面向全域全要素的廣州市國土空間規劃傳導體系研究

黃慧明，韓文超，朱 紅

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣州 510060）

規劃過程是為實現最終目標而按計劃與規則不斷付諸實施的過程。這個過程需要不同的實施主體，也就產生了規劃層級。規劃最終目標需要在各規劃層級中逐步落實，也即產生了規劃傳導體系。規劃傳導既表現為上層級規劃對下層級規劃的戰略引導與剛性約束，也表現為下層級規劃對上層級規劃內容的深化細化與矯正反饋。1999年歐盟《歐洲空間發展展望（ESDP）》的正式出版使“空間規劃”（spatial planning）作為一種新的規劃理念逐漸成為歐洲規劃發展的焦點，經過多年規劃編制，歐盟各成員國在縱向層次上已基本形成了國家空間規劃—區域政策/國家—區域規劃—土地利用規劃或物質規劃的層級體系與規劃傳導機制（巴里·卡林沃思等，2011），如德國的聯邦—州—地區—地方4層級體系與荷蘭的全國、省、市鎮三級傳導體系。橫向上也逐步把各類自然空間納入空間規劃體系并形成橫向協調與傳導機制。歐盟海洋盆地戰略（European Sea Basins）明確了各國海洋邊界與主導功能，并形成了波羅的海、北海、黑海等一系列次區域一體化戰略。在此基礎上，各歐盟成員國編制各自的海洋空間規劃，管理各自的海洋空間。日本也在全國國土利用規劃和土地利用基本規劃指導下，按照城市地區、農業地區、森林地區、自然公園地區、自然保護地區5種類型編制土地利用詳細規劃，形成完整的縱向與橫向傳導機制。

2019年國務院發布《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，確定了“五級三類”的空間規劃體系，也強調需重視規劃的實施性，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。目前國內許多學者已在國土空間規劃理念與范式、國土空間規劃傳導體系等方面開展了研究。認為國土空間規劃必須兼顧前瞻性、科學性和操作性，堅持目標導向、問題導向和運行導向（莊少勤，2019），既要堅持“以人為本”，通過符合國情、符合邏輯及操作性強的手段，創造更好的人居環境（梁鶴年，2019），也要設計全新的范式和架構，實現自然資源保值增值（趙燕菁，2019）。而理順各方事權、推進協同治理是實現上述目標的關鍵，這需要建立政府權責對等、層級差異有序以及央地各司其職的規劃體系（張京祥等，2019；林堅等，2019；楊保軍等，2019）。部分學者以國土空間專項規劃為例，分別探討了自然保護地規劃的規劃傳導重點和村莊規劃的縱向傳導機制（袁源等，2020；金云峰等，2020）。也有學者從地方實踐出發，以上海崇明區規劃實踐為例，從戰略意圖傳導、剛性指標傳導和柔性管控傳導3個方面剖析市級規劃、單元規劃及詳細規劃的傳導全過程（胡智行，2021）。但總體上，目前學界對國土空間規劃傳導的探索多局限于橫向或縱向傳導的個別環境，缺乏全景式的傳導體系呈現，結合城市的實踐案例也較少。

廣州是全國市級國土空間規劃試點城市，以其為案例進行國土空間規劃傳導體系探討具有典型性和代表性。因此，本文立足廣州規劃實踐工作，在分析廣州原有規劃傳導體系及存在問題的基礎上，提出以全域全要素管控為目標，構建層級鮮明、事權清晰的規劃傳導體系，以期為全國其他城市提供參考。

1 廣州原有規劃傳導體系及存在問題

1.1 原城鄉規劃傳導體系

21 世紀00 年代后，廣州的總體規劃－分區規劃－詳細規劃的三級規劃編制體系逐步演變為“總體規劃－控制性詳細規劃”兩級體系。雖然仍保留分區規劃作為一個可編制選項①2014年《廣州市城鄉規劃條例》第十三條進一步明確了現行廣州的城鄉規劃體系，在城市總體規劃的基礎上，根據需要，特定地區編制特定地區總體規劃，其余地區按照功能分區和組團編制分區規劃，鎮總體規劃納入分區規劃統籌編制。，但實施過程中分區規劃并沒有成為一個法定的規劃層級（圖1）。兩級規劃傳導的主要特點如下：

