基于CiteSpace的國土空間用途分區研究進展

朱佩娟，謝雨欣，周國華，張 勇，王 楠

（1. 湖南師范大學a.地理科學學院；b. 地理空間大數據挖掘與應用湖南省重點實驗室，長沙 410081；2. 湖南思達源規劃咨詢研究有限公司，長沙 410009）

伴隨中國城市化與工業化的加快，人口增長與用地資源之間的矛盾、非農用地的高收益驅使、環境惡化等問題日益凸顯，人地矛盾日益突出，對國家空間治理能力帶來挑戰。基于此，中央十八大以來多次提出謀劃覆蓋全域的國土空間格局，實施統一的用途管制，構建統一的空間規劃體系。2015年9 月，《生態文明體制改革總體方案》（中華人民共和國中央人民政府，2015）提出，構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，標志著用途管制從二維的土地用途視角正式走向多維綜合空間視角（黃征學等，2018a）。2019年發布的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中華人民共和國中央人民政府，2019）指出“以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制”。由此可見，實行統一的國土空間用途管制制度將成為保障國土空間規劃體系的重要抓手，其中用途分區和分區管理是國土空間規劃的關鍵環節（岳文澤等，2020）。

國土空間用途分區及其空間管制在國土空間開發利用保護中具有核心地位，其本質上是一個“區域”劃分的問題。不同學科對“區域”劃分有著不同的理解，經濟學中的“經濟單元”、社會學中的“社區單元”、政治學中的“管理單元”和地理學中的“地域單元”等為合理劃分“區域”奠定了基礎，但面對蘊含了經濟、社會、自然、政策多維要素和具有動態性和復雜性特征的國土空間而言，任何一種模式的靜態或單一分區方式都可能存在與現實空間需求沖突乃至失效，如何把握好國土空間用途分區的目標特征、劃分模式及管制方式，是當前國土空間規劃體系重構面臨的重大挑戰。而系統、辯證地評述中國國土空間用途分區的近期進展，可以為中國國土空間規劃和國土空間用途管制等提供參考和借鑒。

因此，本文在新時代“空間治理現代化”背景下，借助文獻可視化軟件CiteSpace，以中國知網（CNKI）的中國期刊全文數據庫為數據源，對40多年來國土空間用途分區的文獻總量與時間分布、發文作者和單位、研究熱點與演進進行總結，指出中國未來在該領域研究中的著重點和新方向。

1 文獻計量分析

1.1 數據來源

數據來源于中國知網期刊數據庫，年限設置為1979—2020年，檢索條件以“主題＝”‘土地用途’或‘土地用途區’或‘土地用途區劃’或‘土地用途分區’與‘分區管制’或‘管制分區’與‘規劃分區’或‘土地利用區劃’或‘國土空間分區’或‘用途管制分區’或‘國土空間類型分區’與‘國土空間’進行高級檢索，類別選擇核心以上期刊，搜索得到3 643 條結果，對檢索結果進行整理、去重，剔除無作者文獻、期刊會議征稿、書評及其他不相關條目等無效數據后，共得文獻662篇，檢索日期為2021-10-15。

