淺析2000年以來(lái)我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的轉(zhuǎn)型

金河均

摘要：由政府部門(mén)制定的產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)對(duì)于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有著至關(guān)重要的作用。2000年以來(lái)，我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)經(jīng)歷了從井噴期到理性期的轉(zhuǎn)型，對(duì)動(dòng)畫(huà)作品的生產(chǎn)和動(dòng)畫(huà)企業(yè)的集聚起到了塑造作用。面對(duì)新時(shí)代數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)政策也要進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，實(shí)行“針對(duì)化”補(bǔ)貼政策、建構(gòu)虛擬產(chǎn)業(yè)集群等政策，為動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè);政策法規(guī);政策轉(zhuǎn)型

動(dòng)畫(huà)是動(dòng)漫的重要表現(xiàn)形式之一，我國(guó)政府對(duì)動(dòng)漫的定義正是“以‘創(chuàng)意’為核心，動(dòng)畫(huà)和漫畫(huà)為表現(xiàn)形式”。2019年，我國(guó)以動(dòng)畫(huà)表現(xiàn)形式為主的動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已超1900億元，且上升空間巨大。在我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)追尋高質(zhì)量發(fā)展的背景下，研究和反思我國(guó)政府以往政策的變遷轉(zhuǎn)型和存在的問(wèn)題是十分有必要的，在反思的基礎(chǔ)上對(duì)政策法規(guī)進(jìn)行改革與創(chuàng)新，助力我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的新一輪高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)分期

（一）2000～2011年：政策法規(guī)井噴期

2000年是我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，隨著我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化，日本動(dòng)漫作品以其豐富的內(nèi)容迅速擠占了中國(guó)市場(chǎng)。為應(yīng)對(duì)中國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的式微，廣電總局于2000年3月20日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)動(dòng)畫(huà)片引進(jìn)和播放管理的通知》，第一次專(zhuān)門(mén)對(duì)引進(jìn)動(dòng)畫(huà)片的播放時(shí)間和發(fā)行制度進(jìn)行了規(guī)范，我國(guó)動(dòng)畫(huà)片控制播放的時(shí)代由此拉開(kāi)了序幕。

2004年，廣電總局針對(duì)我國(guó)影視動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展發(fā)布了重要文件：《關(guān)于發(fā)展我國(guó)影視動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的若干意見(jiàn)》，從體制、政策、市場(chǎng)管理等方面提出了24條意見(jiàn)，這也是我國(guó)政府第一份針對(duì)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)提出的系統(tǒng)性規(guī)范文件。它同樣明確了我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)應(yīng)培育少年兒童正確三觀、傳播知識(shí)、追求真善美的意義和繁榮社會(huì)主義文化的要求，可見(jiàn)我國(guó)政府對(duì)于動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著非常強(qiáng)的目的性和政治性。

廣電總局在2005～2008年間繼續(xù)以2004年的文件為藍(lán)本，連續(xù)出臺(tái)多個(gè)動(dòng)畫(huà)播放限制政策，如2008年將境外動(dòng)畫(huà)禁播時(shí)間從17：00～20：00延長(zhǎng)至17：00～21：00，國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)與境外動(dòng)畫(huà)播放6：4的比例也被提升至7：3。綜合來(lái)看，廣電總局2004年的文件成為了日后近十年來(lái)我國(guó)動(dòng)畫(huà)片產(chǎn)量和動(dòng)畫(huà)企業(yè)數(shù)量爆發(fā)式增長(zhǎng)的根本動(dòng)因。

在宏觀的產(chǎn)業(yè)層面上，國(guó)務(wù)院、文化部、財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)了一系列關(guān)于我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件。如2006年的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等部門(mén)關(guān)于推動(dòng)我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中，政府第一次以官方形式對(duì)“動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行了界定，并提出建立以文化部牽頭的“扶持動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度”。2006～2012年，聯(lián)席會(huì)議成為了主導(dǎo)我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策的重要力量，2009年的《動(dòng)漫企業(yè)認(rèn)定管理辦法》和配套稅收優(yōu)惠政策《關(guān)于動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)增值稅和營(yíng)業(yè)稅政策的通知》正是在聯(lián)席會(huì)議的推動(dòng)下制定并實(shí)行的。

我國(guó)政府在這一時(shí)期出臺(tái)的政策十分密集，在動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、流通、播放等環(huán)節(jié)上帶有強(qiáng)烈的控制性，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)的動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路仍是以政府政策為主導(dǎo)。在多輪規(guī)范性文件政策的連番轟炸下，境外動(dòng)畫(huà)近乎在國(guó)內(nèi)電視臺(tái)絕跡，寥寥無(wú)幾的境外動(dòng)畫(huà)也基本是不斷重播的二十世紀(jì)八九十年代引進(jìn)動(dòng)畫(huà)。

