河南省政府投資基金發展現狀、存在問題及對策研究

摘 要：自財政性涉企資金基金化改革啟動以來，政府投資基金在助推政府職能轉變、發揮市場對資源配置的決定性作用、引導社會資本投入特定領域等方面起到了重要作用。但在發展中也面臨一些新情況、新問題。文章介紹了政府投資基金的最新發展趨勢，分析了河南省政府投資基金在運行中存在的問題，最后基于實踐角度提出了優化河南省政府投資基金運行的建議和措施。

關鍵詞：政府投資基金 社會資本 投資限制 市場化

中圖分類號：F127? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）04-145-02

一、河南省政府投資基金發展現狀

（一）國內政府投資基金發展概況

總體來看，近年來政府投資基金呈現3大變化。

1.從發展階段看，我國政府投資基金已經由高速增長階段轉入存量優化階段。政府投資基金在2015年、2016年爆發式高速增長，之后新設步伐逐年放緩。截至2020年底，我國已設立政府投資基金1851支，目標規模11.53萬億元人民幣。其中，2020年新設立政府投資基金102支，目標規模5164.24億元人民幣，分別比上年度下滑20.3%、45.3%。

2.從監管角度看，政府投資基金正從粗放式管理向精細化、規范化、市場化方向發展。2017年下半年以來，政策調控趨向于進一步規范和優化政府投資基金的管理運行。政策約束主要體現在強化預算對財政出資的約束、提升基金使用效能、實施全過程績效管理等方面。旨在提高財政出資效率，解決基金政策目標與市場化需求脫節等問題，促使政府投資基金向精細化、市場化方向發展。

3.從功能定位看，更加注重發揮基金支持產業轉型發展的效能。隨著對基金作用認識的逐步深化，各級政府越來越重視利用政府投資基金來支持戰略新興產業、推動產業轉型升級、帶動創新創業。政府投資基金已在推動產業鏈協同發展、優化產業布局、強化產業聚焦中發揮著越來越重要的作用。

（二）河南省政府投資基金發展情況

為創新財政資金分配方式，充分發揮財政資金的杠桿和引導作用，河南省于2015年4月啟動財政性涉企資金基金化改革以來，在落實省委、省政府重大決策部署方面作了大量有益的探索。

1.構建基金管理政策體系，夯實基金運行基礎。出臺了《河南省政府投資基金管理暫行辦法》，構建基金管理“1+N”政策體系，規范基金設立運作、投資管理、預算管理、績效評價等工作，夯實了政府投資基金持續發展的基礎。

2.建立“1+1+N”受托管理模式，確保政府投資基金高效運營。基金“1+1+N”受托管理模式即“省級政府投資平臺統籌規劃+財政資金受托管理機構專業受托+基金管理機構市場化運作”構架。省級政府投資平臺深入參與政府投資基金核心制度的起草，確保基金在頂層設計上兼顧政府引導意圖和市場需求。受托管理平臺專業管理政府投資基金，以市場化手段參與基金管理，確保基金運營合規高效。

3.擴大基金覆蓋范圍，支持產業發展。圍繞省委、省政府規劃發展的創新創業、產業轉型升級、中小企業發展、產業集聚區發展等重點領域和薄弱環節，設立多支基金，通過股權投資、投貸聯動、債權投資等多種方式，引導帶動社會資本投向特定領域，基金覆蓋范圍不斷擴大，在引導、規范、增信等方面的效能不斷提升。

政府投資基金將政府引導與市場運作有機結合，有效發揮財政資金的杠桿作用，引導社會投資，具有更加靈活高效的市場化特點。截至2020年底，河南省財政累計統籌資金110.5億元，支持設立了18支基金，帶動社會資本675億元，基金實現投資748億元，支持了562家企業和項目，有效拓展了企業融資渠道，取得了顯著的社會、經濟效益。

二、河南省政府投資基金運行中存在的問題

（一）產業導向不夠明晰，運作重點不夠突出

1.基金設立與河南產業發展戰略結合不緊密。河南省政府投資基金扶持領域比較寬泛、聚焦度不夠，與產業發展戰略結合不夠緊密，對省委、省政府確定的戰略新興產業等重點領域支持力度不夠，產業發展的“牛鼻子”有待牽牢。