1.2 文獻時間與研究演進

根據1979-2020 年國土空間用途分區的年度發文量繪制發文趨勢（圖1），可以看出，學界一直對“土地利用”保持研究熱情，貫穿國土空間用途分區研究始終。根據發文量可將中國國土空間用途分區研究劃分為3 個階段：1）1992-2005 年的土地用途分區階段，年均發文5.7 篇，主要關注對土地利用總體規劃，對建設用地、耕地進行數量控制與空間管控結合等方面內容。在1997年中共中央、國務院聯合下發的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（臨沂市自然資源和規劃局，1997）中首次提出“用途管制”概念，1998年頒布《中華人民共和國土地管理法（修訂）》（北京法院法規檢索，1998）正式以法律的形式確立土地用途管制制度，相關文獻開始增多，其中歐名豪（2001）、王靜（2001）等認為土地用途管制分區的內涵即國家通過土地數量配置的控制、土地用途空間定位的控制和土地資源在不同時段的數量和空間分配控制等手段，將對他人造成損害和受損害的土地用途類型從空間上嚴格分離，以實現土地資源的有效配置和合理利用，強調土地用途分區要達到控制服務的需要，以主導用途為主。2）2006—2017 年為自然生態空間用途分區階段，發文量呈現波動上升狀態，年均發文24篇，是起步期的近4倍，這一階段又可分為生態要素用途管制階段和生態空間用途管制階段。其中，2006—2015年為生態要素用途管制階段，主要關注生態環境要素的管制，開始進行各類生態要素功能區劃，更加側重于管制制度的探索。2010年國土資源部發布《縣級土地利用總體規劃編制規程（報批稿）》（中華人民共和國自然資源部，2010）指出土地用途區是“為合理利用、控制土地用途轉變，依據區域土地資源特點和經濟社會發展需要劃定的空間區域”，強調為社會經濟服務的需要。2015—2017 年為生態空間用途管制階段，主要關注生態系統的整體性管控，管制范疇由“條”向“塊”轉變，生態“空間”管制開始出現。值得注意的是，相關研究更加關注對“濕地”空間的管控。3）2018年至今為國土空間用途分區階段，年均發文97.7篇，國土空間用途分區相關文獻年發表量總體呈上升趨勢，熱度逐漸顯現，受政策導向影響明顯，主要關注國土空間全域全要素的用途管控，并對“九龍治水”的部門職責分割加以解決，在國家機構改革和組建自然資源部的背景下，三生空間——“生產空間”“生活空間”和“生態空間”管控成為熱點。

圖1 1979—2020年國土空間用途分區3個時期發文量與主要研究關鍵詞Fig.1 The number of papers and main research keywords in different periods of the territorial space use zoning from 1979 to 2020

通過自動聚類和自動標簽后選擇K值最大的5個聚類得到時間線突現視圖（圖2），從出現時間和文獻發展情況看，聚類#4中國出現時間最早，影響力持續時間長，其次為1994 年出現的聚類#1 土地利用，1997 年出現聚類#2 耕地保護，2001 年出現聚類#0土地規劃，最后出現聚類#3國土空間。研究重點集中于土地利用、國土空間、空間規劃等方面。從研究方法看，最早在1992 年出現聚類分析法，隨后在2003年出現因子分析法，隨著網絡學習算法的成熟，2006年出現kohonen網絡的人工神經網絡方法，上述方法都是為了解決日益復雜的土地利用問題。從研究區域看，除了對甘肅省、西安市、珠海市以及巫山縣等行政區域進行研究外，還涉及喀斯特、橫斷山區的自然生態空間研究。5 個聚類的關鍵詞之間聯系密切，形成了圍繞中國問題，聚焦糧食安全與國土空間規劃的系列理論探索與相關實踐研究。

圖2 1979—2020年國土空間用途分區時間線突現視圖Fig.2 Emerging view of the timeline of territorial space use zoning from 1979 to 2020

1.3 發文作者與機構

識別主要研究者，在一定程度上有利于更好地把握一個領域的主流觀點和研究動態。將發文頻次閾值設置為5時，可得到9位發文核心作者，其中，發文頻次>8次的作者為中國科學院大學的樊杰與南京大學的黃賢金。國土空間用途管制的學者研究領域多為資源科學、農業經濟和土地利用管理。學者之間合作密切，形成了具有規模的科研集群，目前主要有6 個合作密切的科研團隊，呈現“大集聚，小分散”的特點（圖3-a）。

圖3 1979—2020年國土空間用途分區研究發文作者（a）和研究機構合作（b）圖譜Fig.3 Author's(a)and institute cooperation(b)map for the study of territorial and space use zoning from 1979 to 2020