圖1 《廣州市城鄉規劃條例》（廣州市人大常委會，2014）提出的規劃傳導機制Fig.1 Planning transmission mechanism proposed by Guangzhou Town and Country Planning Regulations(Guangzhou Municipal People's Congress,2014)

1）用地方面，建立了全域以“三區四線”、中心城區以建設用地地類為主的用途管制總控傳導機制。“三區四線”（禁建區、限建區、適建區，綠線、藍線、紫線、黃線）重點通過文本強制性條文和詳細圖紙進行管控，并要求控制性詳細規劃成果專章闡釋“三區四線”落實情況。中心城區則通過詳細的用地規劃圖進行管控，這種較為剛性的、“一竿子捅到底”的傳導模式，導致總體層面的用地圖容易變為控規層面的用地拼合圖，從而弱化了戰略管控性。

2）設施方面，建立了市級—區級—街道級—居委級設施規劃傳導體系。總體規劃對市、區的重大公服、市政、交通類設施提出數量指標要求和位置布局要求。控規一方面落實總體規劃、專項規劃確定的重大設施布局，明確用地范圍；另一方面要配齊各類街道、居委級設施。但由于總體規劃存在中心城區過細、外圍地區過粗的問題，導致設施布局在傳導中不能完全落實。如總體規劃劃定的許多220 kV變電站在控規具體落地時存在較大調整。

3）專項規劃方面，將村莊規劃納入城鄉規劃體系并嘗試進行總－控傳導。總體規劃層面確定村莊分類與政策分區，并做出相關指引；村莊經批準后納入控規并實施相應管控，核發鄉村許可證。但實施過程中，由于村莊規劃包含大量非建設用地，且涉及集體建設用地確權，村莊“掛起建設用地”②指規劃復耕而實際還是村莊建設用地的用地。、村莊留用地、新增分戶用地等不確定問題，導致除城中村以外的村莊納入控規體系存在很大困難。

1.2 土地利用規劃的傳導體系

2012年廣州通過城鄉統籌土地管理制度創新試點，探索不打破各區（縣級市）行政區界，編制功能片區土地利用總體規劃，取代縣級和鄉鎮級規劃。全市基本形成了“市域—功能片區”兩級體系。功能片區規劃的修改由市政府審批，在一定程度上增加了自下而上的反饋能力。土地利用規劃傳導體系的主要特點如下。

1）規劃內容側重于耕地保護與建設用地控制，各級規劃內容重點差別不大，上下一般粗，傳導體系比較剛性。各級土地利用總體規劃通過規劃指標、用途管制、重大建設安排和實施責任的逐級分解實現傳導，下位規劃不得突破上級規劃的約束性指標要求。市級規劃主要劃分土地利用功能分區，功能片區級規劃劃定土地用途分區并落實地塊用途，實際規劃用地審批管理最終以鎮級深度的規劃數據庫為依據。

2）傳導過程環環相扣，監管水平較高。土地利用總體規劃采用自上而下的指標分配方法，控制耕地保有量、建設用地規模等，通過目標責任考核的方式予以落實。此外，還通過制定土地利用年度計劃、用途管制與轉用許可、用地規劃預審、項目建設和檢查督察等方式，推進實施監督。

3）規劃傳導主要在各級土地利用總體規劃間，缺乏詳細規劃傳導體系。按照土地利用規劃“不進城”的制度設計，其城鄉建設用地只明確區分城鎮用地、村莊用地和采礦用地等主要用途，進一步的細化安排則由城鄉規劃明確。因此土地利用規劃沒有設置詳細規劃和更進一步的細化用途分類進行管控傳導。

1.3 自然資源規劃傳導體系

在自然資源方面也存在林業、海洋等規劃，其規劃體系、規劃管控和傳導邏輯與土地利用總體規劃高度類似，但規劃基礎、技術標準和政策法規體系建設方面相比略差。

林地保護利用規劃一般分為國家、省級和縣區級3個層次，規劃主要內容包括林地資源現狀管理、林地用途管制與分級管理、林地結構調整與利用經營、林地補充以及林地保護工程措施等。規劃層次上，全國和省級規劃強調戰略性、政策性，縣區級規劃突出空間性和操作性，規劃縱向傳導內容有限。

