產業跨界合作機制不完善等問題，地區間仍存在以行政邊界為壑的一體化壁壘。當前，不論是跨界設施建設、區域產業合作還是區域協同治理，區域一體化均著眼于克服自然生態屏障和制度政策障礙，以推進要素充分流動的針對性為要點。在國家以穩定發展經濟為核心的雙循環新發展格局下，長三角應進一步探索實現供給側和需求側更高層級動態平衡的發展路徑。因此，長三角區域一體化亟需在厘清雙循環發展邏輯的基礎上，以突破區域要素流動壁壘和推動區域供給側、需求側整體性改革為重點，通過雙循環新發展格局探索區域發展新路徑。

1 構建雙循環新發展格局：區域一體化的新背景

1.1 中國經濟發展面臨逆全球化的嚴峻形勢

自1970年全球經濟危機促進全球貿易轉型以來，全球發展局勢經歷了全球化到逆全球化的復雜轉變，對中國改革開放以來的經濟和城市發展產生了巨大的影響。1978年的改革開放加速了中國參與全球化的發展進程。以培育經濟增長極和推動區域協同發展為重點，中國相繼設立了經濟特區、沿海開放城市和沿海經濟開放區，通過這些試驗性政策區域的建設融入世界經濟。2003年加入WTO后，中國深度參與國際分工與合作，持續深化對外貿易和經濟技術交流，有效推動了中國產業結構調整和經濟社會發展。1978—2008年，中國地區生產總值由3 678.7億元增長到319 244.6億元，年均增長率為16.3%；實際利用外資總額由1983年的22.6億美元增長到952.5億美元，年均增長率為18.7%，并于2011年成為世界第二大經濟體。

然而，2008年金融危機以來，經濟全球化發展出現明顯偏向，逆全球化思潮逐步抬頭，并對全球化下多邊貿易體制及中國的經濟發展產生深刻影響。據《新興經濟體發展2018年度報告》，2009—2017年，G20中以美國為首的8個發達國家實施的貿易保護主義措施達到3 946項，其中美國實施的貿易保護主義措施有1 378項，而中國則成為全球遭遇反傾銷和反補貼調查最多的國家。在此背景下，中國以中低端加工產品出口為導向的傳統經濟增長模式受到沖擊。《中國統計年鑒》數據顯示，中國對外貿易依存度由2005年的64.4%持續下降到2020年的31.6%，但依然遠高于美國和歐盟等發達經濟體。同時，在金融危機后的2009—2020年，中國貨物和服務凈出口對國內生產總值增長拉動貢獻率為-2.3%。逆全球化帶來的全球經濟不穩定性和不確定性給中國制造業經濟發展帶來挑戰。

1.2 長三角一體化進入制度驅動階段

長三角作為中國典型的多中心城市區域，從改革初期以上海為中心，涵蓋南京、杭州、蘇州和寧波在內的上海經濟區，到2003年長三角經濟協調會正式提出包含兩省一市16個城市的長三角城市群，目前已逐漸擴容為包含三省一市41個城市的區域共同體。自1992年浦東大開發起，長三角一體化戰略逐漸由地方層級的城市合作上升為國家層級的區域一體化戰略。長三角地區也作為中國參與全球競合的重要單元在全球化局勢中得以快速發展。1993—2008年，長三角地區滬蘇浙一市兩省地區生產總值由6 443.3億元增長為66 767.0億元，年均增速為18.5%，地區進出口總額由304.8億美元增長到9 254.6億美元，年均增速為26.2%。雖然長三角通過跨區域的協同治理已經取得顯著成就，然而，2008年以來的逆全球化局勢對長三角經濟發展帶來巨大挑戰。2009—2020年，長三角地區進出口總額平均增速僅為5.5%，暴露出長三角外資依賴型發展模式的嚴重弊端，繼而引發了國家及區域層面對長三角區域經濟發展和治理路徑的反思和調整。自2010年起，國家相繼出臺新的區域發展戰略和發展協調組織等柔性治理手段促進長三角發展。2018年，長三角一體化發展上升為國家戰略，隨后《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》出臺，為長三角地區一體化發展指明方向。在國家和區域共同推進長三角地區一體化發展的背景下，長三角區域一體化進入以內生驅動發展的新階段。

2 雙循環戰略對長三角區域一體化發展的新要求

雙循環新發展格局的提出是國家應對國際政治、經濟和社會形勢變幻的政策選擇。雙循環新發展格局下，中國應以拓寬、優化國內需求為導向，通過內循環的平穩健康發展推動外循環發展水平的不斷提升，與世界各國實現互利共贏。長三角地區作為國家戰略的重點區域，應當在雙循環新發展格局中發揮引領作用，在區域產業體系構建、區域創新、城市體系建設、區域協同發展等方面對區域一體化形成先導示范。