部分發文機構之間合作密切，已經形成具有規模的科研群體（圖3-b），但因為發文機構所在地域限制，同在北京的北京大學、中國科學院大學和中國土地勘測規劃院等機構院校聯系密切，跨地區之間的合作較少。從發文量排前十的單位看，中國科學院地理科學與資源研究所最多（43 篇），同時，網絡異質性主體憑借地理鄰近性帶來的知識共享和擴散獲取最新信息和進行創新交流，使得同位于華北地區的發文機構發文量較高。從發文機構占比看，高等院校最高，約占總量的一半，其次是科研機構和事業單位，其中中國科學院發文量最高，約占科研機構發文量的42%。當然，本研究是基于中國知網期刊數據庫開展的分析，中國土地規劃勘測院等國土資源部屬單位的主要科研產出是政策文件，其發揮的作用與影響力也不容小覷。

1.4 研究熱點分析

通過CiteSpace 進行關鍵詞共現分析（圖4），關鍵詞閾值通過值為20時，共獲得6個關鍵詞。從分布上看，高頻關鍵詞集中分布在“土地利用”周圍，具有高中心性（0.28），研究領域相對單一集中。其他關鍵詞多維發散，相互聯系較緊密。

圖4 1979—2020年國土空間用途分區研究關鍵詞共現圖譜Fig.4 Co-occurrence map of key words in the study of territorial space use zoning from 1979 to 2020

通過關鍵詞K聚類功能對所選文獻的關鍵詞進一步處理得出11個聚類，選擇其中5個K值最大的聚類（圖5），同時梳理各聚類關鍵詞（表1）發現：聚類#0 的標題為“土地利用”，土地利用是人類為了滿足自身發展需要而對土地資源進行開發利用的過程，學者們針對土地利用現狀、方法和規劃等方面展開研究，為分區提供了依據。聚類#1的標題為“國土空間”，從關鍵詞“生態空間”“底線思維”和“人與自然和諧共生”可以看出學者們對“山水林田湖草共同體”理念的貫徹。聚類#2 的標題為“中國”，學者們總結了中國不同發展階段的用途分區概況以及相關國際理念和經驗對于中國國土空間用途分區發展的影響，這些研究也反映了中國國土空間用途分區的演進過程中如何將獨創與借鑒相互交融，形成適用于中國國情的用途分區體系。聚類#3的標題為“國土規劃”，國土規劃的概念源自日本，20世紀80年代開始在中國作為一項明確的工作職能，研究重點在于規劃體系、傳導機制以及空間要素治理等方面。聚類#4 的標題為“用途管制”，中國土地用途管制是國土空間用途管制的基礎，從關鍵詞可以看出學者們基于低丘緩坡、建設用地和農業用地等特定管制目標對空間用途分區的關注。

圖5 1979—2020年國土空間用途分區研究關鍵詞共現聚類分析Fig.5 Co-occurrence cluster analysis of keywords in the study of territorial space use zoning from 1979 to 2020

表1 國土空間用途分區研究各聚類主要關鍵詞Table 1 Study on the main key words of each cluster of territorial space use zoning