海洋功能區劃是最主要的海洋類空間規劃，劃分為國家、省、市、縣4級，主要內容是逐級對海域進行分區并確定其主要功能，明確開發保護重點和管理措施。在空間規劃管控傳導上是隨著規劃范圍遞進，具體邊界和管控措施逐步明確的過程。

1.4 原有規劃傳導體系之間存在的主要問題

從指標、控制線、功能區與用地、設施要素與專項規劃4個方面對原有各規劃的傳導體系作對比分析，發現以下問題：

1）從指標傳導看，各類規劃的空間數據不統一造成底數混亂，預期性發展性指標在傳導過程中較難分解。比如很難將城鄉規劃中預測的規劃人口精準分配到區或單元，因為人口變遷與流動本身就是資源配置的結果而非規劃的目標。

2）從控制線傳導看，存在多個管控內容和重點不統一的控制線體系。例如，土地利用規劃劃定的“四區”是對規劃用地的管控，與主要用地類型掛鉤。城鄉規劃劃定的“三區”是按土地適宜性和政策約束要求制定，主要體現對建設活動的空間準入，兩者劃定邏輯完全不同導致互相交織。

3）從功能區與用地傳導看，各規劃劃定“功能區”的尺度與精度都不一致，缺乏統一的主體功能引導，無法覆蓋到全域全要素，也難以直接傳導到用地地類。

4）從設施要素傳導與專項規劃傳導看，原城鄉規劃的傳導體系相對比較完善，協調的專項規劃比較全面，但也面臨總體規劃規定過細、專項規劃主從不清等問題。

以上問題的根源還在于中央、地方政府的管制取向與事權博弈，以及部門職能的重疊與錯位。土地與自然資源類規劃代表中央政府對資源保護與建設用地增長控制的治理體系，因此其傳導比較嚴密與剛性。城鄉規劃代表地方政府對未來資源進行的有效配置，具有發展目標的多元化與不確定性，因此其傳導更加具有戰略性與彈性。

2 廣州國土空間規劃傳導體系的整體構建

2.1 構建的原則

針對原有各類規劃傳導體系存在的問題與新時期國土空間規劃全域全要素的管控要求，新的空間規劃傳導體系應把握好以下原則。

1）把握好“上”與“下”的關系，構建一種新型的“雙向互動”傳導的關系。廣州作為改革開放前沿地與實際管理服務人口超過2 000 萬的超大城市，涉及的發展與保護問題多且復雜。因此，一方面“自上而下”傳導的剛性內容要清晰精要，傳導規則要有完善的制度支撐；另一方面，要充分考慮廣州城市發展的特征和已有的規劃體系基礎，設立反饋機制，為區級政府、街道等地方管理主體的發展訴求提供反饋與聯動平臺，為下位規劃提供深化預留空間，按照“事權?體系?內容”相對應的原則探索形成“雙向互動”的傳導路徑。

2）把握好“主”與“從”的關系，讓國土空間規劃切實對專項規劃起到約束指導作用，實現有效橫向傳導。其核心：一是地位上強化國土空間規劃的基礎性、權威性；二是機制上圍繞國土空間規劃形成各部門“共編共管共用”的模式；三是技術上要與各專項規劃的用途管制手段與標準進行充分對接，使國土空間規劃真正從“多規”的“容器”變為“融器”。

3）把握好“管”與“治”的關系，發揮國土空間規劃的公共政策屬性使其成為城市現代化治理的有效工具。國土空間規劃核心是空間資源的有效配置，但這需要通過公眾利益協調，財稅機制、金融體系等等多方協同才能達成目標，否則只是理想藍圖。因此傳導體系設置不能只關注管制，更要關注形成協同共治的通道，實現多元價值體系下的公共利益最大化。

2.2 體系的構建

根據以上原則，結合市—區—街道的行政管理體系，整合原有規劃管理單元等，優化構建了廣州“市域—區—單元—地塊”4個縱向傳導層級，以及與各類專項規劃協同編制的橫向聯動體系。實現全要素三類規劃協同（圖2）。

圖2 廣州國土空間規劃傳導體系Fig.2 Planning transmission system in Guangzhou territorial space plan

1）總體規劃層面構建“市級—區級”體系

市級總體規劃層級，報國務院審批的市級國土空間總體規劃嚴格落實《市級指南》的相關編制要求，明確各項管控內容的標準、原則、總體布局等，并出臺《廣州市區級國土空間總體規劃編制技術指南（征求意見稿）》，按照質量提升、布局優化和治理有效的原則，分解下達規劃核心指標和布局要求到各區。

