“放管服”改革背景下高?？蒲薪涃M財務管理探析

張中祥 李雄平

摘 要：文章以當下高校為例，通過對兩個《意見》《科學技術進步法》出臺前后，學校科研經費管理情況進行分析，并對我國高校如何順應簡政放權、優化服務，在“放管服”改革背景下高校科研經費財務管理精細化服務問題進行探析。通過對高校科研經費使用情況的調查與管理現狀的分析，發現高?？蒲薪涃M管理中存在的問題，提出了解決建議。

關鍵詞：財務管理 放管服 高校管理 科研經費

中圖分類號：F233? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）04-077-04

一、引言

在科學技術成為推動人類社會進步的第一動力的時代，科學技術水平的高低已代表國家綜合實力的高低。國家在持續完善和規范科研管理的政策、法規和制度。從《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）開始，《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號），《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發〔2018〕127號）等政策的出臺，科研項目和經費管理政策一直在不斷改革和調整中。《意見》中明確“放管服”政策，給高校吃下定心丸的同時賦予了高校自主權，進一步增強高校科研人員的獲得感、創新感。為進一步激勵科研人員多出高質量科技成果、為實現高水平科技自立自強作出更大貢獻，賦予科學家更大技術路線決定權和經費使用權，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機制束縛中解放出來。在“放管服”特別是簡政放權大背景下，落實擴大科研經費使用自主權政策，努力消除科研人員不合理負擔。國務院辦公廳2021年8月5日印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號），從7方面提出25條舉措，有的放矢、精準發力，增強科研人員獲得感，激發科研創新創造活力。為創新“松綁”，賦予科研人員更大的經費管理自主權。2021年12月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議第二次修訂）《中華人民共和國科學技術進步法》在基礎研究、應用研究與成果轉化、區域科技創新、國際科學技術合作等方面增加系列規定。其中，針對加大職務科技成果權屬改革力度，規定“國家實行以增加知識價值為導向的分配政策，按照國家有關規定推進知識產權歸屬和權益分配機制改革，探索賦予科學技術人員職務科技成果所有權或者長期使用權制度”，并就獎酬金提取和完善激勵措施提出“技術開發、技術咨詢、技術服務等活動的獎酬金提取，按照科技成果轉化有關規定執行”，“國家鼓勵科學技術研究開發機構、高等學校、企業等采取股權、期權、分紅等方式激勵科學技術人員”。

隨著政府會計制度在高校的執行。如何就政府會計制度與“放管服”的科研管理政策相互融通，促進高校科研經費效益最大化，更加全面、真實、準確核算科研經費，成為高校財務管理亟需解決問題之一。

針對目前高校科研經費管理中現存的突出問題，筆者提出在“放管服”背景下，以政府會計制度核算基礎上科研經費精細化服務管理的理念，并以高?？蒲薪涃M預算管理作為精細化管理為切入點，從人員理念轉變、高校科研經費管理制度、優化管理服務、科研監管機制等方面，進一步規范科研經費使用、完善科研項目事前計劃、事中過程控制及事后有效監督、高校科研創新等方面構建高校科研經費財務精細化服務管理的機制。做到真正意義上“放管服”，既遵守財經制度，又高效規范使用科研經費，充分發揮科研經費的社會和經濟效益，賦予科研人員科技創新的自主權和科研經費支配權，營造良好的科技創新環境和氛圍，開創大眾創業，萬眾創新的良好局面。