2 主要研究進展

2.1 國土空間用途分區理論基礎

國土空間用途分區的思想可從土地資源配置方式的演進規律來解釋。中國為了因地制宜地發展工農業及其他建設事業，于20 世紀20 年代開始了基于地域分異論的自然區劃方案研究工作。之后在經濟快速增長的需求下，為了提高土地利用效益，以追求效益最大化為價值導向的優勢區位論成為分區的理論基礎，其中以農業區位論、工業區位論、中心地理論、市場區位論為主要代表理論（陳磊等，2019）。隨著國土空間開發強度的增大導致的生態危機逐漸凸顯，以及優勢區憑借“路徑依賴”長期獲得競爭優勢而導致空間開發無序和區域發展不平衡，以規范中國空間開發秩序為目的的主體功能區管制理念產生，其中以樊杰的思想為代表，闡釋了中國主體功能區劃的科學基礎、形成原因、創新點和區劃方案等（樊杰，2007）。在現今全球各國推進可持續發展目標以及中國新時代“空間治理現代化”背景下，以人與自然相協調為價值導向的可持續發展理論成為國土空間用途分區的理論基礎。國土空間管制更加強調山水林田湖草的系統管制理念，管制目標由確保糧食安全轉向生態環境與糧食安全并重（黃征學等，2018b），為協調中國經濟社會發展與生態環境保護之間的矛盾，提高生態文明建設水平和構建生態安全格局奠定了實施理念。

2.2 國土空間用途分區體系研究

在20世紀末期，隨著改革開放和空間治理的需要，中國開始采用政府干預的手段解決人地矛盾，借鑒美國、日本和法國等國家相關土地用途分區的先進經驗（汪秀蓮等，2001），可以從部分國家用途分區體系中看出（表3）：1）生態效益優先，各個國家站在可持續發展的高度，注重保護耕地和自然資源環境，合理設置自然保護區或農業區以及制定相應的管制制度；2）分區類型多元，主要有自上而下、自下而上和上下結合3種，規劃編制中民眾、專家、社會組織等多方參與的途徑，對于中國長期實行自上而下多部分規劃并行的結構管理體系來說具有較強的借鑒意義；3）分區模式多樣，根據國家一定時期的政治體制、經濟發展等基本情況而擁有不同的管制特點。例如巴西是國家政府機關指導下的分區管控模式，而法國是中央與地方合作規劃下的分區模式。

表2 國土空間用途分區主要理論基礎Table 2 Main theoretical basis of territorial space use zoning

表3 部分國家用途分區體系對比Table 3 Comparison of use zoning systems in some countries

中國國土空間用途分區體系主要分為國家級、省級、市級、縣級和鄉鎮級5種不同尺度。國家層面的國土空間用途分區可采取國家主體功能分區，實行“分區+名錄”的優化方案，目前研究多聚焦于國土空間用途管制的國際經驗借鑒（董子卉等，2020）、政策實施建議（黃征學等，2020）及管制體系創新（程茂吉，2020）等方面，主要關注如何完善當前國土空間用途管制體系的問題，結論集中落在準入規則、剛彈結合、法律保障等目前尚不完善的地方。除此之外，還重在研究重點生態功能區、海洋保護區等一些具有特殊作用的區域，為國土空間差異化管理提供理論依據。

省級層面將主體功能區作為劃分依據，疊置生態功能區劃底圖，劃分省級主導功能分區，指導市縣級國土空間分區。2010年之前，研究內容主要分為兩類，一類是以可持續發展為目標進行土地利用分區（王玉波等，2008）；另一類側重于用數學方法進行分區。這些研究集中于建設用地，符合中國快速城鎮化的發展階段特點，并為各省市的國土空間規劃編制指南提供了良好的基礎。

市級層面國土空間用途分區管制重點一是突出中心城區的國土空間用途分區，二是全市域的“三區三線”用途分區。學者們根據地域發展特色對城市的分區和控制線進行了增補細化（表4），例如北京將市域空間劃分為生態控制區、集中建設區和限制建設區，實現了“兩線三區”的市域總體格局管制（祖健等，2021）；廣州市結合城市發展重點將產業區塊線納入到“三規合一”控制線體系，得到“三區+四線”空間管制分區體系；廈門市將生態控制線和城鎮開發邊界合并，實行“兩區+兩線”空間管制分區體系（楊玲，2016）。