2.基金設立分散化、碎片化。河南省政府投資基金規模較小、設立較為分散。以農業類基金為例，投資于農業的政府投資基金有現代農業發展基金、農業綜合開發基金、糧油深加工基金，單支基金規模都在3億元左右，在引導社會各類資本投資經濟社會發展的關鍵領域和重點環節方面難以發揮應有的支撐作用。

3.基金投資運作重點不夠突出。河南省政府投資基金與產業發展戰略結合不緊密，設立分散化、碎片化，導致投資運作重點不夠突出，資源難以統籌協同，先進前沿項目實施能力有限，無法形成強有力的產業支持效應。

（二）頂層設計不夠完善，統籌運作基礎不牢

1.基金管理統籌不夠，缺乏統一步調。財政出資來源于農業、科技、文化等行業領域專項資金，轉化為基金后，仍帶有原行業主管部門較強的行政要求和管理目標，一定程度上造成基金難以實現統籌管理、統一考核、協同運作。

2.各類基金分散運作，難以形成合力。分散運作導致基金難以聚焦關鍵領域和重點環節，降低了對金融集團、產業資本、央企平臺等大型投資平臺的吸引力，不利于提升承載重大項目的能力。

3.財政出資作為財政專款管理，造成受托管理機構經營杠桿難以發揮。目前政府出資以財政專款進入受托管理機構，并被記為“其他應付款”，拉高了受托管理機構的資產負債率，導致受托管理機構經營杠桿作用難以充分發揮。

（三）社會資本參與意愿不高，基金募資難問題突出

1.政府與社會資本訴求存在差異，導致社會資本參與意愿低。政府出資設立基金的目的主要是為了實現一定的政策意圖，而社會資本是為了盈利，雙方目標訴求存在差異導致社會資本對參與政府投資基金意愿不高。

2.政府要求的財政出資放大比例過高，導致社會資本募集難。部分基金在規劃設立時，相關部門制定了過高的財政出資放大比例，造成后續募資時基金管理機構難以募集到符合規定的社會資本。

3.財政出資讓利制度不明確，對社會資本和基金管理機構吸引力不強。出于國有資金保值增值考慮，目前財政出資對基金管理機構和社會資本的讓利操作性不強、讓利力度不夠，導致優秀市場化基金管理機構和社會資本參與熱情不高。

（四）基金投資限制較多，項目投資遴選較難

河南省大多數政府投資基金只能投資于省內未上市企業，將其他省份優質項目排除在外，不利于吸引外省優秀企業落地河南。同時，部分政府投資基金的實施方案或申報指南對投資地域、投資行業、投資企業所處階段、資產、投資比例等條件的限制較多，對企業的規模、營業收入、負債率等指標也設置較高門檻，不完全符合基金市場化運作的要求，導致基金管理機構在后續運作時難以篩選到符合標準的投資項目。

（五）考核機制有待完善，導向作用尚不明顯

1.基金運作考核機制尚需完善。財政出資基金是為了實現一定的政策目標，即政府投資基金不應以追逐盈利為主要目標。但是，目前對政府投資基金尚未建立統一的考核評價指標體系，在實踐中如何考量基金對政策目標的實現程度也難以科學合理評估。

2.基金激勵容錯機制尚未建立。在激勵容錯方面，雖然在制度設計上，對基金設立了激勵機制和失敗容忍度，但在基金運作過程中，尚未制定具體的激勵措施和盡職免責條款，難以充分調動基金管理機構的積極性。

3.考核評價機制的導向作用不明顯。考核與激勵機制的不完善，導致對基金管理機構的導向作用不夠突出，客觀上造成基金投資效益不高、效應發揮不夠。

三、進一步優化河南省政府投資基金運行機制的建議

（一）明確基金運作目標，聚焦關鍵重點領域

1.樹立“政策導向”，明確政府投資基金運作目標。堅持有所為有所不為，以“兩個服務”為發展導向，重點服務于省委、省政府重大戰略決策部署，如鄉村振興、創新驅動發展等戰略的實施;服務于全省傳統產業轉型升級和新興產業的培育，如煤化工產業轉型發展和新型顯示和智能終端等新興產業發展。

