淺談我國實現“碳中和”的環境法制保障

摘 要：“碳達峰”與“碳中和”目標的提出對我國現階段來說是一個不小的挑戰，我們既不能顧此失彼，以“一刀切”的方式犧牲經濟發展來追求該目標的實現，也不能流于形式，停留在口頭而缺乏實際行動。與之息息相關的環境法勢必需要為碳中和的實現提供法制保障，但是當前我國為實現碳中和目標的環境法制保障體系存在著立法缺失、缺乏相關環境標準、碳排放權交易機制不健全、綜合監管機制不完善等問題。只有依據我國實際國情，針對性地逐一解決這些問題，完善我國環境法制保障體系，才能更快地實現碳達峰、碳中和目標。

關鍵詞：碳中和 碳排放權 交易環境 法制保障

中圖分類號：F205? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）04-066-03

一、前言

“碳達峰”“碳中和”近年來出現在公眾視野里的頻率越來越高，實際上這也表明世界各國正在積極尋求應對全球變暖這一全球性環境問題的對策。許多發達國家很早之前就提出了碳中和的目標并且也已達到碳達峰，而我國作為世界上最大的發展中國家，也積極參與其中，在2020年9月，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上向全世界做出承諾：中國將努力爭取在2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。這不僅對我國環境治理能力提出了新的挑戰，對我國的環境法制建設也是一個巨大考驗，實現碳中和這一目標是我國經濟長遠發展的必然選擇，不僅要求科學技術的優化升級，降低碳排放量并優化碳封存技術，還需要完備的法制保障體系來為其保駕護航。本文立足于我國實際國情，擬從環境法角度淺談我國實現“碳中和”的環境法制保障，分析當下為保障我國實現碳中和環境法制保障存在的問題，提出改進意見，以期為我國環境法制建設貢獻一份力量。

二、我國當下與碳中和相關的環境法制體系與政策

實踐表明，通過法治手段來推進碳中和目標的實現是西方發達國家的成功經驗。我國環境法制建設起步雖晚，但是發展迅猛，已經構建起以憲法為基礎，以環境保護法為主干，以其他環境保護單行法、部門規章、地方性法規和國際環境保護公約為分支的環境法律體系。在習近平主席對國際社會做出我國2060年前實現碳中和目標的莊重承諾之前，我國立法機關和政府就一直高度重視與之相關的立法工作，并出臺了一系列的政策進行補充。

（一）旨在減少碳排放的法律法規

我國《大氣污染防治法》《可再生能源法》《煤炭法》《環境影響評價法》等一系列法律法規都包含了控制溫室氣體排放的條款，尤其是《大氣污染防治法》，作為當下與實現碳中和目標關聯最密切的法律，其第二條第二款明確規定了要對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。而《環境影響評價法》則對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，對于減少碳排放發揮了積極作用。

（二）旨在增加碳匯的法律法規

實現碳中和不僅僅要求減少碳排放量，還需要增加碳匯與之相配合，雙管齊下才能起到最好的效果，所謂碳匯，實際上就是指自然生態系統對空氣中二氧化碳進行吸收，進而減少二氧化碳在空氣中的濃度。那么保護并改善生態環境就成了增加碳匯的必然要求，我國《森林法》與《草原法》雖然沒有關于碳中和的條款，但是就客觀效果而言，二者在保護和改善自然資源增強碳匯領域發揮了不可替代的作用，與其立法目的也不謀而合。

（三）關于碳中和的部門規章與政策

相比于只是籠統涵蓋或間接發揮作用的法律法規，我國出臺了更為具體也更為全面的關于碳中和部門規章與政策，在中央層面，2021年2月22日，國務院印發《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，《意見》指出要通過建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系來確保實現碳達峰、碳中和的目標。2021年4月26日國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，指出要健全碳排放權交易機制。2021年10月10日國務院印發《國家標準化發展綱要》建立健全碳達峰、碳中和標準。在地方層面，2021年9月，河北省印發《關于建立降碳產品價值實現機制的實施方案（試行）》，天津市于2021年9月27日發布《天津市碳達峰碳中和促進條例》，且同年多省印發的本省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要都明確了將推動碳達峰、碳中和進程作為重點任務，并且依據本省實際情況制定了碳達峰、碳中和行動方案。