區級總體規劃層級，由各區人民政府組織，與市級規劃同步編制，落實傳導市級規劃的國土空間發展戰略、城鄉空間結構體系以及相關剛性管控要求，明確各片區發展目標與指標、空間格局，細化安排各類要素配置、建設項目實施計劃等。各片區的規劃指標可在不突破總量的前提下，按規則在區內調劑使用，實現一定的上下協同與動態平衡。

2）詳細規劃層面構建“單元—地塊”體系

詳細規劃改變原先管控直接到地塊層面的思路，形成單元—地塊的兩級傳導路徑，重點探索在單元層面進行指標總量管控和調整的動態統籌機制，推進地塊開發控制與指引的剛彈結合。

單元詳細規劃層級，為更好地將區級規劃意圖和指標落實，發揮基層主體的責任和作用，保障治理效能，按照區級總體規劃制定的分區指引，對區級規劃中劃分的若干個20～30 km2的單元，運用城市設計方法編制單元詳細規劃。對于開發邊界內的地區，根據街鎮、村、重點平臺范圍劃分單元，并按照城鎮分區、重點平臺、農業農村分區的分類，編制單元詳細規劃；開發邊界外的地區，組合若干個村莊為單元編制詳細規劃。

地塊詳細規劃層級則落實分解單元詳細規劃的要求，最終規定各個地塊的詳細指標，并與城市設計緊密結合形成控制圖則，是建設用地出讓與核發行政許可的依據（圖3）。

圖3 市—區—單元—地塊4級國土空間規劃傳導示意（以廣州市番禺區為例）Fig.3 Planning transmission diagram of"City-District-Unit-Plot"in territorial space plan(Taking Panyu District of Guangzhou as an example)

3）專項規劃層面強化橫向“聯系-反饋”體系

針對過去專項規劃與總體規劃、詳細規劃銜接時面臨的設施難以落地、指標相互矛盾等問題，筆者認為專項規劃的傳導重點在于建立與總體規劃、詳細規劃的橫向“聯系?反饋”機制。一是推進專項規劃與總體規劃同步聯動編制，保障總體層面規劃與各專項規劃的發展目標、規劃指標等形成共識，并在專項規劃中落實總體層面規劃中關于資源利用、要素配置、安全保護和城市特色等方面的要求；二是加強專項規劃與詳細規劃的反饋互動，進行不同級別設施實際建設情況的統計反饋，評估各類設施落地的可能，反饋專項規劃中進行調整修正。

3 廣州國土空間規劃傳導機制設置

根據廣州“四級三類”的空間規劃體系，廣州強化了兩類傳導機制的設置。一是在縱向上完善市級總規—區級總規—單元詳規—地塊詳規的傳導路徑，重點從目標戰略、底線管控、功能與用地管控以及設施管控4 個方面深化傳導機制設置（圖4）；二是在橫向上加強專項規劃與市、區級國土空間總體規劃的傳導互動，主要包括指標傳導、名錄傳導、位置傳導和結構傳導等內容。

圖4 廣州國土空間規劃橫向與縱向傳導機制示意Fig.4 Diagram of horizontal and vertical planning transmission mechanism in Guangzhou territorial space plan

3.1 目標戰略傳導

總體發展戰略綜合反映城市未來發展的價值共識，是各層級規劃的綱領。借鑒東京、倫敦規劃體系經驗，量化的、具體可操作的措施或行動是推進宏觀層面戰略構想細化落實的關鍵。對此，廣州在市級總體規劃層面重點明確城市發展目標、發展策略和人口規模等相關控制性指標。區級規劃側重明確分階段情景下的行動計劃庫（含重點項目）、分項戰略目標下的指標分解等，并確定各發展單元的主導功能，引導下層次單元詳細規劃和地塊詳細規劃編制。