二、放管服背景下高?？蒲薪涃M管理現狀

發達國家科研經歷時期長，法律、法規、制度比較完善和規范，如美國、英國、法國、日本等?，F以美國為例，從管理和使用科研經費的角度看，美國高校以開放性理念辦學，科研經費的來源渠道多，形成以聯邦政府和各州政府撥款為主，高校、企業、公益機構和個人多渠道支持科研的局面。美國政府對高?？蒲薪涃M使用制定了統一制度，美國高校部分科研經費可列支參與研究人員的薪酬，較為人性化，為兼顧公平，僅設定了個人總收入上限，規定科研人員總的報酬不得大于全年工資總和。美國的科研事業沒有統一的管理部門，具體領域的研究活動由其對應的政府部門負責，為強化聯邦政府領導職能，也為了更好促進科研發展，1993年成立了國家科學技術委員會，由總統兼任主席，由政府各部門領導共同組成。同時，總統科學技術顧問委員會，吸收學術界和產業界人士參與科技決策。聯邦政府層面制定法規進行有效監督。并嚴格劃分各類科研經費的使用范圍，提高了科研經費的使用效率。美國為了進一步強化對科研經費的監管，相繼頒布了《信息公開賽法》《單一審計法案》《單一審計法案修正案》等系列法律法規，以法律法規規范科研經費的監管，其監管從申請即開始嚴格的立項審查，確?？蒲薪涃M有效性監管。美國高校科研經費監督機構相對較為完善，從國家層面立法、外部監管機制到內部控制各方面都比較完備，已形成一套完整和成熟的監管機制。美國主要由議會負責對科研預算的審查和批準，從立法方面來規范高?？蒲薪涃M的管理模式，這樣為科研經費的監督管理創建了一個良好的法律環境，初步實現對高校科研經費宏觀層面上的監管;高校內部則通過財政與行政的雙重制約、財務預算控制等輔助手段來完成其內部牽制管控與約束，審計部門對科研經費進行事中和事后監督和審計，并向社會公開，接受社會監督。

我國高校的科研經費管理與國外發達國家相比，理念相對局限，科研經費來源相對比較單一，主要分為財政撥款的縱向科研經費、企業委托的橫向科研經費、高校自籌資金等。高校科研部門負責對科研項目進行申報、審核、結題等相關管理工作;財務部門負責經費報銷、記賬、核算等工作;審計部門負責科研項目結題后的事后審計，三部門在實際工作中，關注的角度不同，缺乏聯通機制，信息不對稱，降低了科研項目管理的效率?？蒲许椖控撠熑送J為科研經費可隨意分配經費開支范圍，秉承私有化思維，財務法規、法律意識淡薄。在實際管理中出現的問題層出不窮，如預算不準確、編制不嚴謹，實際的經費執行與項目預算存在較大偏差，給科研項目的結題和驗收帶來困難;支出不規范，通過真票據假業務、勞務費領取等方式套取科研經費，因不熟悉相關財務制度，易出現科研經費報賬難等問題，導致科研項目進度受阻。很多科研項目往往結題不結賬，經費長期掛賬，未能及時核銷和清理，甚至無限期拖延等等一系列問題。我國高校的科研經費監督機制不夠完善，科研經費的監管一般為事后監督，缺乏對科研經費事前、事中的監督機制。高校部分科研經費中不能列支研究者的報酬，只能列支部分激勵費，這樣不能全面真實準確反映科研項目的實際成本。

綜上所述，高?？蒲薪涃M財務管理在“放管服”背景，在政府會計制度規范下，財務應實行精細化服務管理。筆者通過調查、分析、研究、提升為研究模式，采用理論研究與實踐探索相結合的綜合一體方法開展研究，具體而言包括文獻法、調查法、觀察法、比較法等。筆者以文獻研究為基礎，以調查研究、比較研究、分析研究等為主要手段，在實踐中進行反思，在反思中達到提升的目標。

三、“放管服”背景下高?？蒲薪涃M管理存在的問題

（一）預算不合理，不科學

合理的預算是成功完成科研項目的重要保證。預算虛高造成浪費，預算不足無法實現科研目標。縱向科研項目的主管部門通常根據科研經費的充足性來確定分配給相關科研項目的資金數量，很少通過實際調研和科學論證來確定科研項目需求的資金，造成有的科研項目大量剩余資金，有的科研項目資金不足。因缺乏統一規范的科研經費編制指南，在編制預算時，或者缺乏財務知識，或對相關政策的研究不夠，導致預算編制的準確性不高。在預算審查方面，科研、財務和其他職能部門之間缺乏有效溝通，科研預算缺少專業部門參與。由于人力和專業限制，科研部門通常僅進行合規性審查，少有從事預算審查的財務人員參與，很難在預算審查中取得有效結果。這樣實際研究中的預算和支出經常不匹配，預算調整頻繁發生，預算調整批準過程復雜，浪費科研和財務人員的精力和時間，削弱了科研人員的積極性。