2.1 以區域產業體系共建推動供給側結構性改革

長三角產業一體化應以構建區域產業鏈為重點，通過產業協同推進供給側結構性改革，進而帶動供給側和需求側同步提升。雙循環戰略的基本目標是建立國內的良性大循環，即要求中國摒棄之前在全球化過程中以歐美市場為主要目標的“激勵出口”政策，完善國內產業鏈、供應鏈和價值鏈，通過發揮超大規模市場優勢，使長三角成為區域產業一體化建設的核心。當前，長三角已經形成多層次的產業鏈和供應鏈，并在國內形成供給—消費閉環。但是，長三角產業對全球產品和技術仍較為依賴，區域產業規劃也缺乏合作和對接機制，這導致區域產業同質化現象嚴重、區域惡性競爭頻發。因此，在雙循環戰略引導下，長三角需要以區域產業體系共建為核心深化供給側結構性改革，通過高質量的供給體系帶動全國生產消費水平提升，進而促進國內經濟均衡發展。

2.2 以科技創新為核心提升經濟內驅力

長三角經濟一體化應依托創新鏈，以打造一體化創新示范區域為重點，為中國建設創新型國家和實現雙循環發展提供持續動力。2020年，長三角區域研發投入占GDP的比重已超過創新型國家2%的平均水平，并具有完備的產業體系和較高的創新產業能級，對中國創新驅動產業發展、奪得全球產業競爭主動權具有重要意義。在雙循環發展新格局下，長三角應繼續發揮科技創新優勢，依托現有的科技產業走廊著重建設科技創新體系，通過技術創新、制度創新和組織創新，不斷驅動區域產業經濟協同建設進行良性循環。

2.3 以中心城市為重點建設區域經濟協同空間

長三角空間一體化應以建設城鎮群、都市圈等為抓手，培育全球新增長極，持續推動開放性經濟建設與外循環健康成長。目前，長三角區域城鎮發展水平處于中國與世界前端。2019年長三角城鎮化率達到69.1%，其中，上海的城鎮化率為86.4%。然而，長三角核心城市的產業集聚度還不高，核心城市的產業能級仍需提升。因此，在雙循環戰略背景下，長三角地區應注重區域中心城市和都市圈的發展，通過建設具有國際競爭力和影響力的增長極帶動城市群發揮規模經濟和范圍經濟效應，并形成多核心、多層次的高質量區域分工協作格局。

2.4 優化協同治理體系破解一體化政策瓶頸

長三角治理一體化應構建覆蓋全域、剛柔并濟的協同治理模式，并成為中國其他地區協同治理的樣本。自1980年代至今，長三角的區域治理經歷了分割式治理模式、經濟協作式治理模式、經濟社會一體化協同式治理模式。區域協同思路已從解決邊界沖突為主的問題導向轉向強調產業經濟協同的目標導向型治理，并積累多種形式的區域協作實踐經驗。然而，不同行政區在標準認同、規則制度方面還存在差異和沖突，地方間協商的避重就輕使得區域協同治理面臨著合法性、統一性、公平性和利益博弈的困境。

雙循環發展要求長三角協同治理進一步由以局部地區的協同治理拓展到面向整個區域的整體性區域協同治理。因此，在地理范疇上，長三角區域協調應拓展到全域范圍；在制度構建上，治理體系應強調剛性治理與柔性治理結合，制定強制效力的制度體系和彈性靈活的協調規則，持續推進長三角的要素流動、市場體系共同維護的區域協調可持續發展。

3 雙循環發展格局下長三角區域一體化的走向

雙循環發展新格局對于長三角的產業提質、區域協同和政府治理均提出了更高要求。為積極推動中國供給側、需求側的全面升級并在全球尺度形成開放新格局，長三角區域一體化應從構建世界級產業集群、建設創新型區域、推動都市圈發展與深化區域治理體系改革4方面入手，暢通國內循環并構建國內國際協作的長效機制。

3.1 協同共建世界級產業集群

長三角作為中國產業發展的重要載體，自2016年以來已經形成以第三產業為主的產業結構，并形成了電子設備信息業、裝備機械制造業、汽車及零部件制造，以及新材料新能源、生物醫藥等具有世界影響力的產業集群。此外，長三角還成立了集成電路、生物醫藥、人工智能、新能源汽車4個長三角重點領域產業鏈聯盟。目前，在國家戰略指導下，三省一市在“十四五”規劃中依據自身的資源稟賦和發展優勢明確了區域合作方向。蘇南國家自主創新示范區在“一區一戰略產業”的戰略引導下，已形成差異化發展的特色戰略產業創新鏈。此外，多級政府大力推動長三角區域產業合作區建設，推動“雙向飛地”模式發展。通過地區之間的園區合作共建、重要產業領域的聯盟式協作，區域之間的產業同質化沖突得以有效緩解。