3.2 底線管控傳導

在生態文明思想和總體國家安全觀指導下，以底線管控為代表的底線思維成為當前國土空間規劃的重要基礎與核心，但如何實現剛彈相宜一直是底線約束內容傳導的難點。當前各地在實踐中已初步形成了共識，即底線并非是一貫到底的“坐標定位線”，宜區分不同規劃層級控制線的虛實和精度等，避免各層級規劃沖突與規劃反復修改的問題（王新哲等，2019；彭芝芬，2020）。廣州市國土空間規劃亦緊扣分層分級控制理念，針對“大三線（生態保護紅線、永久基本農田保護線、城鎮開發邊界） ”“小三線（綠線、藍線、歷史文化保護線）”，以及其他自然資源保護線構成的控制線體系，分類確定不同控制線傳導的“剛性傳遞接口”，以實現不同層級底線管控傳導的“彈性鏈接”。

1）“規模總量+劃定邊界”型控制線

這類控制線主要包括生態保護紅線、永久基本農田保護線以及歷史文化保護線，為城市生態、耕地及文化等核心保護資源，在市級規劃層面做到定總量、定坐標，下層級規劃與專項規劃應嚴格傳導市級規劃要求。

2）“規模總量+劃示邊界”型控制線

主要包括城鎮開發邊界及綠線、藍線。這類控制線在日常管理中，容易因城市建設變化產生細微變更調整需求，需要一定的管理彈性。因此，廣州市級國土空間總體規劃提出了“劃示邊界”的管控方式，以“規模不變、邊界可微調”為原則，對控制線進行分級管理。如城鎮開發邊界僅在市級規劃中劃示，具體邊界在區級規劃劃定。對于綠線，市級國土空間規劃除對已建成、范圍穩定且承擔重要休閑游憩功能的城鄉公園進行劃定并嚴格傳導外，其他規劃綠地按“預控綠線”進行劃示，具體邊界在下層級規劃劃定，以應對可能的不確定性。

3）“規模指標+核心要素劃示邊界”型控制線

相較于前兩類控制線，各類自然資源保護線的管控彈性更大，國土空間規劃管控更加強調總量、結構和核心要素的約束。以林地資源管控為例，廣州市國土空間總體規劃明確了市域森林覆蓋率、林地保有量、重點生態公益林等規模指標，并對于核心要素如生態公益林、自然林等進行邊界劃示（表1），在區級規劃中再進一步劃定核心要素邊界。而經濟林商品林等其他各類林地邊界在專項規劃中劃定，并最終反饋到單元詳細規劃中。

表1 林地資源層級傳導要素Table 1 Transmission elements of forest land resource

3.3 功能與用地管控傳導

1）從主體功能政策區到主導用途分區再到用地分類

原城鄉規劃中總規、控規都按一套用地分類標準管控的做法，導致“上下一般粗”的傳導困境。《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020）（以下簡稱《市級指南》）提出了規劃分區概念，通過主導用途分區明確范圍內用地的主要功能與相關兼容要求，也為下層次規劃預留彈性。但《市級指南》并沒有對規劃分區劃定規則與傳導機制作出明確規定。為更好地實現宏觀空間結構到具體用地布局要求的傳導銜接，廣州市國土空間規劃在《市級指南》規劃分區理念的基礎上，對上強化對主體功能戰略的深化落實，對下細化向用地傳導的機制，形成了“主體功能政策區—主導功能一級、二級分區—用地地類”的傳導體系。

在市級國土空間總體規劃中，廣州首先銜接省國土空間規劃中主體功能區要求，結合街鎮行政范圍和“雙評價”結論，將全市細分為生態功能優化區、農業發展協調區、城鎮功能優化區、城鎮功能重構區和城鎮拓展區5個主體功能政策分區③城鎮功能優化區指較穩定的建成區，城鎮功能重構區指以城市更新主導的地區，城鎮拓展區指有適度增量空間的新城區。在遵循不同主體功能政策分區的特征與指引要求的基礎上，市級國土空間規劃再結合《市級指南》的6類一級規劃分區④6 類一級規劃分區為生態保護區、生態控制區、農田保護區、城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區，其中海洋發展區、城鎮發展區、鄉村發展區等由進一步細化為二級規劃分區。，以主干道路網為主要分隔，將用地主導功能布局圖細化為16類二級分區（圖5），明確各分區的核心管控目標、分區準入或禁止等管制規則等。例如，一級分區中的鄉村發展區在二級分區中對應村莊建設區、一般農業區、林業發展區，應重點開展農村居民點、新產業新業態項目、農村生產生活配套及必要的民生保障設施建設，不得進行新城、新區等城鎮集中建設。