三、我國當下為實現碳中和的環境法制保障體系存在的問題

（一）立法缺失

雖然在我國現存的環境法律體系之中可以較為籠統地為碳中和找到法律依據，但是客觀來說目前并沒有專門的、具有針對性的碳中和相關的法律條文，即便是我國的《大氣污染防治法》其中表述的對象也是指大氣污染物以及溫室氣體，并不足以形成針對二氧化碳排放的系統控制，而其他法律包括《森林法》《草原法》也并非專門為實現碳中和目標而設立，其立法目的主要是對森林資源和草原資源的保護和合理利用，但是客觀上達到了提高碳匯的效果，為實現碳達峰、碳中和產生了不可替代的積極影響。因此總地來說，我國目前的環境法律體系雖然可以為實現碳中和提供一定的環境法制保障，但是，距離滿足實踐中為實現碳中和所需要的環境法制保障需求仍然有著較大的差距。因此，當下我國迫切需要出臺為實現碳達峰、碳中和所必備的法律法規，彌補立法上的缺失。

（二）相關的環境標準缺失

如前文所述，我國目前缺乏專門適用于碳中和相關的法律法規，與此同時，相關的環境標準缺失也是一個不可忽視的問題，碳達峰與碳中和目標的實現離不開具體的數據衡量，在這個過程中需要相關環境標準的支撐，具體到法律層面則是需要明確溫室氣體的認定標準、碳排放標準、碳排放量的測量標準等相關環境標準。尤其是它們作為環境影響評價（檢測）的關鍵依據，不可或缺。而目前我國僅有部分省份和行業有關于碳排放標準的規定，而其他標準在國內還處于空白狀態，這極不利于我國碳中和目標的實現。

（三）對碳排放權交易的規定不健全

碳排放權交易的出現是對于法律法規強制性控制碳排放總量的一個補充，使得其更具有可實踐性，不再一昧地限制企業減少碳排放，而是在控制某一區域碳排放總量不超過一個上限的情況下，為區域內企業碳排放提供了一個調節的機會，其出發點在于利用市場調節幫助推動區域碳排放總量的合理分配，以更加柔性的方式是企業配合碳減排工作，推動碳達峰、碳中和目標的實現。但是，碳排放權交易體系必須建立在對該區域碳排放總量的嚴格控制與相關企業碳排放量的準確監測的基礎上，并且需要配套的懲罰機制去規范其碳排放權交易行為。遺憾的是，雖然我國全國碳排放權交易市場于2021年7月16日正式上線交易，但是，實踐中仍然存在碳排放權交易成交量不足、價格發現作用相對較弱、全國碳價統一不符合實際等諸多問題。歸根結底，是由于我國當前的環境法體系強制性手段于市場的自我調節不相協調，對碳排放權交易的規定不健全，進而限制了碳排放權交易的發展。

（四）監管機制不健全

除了上述問題，實踐中還存在監管機制不健全的問題，通過對目前現有的環境法律法規進行梳理，不難發現，保障碳達峰和碳中和目標實現的法律監管機制并未明確，中間有許多問題，包括對應的監管主體是哪些，監管職能范圍包括哪些，跨行政區域的執法活動如何開展，監管主體監管不力又該如何，這些問題無法從現有的法律中找到明確答案。如呂忠梅教授所言：我國迫切需要改革傳統的“一元監管”體制，解決應對氣候變化問題上長期以來存在的監管領域單一、監管程度松散、監管效果不佳的問題，改變監管“不足、不能、不力”的現狀。

四、保障我國碳中和目標實現的環境法制改進意見

（一）與減碳、碳匯、氣候變化應對的相關立法

運用法治手段推進碳達峰、碳中和目標的實現是國際社會的普遍做法，也是我國可以借鑒的成功經驗。但是我國雖然有一定的碳中和法律基礎和政策支撐，卻沒有保障碳達峰、碳中和目標實現的專門立法，也就無法滿足保障雙碳目標實現的現實需求。筆者認為，我國應當參考國際社會的普遍做法，即通過制定專門的《中國氣候變化應對法》來為實現碳中和提供法律保障，讓其有法可依。

但是由于我國的實際國情與發達國家之間存在著較大差距，碳中和立法不可采取照搬發達國家經驗的方式，因為我國仍然是發展中國家，經濟發展水平和社會經濟結構未達到西方發達國家的程度，英美等國很早就實現了碳達峰，有著更為充足的時間和更為有利的經濟基礎，實現碳中和目標的阻力更小;而我國整體處在工業化發展階段，國民經濟仍然處在增長期，與此同時，高度依賴化石能源，碳排放總量巨大，基于這種情況，我國碳中和立法必須立足于我國實際國情，分階段、循序漸進。