在雙循環發展格局下，長三角地區應加強區域內產業鏈的分工協作及城市間的產業聯動，以推動區域及全國的供給側結構性改革。首先，應以區域內產業鏈為空間載體形成合理的分工協作體系并協同共建世界級產業集群。長三角目前已形成集成電路、先進材料、生物醫藥、高端裝備等優勢領域，應在此基礎上為各城市制定協同的產業戰略，實現區域內的資源共享和錯位發展，優化區域之間合理的分工合作，并進一步推動建設具有全球競爭力的世界產業集群。其次，以創新為核心進行區域及領域的跨界合作。長三角如今形成了諸如合作共建園區、產學研協同等較為成熟的產業合作平臺，為長三角建立包容性的世界級產業集群奠定了良好的基礎。在雙循環背景下，長三角應將產業協同放到長江經濟帶等重大戰略區域進行綜合考量。通過更大區域城市間的跨界產業協同和跨界園區合作，集聚吸收先進制造技術并實現長三角和全國范圍內的產業優勢互補。第三，以高質量產品標準為基，樹立全國標桿并參與全球制造的規則制定。長三角具有堅實的制造業基礎，在完善產業鏈基礎上制定長三角制造業標準并向全國及全球推廣，參與并引領世界制造業發展。

3.2 依托科創走廊構建創新型區域

黨的十九屆五中全會提出“進入創新型國家前列”的發展目標，長三角創新型區域將成為中國建設創新型國家和實現雙循環發展的有力支撐。雖然數十年的跨越式發展使長三角總體產業水平在全球產業價值鏈中不斷向高勢位攀升，但長三角產業集群仍面臨大而不強、多而不精的迫切轉型需求。為全面提升中國科技創新水平，長三角應依托科創走廊及國家自主創新示范發展區進行創新鏈建設，通過建設創新型產業鏈提升中國產業的科技水平。

當前，長三角已依托主要交通走廊建設以科技產業為核心的產業走廊，集聚了豐富的科技創新資源，為建設創新型區域奠定了基礎。自2017年起，三省一市開始打造以上海、杭州、合肥和南京為創新策源中心的G60科創走廊。之后，G50綠色發展走廊、G42高端智能制造走廊、臨海臨港戰略性新興產業走廊以及江蘇G312科創走廊、環太湖灣科創走廊，浙江的紹興科創大走廊、杭州城西科創大走廊、寧波甬江科創大走廊和環大羅山科創走廊相繼建設（圖1），在長三角地區形成覆蓋全域的創新產業網絡。

圖1 長三角地區科創走廊分布

雙循環發展格局強調創新驅動發展，科創走廊作為連接區域內創新要素的重要依托，是長三角構建創新型區域及區域協同創新的具體抓手。首先，要進一步明確科創走廊產業分工，在現有產業基礎上明確各個城市及產業園區的具體產業門類，跨區域培育緊密結合的創新技術產業空間鏈，并以建設專精特新產業的創新高地為重點構建區域協同創新節點。其次，要充分利用長三角地區的豐富科教資源、優越的制造業基礎、繁榮的民企資源和數字經濟，推動走廊內各區塊基于自身比較優勢，加速內部科技創新成果的轉化，并通過共同建設產學研基地、設立研究分院、引進技術顧問等創新治理機制加強企業、科研院所及大學的聯系，推動從基礎研究到企業生產創新鏈的補鏈和強鏈。

3.3 推動都市圈高質量協同發展

都市圈是長三角區域一體化發展的重要戰略引擎。2019年，國家發改委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》明確都市圈建設導則，將都市圈建設提升到國家戰略層面的重要地位。事實上，長三角都市圈建設自2000年以來得到快速發展，相繼建設9個戰略都市圈驅動長三角轉型升級，包括南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈、杭州都市區、寧波都市區、溫州都市區和金（華）義（烏）都市區、合肥都市圈、上海大都市圈（圖2）。目前，長三角9個戰略都市圈人口均超千萬，已經成為支撐區域高質量發展的重要平臺。在雙循環發展新格局下，應從都市圈內部優化和都市圈外部提升兩方面加強都市圈的培育，推動都市圈經濟社會協調發展，并將其建設成為引領長三角城市群高質量一體化發展的增長極。

圖2 長三角地區都市圈分布

首先，推動都市圈內部優化，提升都市圈核心城市的發展質量與首位度。長三角都市圈的核心城市面臨交通擁堵、住房困難、環境惡化和公共服務不均衡等城市問題，城市的高質量發展被制約。因此，核心城市管理應以精細化管理為導向，注重公共服務在“核心—邊緣”空間的統籌共建，治理城市交通管理等大城市病。