（二）內部財務管理機制不健全

我國科研經費投入在不斷增加，但因單位內部財務管理機制不完善，造成科研項目實施過程中資金使用效率低下。此外，單位管理層對內部財務控制機制的理解不全面，缺乏對口部門的專門管理和監控制度，許多單位甚至在不考慮自身經濟條件的情況下照搬其他單位的內控制體系，引用的內部控制管理系統與其自身的實際情況不切合，無法保證科研資金使用效率。一些單位的財務管理和控制部門沒有發揮自己的職能，導致制定的財務內部控制制度形同虛設，無法發揮監控作用。

（三）項目實施過程中缺乏相應的過程監督

隨著高?？蒲蟹秶牟粩嗤卣?，國家鼓勵科研成果應用轉換，校企合作科研項目不斷深入，如缺乏良好的監督機制，科研項目游離兩個主體之間，易產生監管空白區，造成科研項目監管缺失，產生腐敗現象。

（四）科研物資設備采購程序繁瑣，影響科研效率

高校的物資采購需執行政府采購制度。復雜的采購程序、冗長的采購周期，讓大多數研究人員疲于奔命，耗費太多的時間和精力去研究相關的采購系統和采購程序，無法專注于科學研究。分配科研經費后，科研人員將從事密集的科研工作，如果不能及時購入科研物資設備，將直接影響科研項目的順利開展。

（五）報銷審批環節手續繁瑣，加劇科研與財務人員的矛盾

高?？蒲薪涃M報銷過程復雜，審批程序繁瑣，科研項目的報銷周期長，主要是因為授予科研項目負責人的審批權限過小。在未實現科研項目負責人責任制的情況下，現有科研經費在報銷過程中審批層級較多，往往須經過項目負責人、學院負責人、主管部門（主要是科技部，國有資產部等）、學校負責人，甚至校長辦公會或黨委會。同時，盡管財務部門已經完成對科研支出的審查和監督，并且資金使用效率得到了提高，但目前仍使用公務卡的支付和清算，但對于科研經費，特別是橫向課題的強制性要求不現實。首先，對申辦公務卡人員的身份有限制，科研項目中校外人員及學生無法申辦公務卡;其次，信用卡使用環境在現階段還不完善，許多小的或地處邊遠的銷售商、酒店等不具備使用信用卡的條件;第三是與不斷出現的新的支付手段，如移動支付的普及，公務卡制度已難于適應新的支付環境;最后，財務部門面臨支付不及時影響持卡人的信用的壓力。強制執行公務卡報銷制度，不僅增加了成本，而且操作更繁瑣。

（六）科研結題和結余經費的管理

高校科研項目往往與職稱評定、榮譽獲得、績效掛鉤，存在重項目結題、輕經費結算的現象，造成大量科研項目已完成但經費長期未結算的問題。對于高校來說，導致科研結余經費處于閑置狀態，造成資源浪費，增加了財務核算工作的負擔，容易產生非法挪用資金和其他違反法律、法規的行為，存在管理風險。

四、“放管服”背景下高校科研經費管理的建議

（一）出臺科研經費預算指南，建立預算績效考核機制

為進一步激勵科研人員多出高質量科技成果、為提升高校高科研水平作出更大貢獻，賦予科研人員更大技術路線決定權和經費使用權，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機制束縛中解放出來。落實擴大經費使用自主權政策，努力消除科研人員不合理負擔。國務院印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》、全國人民代表大會常務委員會修訂了《中華人民共和國科學技術進步法》等關于科研的法律法規，但缺少統一的經費預算編制指導性政策，給缺乏財務經驗的科研人員在編制預算時造成困難，國家應盡快出臺科研經費預算編制指南，以規范預算編制，達到科學、合理地編制科研項目經費預算。充分認識科學研究的本質和科學研究本身的規律，允許研究人員根據科學研究活動的需要動用科研經費，建立靈活的科研預算管理制度，充分發揮科研創新的積極性，并增加自主權。