表4 部分學者對城市進行“三區三線”劃定的探索Table 4 Part of the urban space control zoning system

縣級層面國土空間用途分區的劃分不能過細，重在突出重點，規定用途分區的主導、禁止和零星用途，并制定各用途區的管制規則和限制條件。在這一層面學者們關注用途管制規則傳導（何冬華，2020）、輔助用途分區系統（段萍等，2011）、控制線體系思路（楊玲，2016）等方面，研究目的不限于管制制度和體系方面本身的提升，還有山區農業產業化發展（李建華等，2018）、緩解土地資源緊張（阮永健等，2020）、保護式旅游開發（陳萍，2015）等其他應用方向。鄉鎮層面的國土空間用途分區主要是在縣級的層面上進行細化。學者們主要從兩方面進行探討：一是運用GIS軟件指導分區并建立土地利用信息系統（許新惠等，2010）或者輔助規劃編制程序（王曉蒙等，2012），側重于為分區提供先進的分析和管理工具。二是關于土地利用總體規劃用途分區體系（徐忠國等，2015）、編制思路（陳美球等，2007）和實施評估（孫玉杰等，2015）的研究。

2.3 國土空間用途分區技術與方法研究

國土空間用途分區研究方法從定性或定量轉變為開始關注結合現代科學技術的應用。早期國土空間用途分區的方法基本以定性為主（表5），包含主導因素法（金儒成等，2010）、綜合分析法（侯長莉等，2014）等常用方法，存在精度不高、主觀性強的局限性。隨著國土空間用途分區復雜性的增加，傳統的定性方法逐步暴露出不確定性與不可重復性的缺點，已無法滿足分區的需求。以指標型為特征的定量方法逐漸成為國土空間用途分區的主流，常用方法包括地域聚類法和矩陣分類法，其中，聚類分析法應用最為廣泛，不斷得到拓展，早期以較為簡單的層次聚類法（張雅杰等，2007）和模糊聚類法（魯紅英等，2014）為主，后期衍生出神經網絡聚類（王思易等，2013）、兩維圖論聚類法（路昌等，2017）等，極大地提升了用途分區效率。這些方法在解決具體的土地用途分區問題中有一定的科學性和可操作性，但存在程序復雜，受人為作用的影響，不能滿足海量數據處理的需求等方面的問題。由于地理信息系統在數據采集和處理方面的獨特優勢，許多學者將GIS與智能算法相結合來構建智能的用途分區模型。而空間型的分區方法主要包含智能模型法與空間疊置法，其中智能模型算法憑借其強大的空間數據處理和分析能力，可以實現多約束下的土地用途分區（牛繼強等，2014）或土地利用優化配置（劉耀林等，2012），對分區成果進行空間可視化表達和建庫等。現代空間信息分析技術支持下的用途分區在一定程度上提高了空間用途分區的精度與效率，也為分區模型的構架提供了新的思路與技術支撐，但也只運用了數據管理、制圖和空間分析等初級功能。國土空間用途分區已成為目前國土空間規劃研究的熱點問題之一，如何高效地獲得最佳用途分區方案是未來重要的研究內容。

表5 國土空間用途分區主要研究方法Table 5 A review of research methods for territorial space use zoning

2.4 國土空間用途分區管制研究

中國的國土空間用途分區隨著對生態環境和社會經濟環境的認識而逐漸深化，總體來說，中國國土空間用途分區管制根據管制范圍大致可分為3個階段：土地用途分區管制階段、自然生態空間用途分區管制階段和國土空間用途分區管制階段（表6）。

新中國成立以來，為滿足土地管理和城市建設的需求，建立了以農用地轉用為核心的土地用途管制制度和以城市建設用地為核心的規劃許可制度。自此，中國有了兩個側重各不同的土地用途分類體系，導致互不銜接和地類界定的矛盾沖突。此時的研究多集中于對縣、鄉級的土地利用總體規劃實踐或者對現有規劃編制或管理提出建議（徐忠國等，2015）等方面。