其次，推動都市圈區域協調，以城市間的協調為抓手，推動“核心—邊緣”區域的跨界融合。借助核心與邊緣地區之間密切的經濟社會聯系，以都市圈全域范圍為基礎考慮區域空間布局，推動邊緣地區更好承接中心城市的產業和人口的疏解，同時加強區域內公共服務設施的合理布局，提升區域交通一體化水平，以加快社會經濟要素的區域流動。

第三，不僅要發揮長三角都市圈的增長極作用，還需發揮其鏈接作用。長三角都市圈應打破無序競爭的惡性循環，依托產業走廊探索都市圈的規劃對接和共建機制，突破行政壁壘，構建長三角“都市—都市區—都市圈—城市群”多層級溝通聯動體系。此外，加強長三角都市圈與全國范圍內其他板塊都市圈之間的聯動發展，以都市圈帶動區域成長。

3.4 構建區域協同治理的長效機制

制度融合是長三角一體化發展的保障，只有打破行政壁壘、強化政策協同，才能進一步推動資源要素在長三角區域的跨界流動和配置優化。長三角區域協同制度體系經歷了自下而上和自上而下的重組歷程，并推動區域逐步形成協調開放、競爭有序的商品和要素市場。1993年，長三角經濟協調會正式成立并建立起定期會晤協調的聯盟機制。2008年起，為推動區域協同發展，長三角逐漸形成以省市主要領導座談會為決策層、以常務副省（市）長參與的地區合作與發展聯席會議為協調層、各合作專項和地區執行小組為執行層的三級協調架構。2018年長三角區域一體化發展上升為國家戰略后，由中央直接組建的長三角一體化發展領導小組和區域層面構建的長三角區域合作辦公室介入原有治理架構的頂層設計。由此，由國家—省—市—區縣多層級主體構成的長三角區域協同制度體系成為推動長三角區域一體化發展的制度保障。

目前，長三角區域制度政策環境存在差異，資源要素在長三角范圍內的自由流動仍存在阻礙。在雙循環發展新格局下，長三角應進一步完善區域制度體系以深入推進區域一體化進程。首先，從頂層設計出發，在中央戰略指導下制定符合三省一市長遠發展的區域聯動部署。2019年長三角生態綠色一體化發展示范區成立以來，逐步形成由上海、江蘇和浙江省共同參與的“理事會+執行委員會+發展公司”管理架構模式，理事會和執行委員會均由兩省一市副省（市）長和發改委領導牽頭，由三方共同協商、執行跨界治理。這樣的多方制衡結構保證了區域內各地區主體的深層利益，也為長三角高質量一體化發展提供法規支撐和保障。在新格局下，區域一體化應以示范區為參考搭建制度框架，從決策之初建立區域融合的意識，通過跨界項目的共同規劃和執行弱化行政壁壘。

其次，從執行協調出發，加強地市級和區縣級部門間的橫向合作。中國省市級政府之間屬于以行政發包為特征的垂直協調，各行政區的橫向聯系極為缺乏。因此，應從各層級出發，建立城市間協同發展的利益共享、成本共擔機制，為每個層級政府制定橫向合作治理的相應職權和橫向合作事務的激勵機制，以此推動多層級多部門建構跨界合作體系，以進一步實現橫向對話和聯動發展。

第三，從體制創新出發加強長三角各領域的協同發展。在公共服務建設方面，推動長三角大城市戶籍制度、社會福利和教育體制改革，為人口自由流動和勞動力跨地區自由就業創造條件。在環境治理方面，以成本—收益為標準構建交易機制，推動區域環境協同治理，并為全國其他地區一體化發展提供借鑒。

4 結語

雙循環發展為中國經濟持續發展和深化區域治理改革提供了動力，也為長三角在全球復雜局勢中高質量發展指明了方向。長三角地區應抓住機遇，推動長三角區域一體化高質量發展，將其打造成中國經濟“雙循環”的重要支撐，為全國其他城市群作出示范。首先，以國內大循環為主體，依托創新鏈提升產業鏈，提升長三角在產業鏈、供應鏈和價值鏈中的位勢，以科技發展為抓手進行產業提質升級并以此推進供給側和需求側的全面提升和動態平衡。其次，通過打造都市圈和建設區域內城市合作網絡，培育形成若干具有國際競爭力的世界級產業集群，并推動長三角區域經濟社會的全面跨界融合。最后，區域協同治理機制的構建是區域經濟社會良性循環的重要基礎，應建立和完善長三角區域治理的制度體系，打破地區間的制度壁壘，形成雙循環新發展格局中統一公平、要素自由流動的集群，為長三角區域一體化提供制度保障。

注釋：

① 按照經營單位所在地進出口總額數據整理計算。