（二）加強結余經費管理，結題與經費清算合為一體

科研項目通過驗收后，結算是最終的環節。為解決科研項目結題不結算問題，高校應將科研項目經費結算納入結題的必經程序，以解決科研項目完成但經費長期掛帳問題。為鼓勵科研人員的積極性，國家已擴大科研經費使用自主權，結余資金可以給高校保留自用。因此對超過政策規定逾期未解決的高校和項目相關人員要建立相應的處罰機制，如限制申報新的科研項目，凍結或返還現有資金等，以便對科研項目進行更好管理。

（三）推進管理會計應用，預防潛在風險，強化科研經費過程管理

管理會計是以財務會計核算為基礎，以實踐經驗總結為前提，以優化資源分配，提高資金使用效率并為未來的發展決策提供依據。經濟事項中管理會計的作用越來越大，尤其是在國外高校辦學中運用已經成熟。與傳統意義上的財務會計管理相比，管理會計的本質是一個從實踐出發并反饋給實踐的過程。通過對學校財務數據的綜合分析，得出結論，并將分析結果用于高校的未來決策和戰略規劃發展中，以促進學校高效、健康發展。高校的科學研究經費應引入管理會計理念。隨著國家“放管服”等一系列政策的頒布和實施，擴大了我國高校科研經費管理的自主權和調整權。對于高校財務人員，應不斷完善科研經費管理的有關規定，以加快相關政策的實施，加強科研經費的預算管理。管理會計在高?？蒲薪涃M管理中的實際應用主要集中在科研經費的預算編制、成本分析和績效評價上。通過對高?？蒲薪涃M支出的數據進行科學分析，從而有助于增強科研經費成本意識，加強預算管理和提高科研績效。

（四）建立全過程、多層次的監管體系

構建“權責明確”的科研經費監管體系。應在目前經費監管體系的基礎上，建立并完善政府監督、承辦單位監督和外部監督的“三級監督體系”，實現“分級管理、權責明確、規范透明、互相制衡、運轉高效”的監管機制，實行上下聯動、橫向聯合的立體監督體系。

建立科研經費違規行為的主動發現機制。（1）完善監督檢查機制。建立統一的年度監督檢查計劃，減少科技項目表格填報次數和檢查次數。開展以“飛行檢查”方式為主的隨機抽查工作，采用“事前不打招呼、直奔現場”的“飛行檢查”工作方式，開展現場檢查工作。在監管過程中隨機抽取檢查對象、隨機選派檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。（2）要求承辦單位自查。政府監管部門制定完善科技項目經費自查，要求項目承辦單位和承擔人員每年提交自查情況，并要求項目承辦單位在發現違規行為時及時報告政府監管部門。（3）完善舉報發現機制。在政府網站設立舉報窗口，可通過在線填寫舉報內容或通過撥打在網站預留的舉報電話等方式進行舉報。

完善項目申報前的預警管理，強化對高校科研承擔項目之前的預警措施。相關措施主要包括：在項目申報前，要求課題負責人及項目成員簽訂“承諾書”，承諾合理合規地使用科技經費。要求課題負責人及項目成員完成相關政府部門舉辦的科研倫理培訓等，并取得培訓合格證書的，才可以申報科技項目。在申報科技項目前，要求項目承擔單位規范本單位全體人員的行為，讓參與科技項目的人員充分了解違規行為對本單位的影響、舉報流程、當事人的賠償責任及對當事人的處罰措施等，提高科研人員遵守科研道德的意識。

加強以防范為主的科研經費監管服務體系建設，采取多種措施為科研單位提供服務。例如，加強前端培訓，組織或委托第三方對科技項目承擔單位開展有計劃的法律、法規宣傳和培訓活動;編制科研經費監管法規政策解讀匯編，收集科研違規案例整理成冊，提供給項目承擔單位參考和借鑒;編制科研經費使用規范說明以防止科研違規行為發生。