進入21 世紀以來，中央進一步倡導“協調發展”“綠色發展”以及“生態文明”等發展理念。2009年國土資源部下發了建設用地空間管制的相關文件，相關文獻多圍繞“生態”這個關鍵詞，基于生態安全格局（高永年等，2011；戴文遠等，2019）、土地生態環境質量（徐理等，2012）、生態風險評價（王敏等，2013）、土地利用生態警戒區（李喆等，2017）等方面開展管制分區研究，目的是為了建設用地的優化配置，以實現生態安全與土地利用的雙贏。2010年6月國務院常務會議審議通過《全國主體功能區規劃》，將“主體功能區”本身與一定的分區標準相聯系，為學者提供了基于主體功能區進行土地利用分區的研究思路（李彥等，2011）。2017年3月，國土資源部頒布了《自然生態空間用途管制辦法（試行）》和《自然生態空間用途管制試點方案》，推進了中國自然生態用途管制制度體系建設。當前國內對自然生態空間用途管制的研究大多著眼于3個方面：一是對自然生態空間管制制度提出現存的問題及相應的建設思路（鄧紅蒂等，2020）；二是探討自然生態空間用途管制的基礎理論方面，如邏輯起點、方式、管制策略、分類和分級體系等（沈悅等，2017）；三是對城市或者城市內綠色空間、島嶼、基塘等不同類型空間進行分區研究（彭瑤玲等，2009；李國煜等，2018；何冬華等，2019；黃世鑫等，2021；龔蔚霞等，2021）。

較為常見的“分區”如“海洋功能區”“主體功能區”“土地利用功能分區”等分別出自國家海洋局、國家發展和改革委員會以及國土資源部等主導的空間性規劃（表7），這些分區存在重疊關系，互不銜接。2018年3月，自然資源部成立，根據中央部署，自然資源部要履行好“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。這標志著用途管制進入覆蓋所有國土空間用途管制的新階段。這段時期以來，相關文獻研究多集中于3個方面：一是針對目前國土空間用途管制出現的問題提出針對性建議。例如在自然生態空間管制方面，諸多學者認為現行的自然資源要素管理方式，割裂了各個自然要素生態系統之間的聯系，提出應該將其當做一個綜合體進行統一管理，還可以進一步通過一個整合各類自然要素資源的信息平臺，強化實時監管、動態管理能力（賈克敬等，2020；汪毅等，2020）。二是在梳理國外不同尺度下國土空間的用途類型、管制措施的基礎上，為中國在管制立法、管制工具和管制機制等方面提供經驗和啟示（董子卉等，2020；韓文靜等，2020；周宜笑，2020）。三是基于提高管控的實施和監督效率，增強規劃彈性，進行人類行為、用途留白、生態文明建設等不同視角下國土空間用途分區的思考（趙坤等，2019；朱佩娟等，2021）。

3 結論與展望

3.1 結論

國土空間用途分區研究成果不斷涌現，發文量總體呈上升趨勢，總體可劃分為土地用途分區階段（1992—2005 年）、自然生態空間用途分區階段（2006—2017 年）和生態空間用途管制階段（2018年至今）3個階段。“土地利用”研究貫穿國土空間用途分區研究的始終。發文作者之間合作密切，形成具有規模的科研集群，而發文機構之間合作緊密度因地域限制還有較大提升空間。受時代背景變化的深刻影響，國土空間用途分區政策導向性強，研究內容不斷深化。分區理論從地域分異論、優勢區位論發展為主體功能區管制理念，再到現在的可持續發展理念；分區體系不斷優化，研究側重點多樣，各省市因地制宜地在“三區三線”的基礎上進行相應的實踐探索；研究方法從定性或定量轉變為開始關注結合現代科學技術的應用；分區管制的土地用途、自然生態和國土空間管制分區3個階段的研究大多集中于現存問題發現，國外經驗啟示、分區實踐研究3個方面。但已有研究也存在一定不足，主要表現為：研究內容較為傳統，聚焦于基本分區分類管控為背景的國土空間用途分區研究，難以應對國土空間多要素“相生相息、復雜有機”的系統需求。圍繞當前國土空間規劃編制開展國土空間用途分區標準、分區方案與策略等實證性研究較多，基于國土空間諸要素綜合作用機制與復雜運行機理開展國土空間用途分區內涵與效應的科學論證及理論升華還有待加強。研究方法上如何結合大數據技術與方法，開展多學科交叉融合也待進一步深入。