圖5 廣州市國土空間總體規劃主體功能政策區——主導用途分區傳導示意Fig.5 Planning transmission diagram of main functional policy area to main purpose zoning in Guangzhou territorial space master planning

下層級空間規劃需進一步落實細化市級重要發展區域用地管控政策要求。以廣州市番禺區國土空間規劃編制研究為例，區層面將部分主導功能規劃分區細化至《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》中規定的一級類用地（圖6）。單元層面詳細規劃再細化明確二級類用地、地塊邊界和具體控制指標等，制定街區與街坊導則（圖7）。并且為更好地處理政府與市場關系，單元層面詳細規劃進一步區分公益性和經營性兩類用地深化規則，公益性用地是政府保障與管控的重點，應具有確定性和約束性，需按照用地小類標準確定用地性質以及實質邊界，經營性用地可多保留一定的市場發展適應性，按照用地大類進行表達，不確定具體用地性質。

圖6 番禺區區級國土空間規劃用地分區分類規劃Fig.6 Land zoning and classification planning in Panyu district territorial space master planning

圖7 番禺區石碁單元詳細規劃（含街區單元用地導則）規劃示意圖Fig.7 Detailed planning diagram of Shiqi unit in Panyu District(including guidelines for block unit land use)

2）從規模分解到容量分配

用地規模分解是傳統用地管控的必備環節，但隨著城市逐步進入存量發展階段，城市土地利用的質量和綜合效率將越來越成為空間治理的重點。基于此，廣州國土空間規劃在人口、用地等傳統規模指標分解的基礎上，探索了以開發強度管控為基礎、強化建設容量分配傳導的思路，實現從平面的規模分配到立體的空間容量分配的理念轉變。在市級國土空間規劃確定開發強度分級的基礎上，進一步在區級國土規劃中細化開發強度分區與容積率管控要求，統籌確定各片區人口、用地、建筑規模等，并向下進行分解。依托單元詳細規劃，在規劃編制、評估、調整時，保障用地、建設總量等容量指標上有據可依，避免單個地塊詳細規劃指標匯總后出現總量失控的問題，實現“人口、用地、建筑規模”容量的相互匹配和空間資源的高效統籌。

3.4 設施要素傳導

各類設施涉及民生保障和城市發展承載基礎，也是規劃傳導的重要內容，包括公共服務設施、市政設施、交通設施三大類，具有類型多樣、等級不一的特征。設施類要素的傳導需把握三方面重點：一是以實現設施量、質并重保障為目的，切實促進公共服務設施用地在不同層級規劃中的逐級細化落實，最終實現總體層面設施覆蓋率與配置標準的不斷提升；二是按照市級、區級、社區級設施的等級體系，從從設施等級、標準、布點、規模、用地邊界5個方面，逐級深化高等級設施到低等級設施的管控要求；三是需結合不同層級規劃的基本單元，做好覆蓋率或人均標準類指標向可直觀反映設施數量和面積指標的轉換，實現相應等級設施的可統計、可匯總，做到設施管控在不同層級規劃中的可聯動、可統籌、可監管。

以市政設施為例，重大基礎設施的布點、線位走向和相關標準應為市級規劃管控的重點。區級國土空間規劃則需按照設施類型和等級分別細化邊界劃示、布點、總量等方面的要求，明確不同等級基礎設施布局和主要設施走廊的控制范圍與配置標準。單元詳細規劃層面再深化各等級市政設施用地邊界和線位等（表2）。

表2 廣州主要市政設施分類分級傳導指引Table 2 Guidance on classification and grading of main municipal facilities in Guangzhou

3.5 專項規劃傳導

1）建立與國土空間總體規劃同步推進的專項規劃編制與管理體系

國土空間規劃關鍵是建立統籌和平衡各專項規劃空間需求的機制。規劃組織和編制協調互動過程是促進多規合一、橫向傳導的重要機制和手段。因此，按照與市國土空間總體規劃同步編制、實時對接的思路，廣州在國土空間規劃編制中，成立了由發改委、市生態環境局、市民政局、市交通局等13個部門牽頭負責的專項專責小組，統籌推進產業、生態環境、民生保障、交通等專項規劃大綱的編制，共謀專項發展目標、核心指標、重大設施布局、配置標準等，共建4 類專項規劃編制清單庫（表3），明確約束指導內容，并納入國土空間總體規劃，作為對后續專項規劃的約束指導。專責小組還將跟進后續的總體規劃調整、專項規劃編制與審查、實施管理等工作，實現編－管－督的全流程管理。