對違規行為實施多種形式的經費監管處罰措施。（1）強化部門間聯合懲戒機制。完善科研經費重大違規案件的聯合調查機制，推動建立重大案件跨部門、跨地區聯合調查和聯合懲戒。各部門按照職責權限和任務分工開展調查工作，匯總分析，落實處理意見。建立“一處受罰、處處受限”懲戒機制，杜絕“此處受罰、他處享高譽”情況。（2）完善問責制度，分類約束、懲戒承擔單位和科研人員，對不遵守法律法規造成的重大損失要提高違法違規成本，依法追究有關責任人的行政和法律責任。

（五）增加間接費用比例，提高科研人員的報酬

國家未來的發展關鍵在于技術創新，技術創新的主力軍在于創新人才。如何調動人的主動性和熱情與創新驅動戰略的成敗有關。與美國和日本等發達國家相比，我國的研究經費中直接費用所占比例較大，間接費用所占比例較小。在預算安排上，直接費用主要用于支持科研項目的設備采購、材料采購等，而間接費用可用于人員績效等。我國科研激勵性機制不完善。購買儀器和設備，配置計算機以及購買辦公用品似乎比向科研人員頒發績效獎勵更為合理?？蒲腥藛T是科學研究活動中最具創造力的內因，他們在科研工作中付出了創造性的努力，應得到相應的報酬。在當前條件下，科研人員的智力活動應進一步得到充分認識和平等的補償。

（六）推進高?？蒲薪涃M財務精細化服務管理

高?？蒲薪涃M財務精細化服務管理，是把精細化管理建立在常規財務管理的基礎之上，把精細化管理的思想和習慣貫穿于科研管理的所有環節。以科研經費預算管理為出發點，強化過程管理，明確相關責任，優化操作流程，將有利于提高高?？蒲薪涃M使用效率，有利于提高科研經費信息質量，完善科研管理信息系統，將科研經費財務管理工作做到規范化、制度化、科學化，全面保障高?？蒲泄ぷ鹘】涤行蜻M行。隨著我國經濟社會發展和體制改革，高校科研經費的數量及規模不斷增加與擴大，科研經費占高?？偨涃M的比例逐年上升，科研經費的管理也已成為高校財務管理的重要一環，為更好地加強高?？蒲薪涃M的財務管理，進一步提高高?？蒲薪涃M的使用效率，有利于科研項目規范管理，通過對“放管服”背景下高?？蒲薪涃M精細化服務管理研究——以《政府會計制度》為基礎的研究，達到高?？蒲薪涃M效益最大化，同時更加全面、真實、準確核算科研成本的目的，科學管控科研經費支出，實現高校科研經費精細化管理，使服務管理科研項目績效最大化。

五、結束語

改革高?？蒲薪涃M管理存在潛在風險，只有面對和重視預防這些風險，才能實現改革政策的紅利落到實處，才能促進國家科學研究的健康發展。高?？蒲薪涃M財務精細化服務，對高校科研財務人員提出了新的要求。如何管理好科研經費，只有在實踐中不斷探索和完善。隨著科學技術的不斷發展，高?？蒲胸攧招畔⒒ㄔO已成為必然趨勢。如何有效提高現有財務人員的整體素質和專業水平，樹立科學管理科研經費思維，給高校財務人才培養提出了新的更高要求。高校應在政府會計核算基礎上，充分利用現代信息技術手段，運用管理會計來控制潛在的科研經費管理風險。科研經費的管理是否科學合理，有規可循是科研活動有序發展的重要保證，它直接關系到科研成果的質量，為此要建立科研項目從申報、實施、到驗收結題全過程管理、監控、懲罰的制度和法律法規。高校在中央“放管服”政策下，建立和完善符合高校自身科研發展特點的科研經費管理機制，加快職能轉變，優化管理和服務，釋放管理活力和效率，為科研保駕護航，促進科學發展，成為國家科研的主力軍，為國家科技創新做出貢獻。

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（作者單位：云南冶金高級技工學校，云南農業大學 云南昆明 650000;李雄平為通訊作者，全國會計領軍人才，正高級會計師，一級督導員。）

（責編：呂尚）