3.2 研究展望

國土空間規劃體系重構背景下，傳統的土地用途分區經驗無法支撐全域全要素全過程的國土空間治理需求，未來國土空間用途分區研究應該立足國際國內的新背景，順應國土空間規劃研究的新趨勢，重視以下幾個方面的探索。

一是開展國土空間用途分區相關理論研究。國土空間用途分區是一項實踐性很強的工作，有必要在厘清已有成果的基礎上，進一步結合國家政策與相關實踐，對國土空間用途分區的基本原理、需求邏輯與技術路徑開展深入研究，總結適應新時期協同共治事權框架與管理制度的國土空間用途分區理論模式，豐富國土空間規劃理論，為提升國土空間開發、保護的質量和效率提供科學支撐。

二是深化生態空間、海洋空間與鄉村建設空間用途分區研究。長期以來受“先發展，后保護”的價值取向影響，傳統生態空間與鄉村建設空間的管控制度缺位錯位、事權分散破碎。國家層面構建的“三區三線”管控體系之下，國土空間規劃如何針對系統性生態空間治理需求缺乏有效經驗，對自然生態系統與生產生活活動的空間錯配、生態空間功能與質量下降的“公地悲劇”以及國土空間無序發展等問題應對乏力，對鄉村地區精細化、差異化管控途徑亟需探索。因此，有必要結合永久基本農田的分區準入經驗和城鎮建設空間的管控經驗，對生態空間、海洋空間和鄉村建設空間用途分區方法、模式與準入要求開展研究。

三是結合國土空間用途管制體系構建需求拓寬國土空間用途分區研究視角。從管制措施來看，國土空間用途分區應與控制線、指標、名錄等管制工具結合，共同探索構建完整的國土空間用途管制體系，并為基于尺度差異化的治理傳導路徑提供技術支撐。從管制維度來看，國土空間用途管制包括規模、邊界和功能3個維度。其中，規模管制主要是對水資源、土地資源、自然保護地等規模的數量控制，對應管制措施主要為指標管制和名錄管制；邊界管制主要是對生態保護區域、永久基本農田、城鎮集中建設開發區域等邊界控制，對應管制措施主要為生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界3 條基本控制線及生態廊道、基礎設施控制線、城市四線等其他重要控制線管制；功能管制主要是對生態保護、城鎮開發、農業利用等主導功能區域作出允許、限制、退出和禁止活動的詳細規定。由此，未來國土空間用途管制應當形成以分區為主，指標、名錄和控制線相輔的管制措施，通過指標、名錄、控制線和分區管制規則組成的國土空間用途管制體系，實現對全域全要素國土空間規模、邊界和功能的管制（圖6）。未來的國土空間用途分區研究應結合以上內容，厘清分區分類的目標、途徑及其效應，為新時期國土空間用途管制提供支撐。

圖6 國土空間規劃用途管制體系構想Fig.6 Conception of territorial space use control system

四是基于多學科交叉融合開展方法與技術的創新應用。可充分利用大數據手段加強對國土空間各類要素的空間結構和功能特征的認知，探索高效獲得最佳用途分區方案的技術路徑，形成對國土空間用途分區的科學支撐。將地理學、城鄉規劃學、社會學、經濟學、生態學等多學科融合，開展技術創新。應用復雜性科學方法，開展多情景國土空間用途分區模式下的空間效應變化模擬分析，加強對分區機制與管制機理的科學認知。