首先，要充分梳理我國現有的碳中和相關法律法規，譬如對《環境保護法》《大氣污染防治法》進行修訂，將實現雙碳目標納入其中，同時鼓勵地方出臺有關的地方條例或規章;然后再開始《中國氣候變化應對法》的立法工作，明確其作為我國氣候變化領域的基本法，確定其“減緩和適應氣候變化，實現低碳可循環發展，降低社會發展的碳排放，促進生態文明建設”的立法目的;最后完善其責任追究立法，確立嚴格的責任追究機制，以此來貫徹落實碳減排活動的有序推進。除此之外，還應當著重考慮與其他法律之間的協調統一，避免相互之間出現矛盾沖突。

（二）制定完備的碳中和相關環境標準

作為環境監督管理的重要依據，環境標準是環境法制體系不可或缺的一部分，而在開展碳達峰碳中和活動過程中，必須具備相應的環境標準，來幫助界定溫室氣體和大氣污染物，還需要碳排放量測算與碳匯測算的標準，基于我國目前只有部分行業和省市出臺了碳排放標準，其他環境標準處于空白狀態的實際情況，應當盡快完善我國碳中和相關的環境標準，主要包括溫室氣體的認定標準、碳排放測算標準和自然生態系統的碳匯能力數據化測算標準等，但是制定以上標準不可以一概而論，要區分不同地區不同行業，從實際出發，綜合考量，在國家層面制定并發布碳排放標準后，各地方政府可依據所管轄區域的實際情況，制定相對嚴格的地方碳排放標準。

（三）健全全國碳排放權交易機制

碳排放權交易在我國并不是一個新事物，早在2011年我國中央政府便前瞻性提出建立國內碳排放權交易市場，隨后北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7省市相繼開展了碳排放權交易試點工作，積累了一定的實踐經驗。2021年我國生態環境部先后發布了《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》，對全國碳排放權交易市場的登記、交易和結算進行規定。同年7月16日，全國統一碳排放權交易市場正式啟動，這是為實現碳達峰碳中和目標的一關鍵舉措，但是實踐中仍然有許多不盡如人意的地方，迫切需要以更有效的手段健全我國碳排放權交易機制。

我國需要從根本入手，首先要完善碳排放權市場準入制度，簡化審批流程，便利企業交易;其次要遵循違法成本大大高于守法成本的正義理念構建碳排放超標責任追究機制，以強制手段倒逼企業積極減排并參與碳排放權交易，完善相關立法;最后要構建碳排放權交易公開制度，各地政府依據當地實際情況和國家規劃，按每季度發布管轄區域內的碳排放總量上限和企業碳排放量配額，并結合市場反饋制定碳價，定期公開企業的排放量與碳排放權交易情況。三者結合，不僅便利了企業參與，還借助法律的震懾性消除了部分企業的僥幸心理，同時通過公開機制便利了公眾監督，還幫助積極減排企業樹立良好品牌，無形中又維護了政府公信力。

（四）建立綜合監管機制

基于我國目前保障碳達峰和碳中和目標實現的法律監管機制尚不健全的現狀，應當通過法條的形式明確包括發展改革、生態環境、自然資源等部門作為監管主體，構建多部門跨區域綜合執法體系，嚴格依法追究碳排放違法責任，同時依據相關環境標準，切實做好碳排放監測，并結合實際為公眾參與監督提供途徑，嚴防監管部門怠于履職，以此來保障雙碳目標的實現。

五、結語

“碳中和”目標不僅是我國對國際社會作出的莊重承諾，還是我國經濟發展面臨的必然選擇。在這個過程中離不開環境法制的保障，但是由于我國實際國情特殊，一方面經濟仍然處于工業化發展階段，嚴重依賴傳統化石能源，碳排放總量巨大;另一方面環境法起步較晚，且存在部分立法無法準確預估到經濟飛速發展后的現實需要，因此我國為實現碳中和的環境法制保障體系仍然存在許多問題，值得肯定的是，近年來在黨和政府的高度重視下，國內已經有許多探索與完善，筆者認為，應當在此基礎上，基于我國實際國情，從完善立法、制定完備的環境標準、健全碳排放交易體系與監管體系著手，多措并舉，因地制宜，為實現碳中和目標構建更為科學完善的環境法制保障體系。

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（作者單位：東華理工大學 江西南昌 330000）

[作者簡介：余錦友（1997—），男，漢族，江西九江人，東華理工大學在讀研究生，研究方向：環境法。]

（責編：芝榮）