2.圍繞運作目標，將引進和培育戰略性新興產業作為重中之重。聚焦重點十大新興產業和6個戰略支柱產業鏈，專注于技術創新，突出科技成果轉化，積極推進重大項目落地，實現河南省產業基礎高級化，挺起產業發展“脊梁”，培育和形成河南省在新時代新格局中的競爭新優勢，為經濟高質量發展提供有力支撐。

（二）優化頂層設計，實現資源統籌協同使用

1.將財政出資以補充資本金形式注入省級投資平臺。統籌整合財政政策，加大支持力度，將財政出資以資本金形式注入受托省級投資公司，增強其融資和持續出資能力。這樣不僅有利于壓實受托管理機構主體經營責任，避免政府投資基金運作中的職責不清和責任推諉，也有利于各類基金后續的增資操作和統籌管理。

2.統籌整合存量基金與增量新設基金，發揮整合協同效應。對存量基金進行“統籌整合、扶優汰劣”，對基金投資方向和投資領域進行優化調整，重點引導投向河南省規劃發展的戰略新興產業;財政出資注入增量資源，進一步擴大基金規模，優化運作方式，有效發揮促進產業發展的協同作用。

3.統籌運用財政手段引導社會資本參與。綜合運用金融業獎補政策以及省級國庫現金管理、財政專戶資金存放等方式，加強對銀行、產業資本等社會資本的引導作用，助力解決基金融資難題。

（三）優化基金設立條件，解決基金募資難題

1.提高財政對基金的出資比例。在實踐中過高的社會資本配比在操作上有較大難度，建議通過提升財政出資比例、專項科技基金不設財政出資規模限制、降低申請時募資到位比例等方式，更好地適應募資難環境，提升子基金設立效率。

2.明確政府投資基金讓利機制，加大財政出資讓利力度。探索將財政資金所獲投資收益讓渡給受托管理機構，授權受托管理機構按商業原則對社會資本的引入作讓利安排。

（四）提升市場化運作程度，破解基金投資難題

1.精簡投資決策審批流程。通過簡化投資審批流程，將審批權限下放到財政出資受托管理機構，由受托管理機構按照市場化方式進行投資決策，提升決策效率和管理效率。

2.擴大返投認定范圍，降低返投比例。對市場化專業運營的政府投資基金，合理調整返投比例等投資限制條件，進一步科學擴展返投認定范圍。

3.豐富基金投資領域與投資方式。借鑒發達地區政府投資基金運作經驗，政府投資基金可進行并購、夾層、PIPE等類型的投資，豐富其投資手段和工具。

4.進一步放寬基金投資限制。對市場化運營的政府投資基金，合理調整項目投資標準，放寬對企業固定資產、連續盈利、收入規模等方面的申報條件限制，以利于更好地推動投資落地。

（五）建立協同聯動機制，發揮基金資本招商功能

建立省市縣三級協同聯動機制，開辟項目落地綠色通道，確保項目及早順利落地實施。借鑒浙江、安徽等先進地區項目落地推進機制，成立項目服務專班，建立定期聯絡會商制度，溝通項目信息，加快項目投資落地手續辦理，確保項目如期推進。

（六）完善創新體制機制，服務重大戰略部署

1.建立容錯和盡職免責機制，提高制度可操作性。規定只要符合基金投向、決策程序合規、不存在職務貪腐或瀆職行為，且在風險發生后采取規定措施控制損失的，不追究投資機構及相關人員的責任。

2.完善考核評價機制，突出服務重大戰略導向。及時完善政府投資基金績效考核評價機制，重點關注對省委、省政府確定的基金投資方向的支持情況，通過考核評價機制引導受托管理機構和基金管理機構增強基金承載重大項目的能力，更好地服務于省委、省政府重大戰略部署。

3.推動考核評價結構與未來基金增資掛鉤，提升管理機構積極性。應有效應用績效考核評價結果，實施將考核結果與未來基金投入掛鉤，在不斷提高管理機構和管理人員的積極性的同時，進一步提高政府投資基金運營效率。

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（作者單位：河南省農業綜合開發有限公司 河南鄭州 450000）

[作者簡介：劉旸（1970—），男，漢族，河南固始人，碩士研究生，高級經濟師，河南省農業綜合開發有限公司副總經理，研究方向：政府投資理論與實踐。]

（責編：紀毅）