表3 國土空間總體規劃對專項規劃的約束指導內容Table 3 Constraints and guidance contents of territorial space master plan on sector planning

2）明確傳導內容與規則，加強國土空間總體規劃約束指導作用

國土空間總體規劃與專項規劃是1對N 的映射關系，作為專項規劃的基礎與指引，國土空間總體規劃與專項規劃的傳導應把握總體統籌與分類傳導內容，在傳導規則上，主要從指標傳導、名錄傳導、位置傳導、結構傳導4個方面落實。一是指標傳導，即國土空間總體規劃要求專項規劃落實定量的指標目標，包括規劃約束性指標與預期性指標、設施總數和結構、相關建設標準等，專項規劃需要在落實總體規劃的基礎上，進一步提升、細化標準與指標。例如總體規劃提出了林地保護面積的總量目標，林業專項規劃在落實總量目標的基礎上，提出公益林、商品林等各類林地面積目標。二是名錄傳導，即總體規劃提出需要保護或建設項目名錄，專項規劃對名錄的具體范圍、邊界管控要求等進行細化。例如總體規劃提出歷史建筑的名錄，歷史文化保護專項規劃落實保護線范圍、保護規則等。三是位置傳導，專項規劃落實總體規劃中劃定的相關設施線位、點位，以及相關控制線要求，細化形成地理坐標和管控規則。例如總體規劃劃示高壓走廊的大致線位，電力專項規劃中結合總規中確定的線位走向，明確高壓走廊的控制寬度、具體邊界坐標等。四是結構傳導，專項規劃需落實國土空間總體規劃中提出的空間結構、城鎮體系等。例如教育設施專項規劃需要根據總體規劃提出的城市主中心、副中心、外圍組團，分別提出設施配置標準和目標。

4 結論與討論

以廣州的實踐經驗為例，重點針對原有規劃體系傳導路徑不清晰、傳導標準不明等問題，按照“事權?體系?內容”相對應的邏輯，結合廣州市—區—街道的行政管理體系，探討了面向全域全要素的廣州“四級三類”規劃體系與傳導機制。“四級”是指“市域—區—單元—地塊”4個縱向傳導層級，區和單元層面規劃起到承上啟下作用，提出應聚焦“目標戰略、底線管控、功能與用地管控、設施管控”4 類核心管控內容，重點形成總量管控、差異化管控方式等，其中，目標戰略類需重點形成總體戰略目標到指標、行動計劃的轉換；底線管控要聚焦各類控制線體系，分別形成“確定規模總量+劃定邊界”“確定規模總量+劃示邊界”“明確規模指標+核心要素劃示邊界”的3種傳導方式；功能與用地管控宜采用從主體功能政策區到主導用途分區再到用地分類的細化方式；設施要素類依據不同設施等級，通過制定標準、明確布點、框定規模、劃定邊界等不同方式深化管控要求。“三類”是指總體層面規劃、詳細層面規劃、專項規劃3類規劃的橫向協同，重點突出各層面規劃“聯系?反饋”機制的建立，注重指標、名錄、位置、結構傳導等內容。

盡管不同城市在規劃層級、編制周期、規劃組織等現實因素具有較大差異，傳導體系的設計也不盡相同，但廣州在強化銜接區和街道事權、設立中間規劃層級、建立總量管控的彈性調整機制、差異化制定各層級核心內容與傳導路徑方法等方法思路仍具有代表意義，將對中國規劃傳導機制的研究確立提供借鑒與參考。下一步，隨著市縣級國土空間規劃編制工作的逐漸完成，為保證各級各類國土空間規劃傳導的有效實施，一是需要建立完整的實施評估—監督—反饋機制，回答規劃是否有效傳導、傳導的科學性與實施可行性等問題，實現規劃全流程有效監督和調整。二是建立全市統一的國土空間基礎信息平臺，匯聚各部門專題數據，有效協調多部門對空間發展權的交叉管理，實現各部門信息共享與業務協同、規劃底線性內容的實時監測、相關數據資料的自動匯交與對比，全周期支撐規劃的實施評估—監督—反饋，真正實現能用、好用、管用的“一張藍圖”。