（二）2012～2016年：政策法規(guī)轉(zhuǎn)型期

在上一時(shí)期動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)保護(hù)和補(bǔ)貼政策的刺激下，我國(guó)動(dòng)畫(huà)片產(chǎn)量呈現(xiàn)了爆發(fā)式的增長(zhǎng)。2004年，在推出相關(guān)鼓勵(lì)政策后，當(dāng)年國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)時(shí)長(zhǎng)就達(dá)到了2.18萬(wàn)分鐘;2011年中國(guó)全年動(dòng)畫(huà)片時(shí)長(zhǎng)達(dá)到最高值，為26.12萬(wàn)分鐘，我國(guó)成為世界第一動(dòng)畫(huà)生產(chǎn)大國(guó)。但在產(chǎn)量井噴的表現(xiàn)背后卻是大量的粗制濫造，一些動(dòng)畫(huà)企業(yè)將動(dòng)畫(huà)生產(chǎn)作為套取政府補(bǔ)貼的手段，“世界第一動(dòng)畫(huà)大國(guó)”的名譽(yù)反而成為了一種含有諷刺性意味的稱呼。

針對(duì)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)亂象，文化部于2012年發(fā)布了《“十二五”時(shí)期國(guó)家動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，19頁(yè)的發(fā)展規(guī)劃立足于我國(guó)動(dòng)畫(huà)生產(chǎn)與消費(fèi)市場(chǎng)的客觀實(shí)際，樹(shù)立了從“動(dòng)畫(huà)大國(guó)”到“動(dòng)畫(huà)強(qiáng)國(guó)”的發(fā)展轉(zhuǎn)變意識(shí)。我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到了高質(zhì)量動(dòng)畫(huà)作品的重要性，如果只是一味地重產(chǎn)量而不重質(zhì)量，粗制濫造的作品反而會(huì)破壞市場(chǎng)秩序，廣大動(dòng)畫(huà)受眾也會(huì)因此對(duì)國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)失去信心，轉(zhuǎn)而投向國(guó)外動(dòng)畫(huà)市場(chǎng)的懷抱。

隨著文化部新規(guī)劃的部署，各級(jí)各地政府的補(bǔ)貼政策也漸次推出，大量制作水平低、資金實(shí)力弱的動(dòng)畫(huà)企業(yè)在失去補(bǔ)貼后損失了大量經(jīng)濟(jì)來(lái)源，喪失了“自我造血”的能力，不得不退出市場(chǎng)。我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)量自2011年的頂峰后就呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，2014年產(chǎn)量更是直接“腰斬”，說(shuō)明了我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)在這一時(shí)期急劇轉(zhuǎn)型的現(xiàn)象。

大量?jī)?yōu)秀國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)作品也在這一轉(zhuǎn)型時(shí)期如雨后春筍般呈現(xiàn)在觀眾眼前，讓觀眾們看到了國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)作品并不是只針對(duì)少年兒童的低幼化產(chǎn)物。動(dòng)畫(huà)作品的質(zhì)量不斷提高，開(kāi)始更加關(guān)注不同受眾的內(nèi)心和需求，滿足不同生活群體、不同年齡階段的情感訴求和審美需要。動(dòng)畫(huà)企業(yè)逐漸擺脫傳統(tǒng)播放平臺(tái)的限制，大舉進(jìn)軍網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和電影院線，在積極吸取中國(guó)傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)美學(xué)的基礎(chǔ)上與現(xiàn)實(shí)接軌，開(kāi)始創(chuàng)作具有現(xiàn)實(shí)反思性和娛樂(lè)趣味性的深度作品。

（三）2017～2021年：政策法規(guī)理性期

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)政府在汲取先前的政策實(shí)行經(jīng)驗(yàn)后，開(kāi)始進(jìn)一步反思如何理性地利用導(dǎo)向性政策法規(guī)引導(dǎo)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展。隨著我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及和數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了新一輪轉(zhuǎn)型升級(jí)的東風(fēng)。2017年，文化部在兩份重要文件《文化部關(guān)于推動(dòng)數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《文化部“十三五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確指出了數(shù)字技術(shù)的發(fā)展對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的重要性，數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)從此成為了文產(chǎn)人的熱門(mén)議題。

新重組的文旅部提出了《文化和旅游部關(guān)于推動(dòng)數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，重申數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)，以文化消費(fèi)帶動(dòng)數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升民族文化自信心，最終增強(qiáng)中華文化影響力和國(guó)家文化軟實(shí)力。

在數(shù)字技術(shù)的加持下，動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)了新的業(yè)態(tài)和新的可能。例如《一人之下》作為近年來(lái)極為火爆的國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)IP，積極探索其IP延伸戰(zhàn)略，通過(guò)品牌授權(quán)、文旅融合、文化內(nèi)核挖掘等方式，用數(shù)字技術(shù)將動(dòng)畫(huà)作品的內(nèi)涵以“線上+線下”的方式多元呈現(xiàn)，讓動(dòng)畫(huà)內(nèi)容與受眾產(chǎn)生時(shí)代的共振。

二、目前我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)存在的問(wèn)題

（一）補(bǔ)貼政策改革尚未完成，原創(chuàng)力不足

創(chuàng)意內(nèi)容是一部動(dòng)畫(huà)作品的核心競(jìng)爭(zhēng)力，各級(jí)各地的動(dòng)畫(huà)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的退出留下了對(duì)優(yōu)質(zhì)IP內(nèi)容獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不足的隱患。雖然文旅部設(shè)置了以“中國(guó)文化藝術(shù)政府獎(jiǎng)動(dòng)漫獎(jiǎng)”為代表的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，但其獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)主要針對(duì)的是頭部動(dòng)畫(huà)企業(yè)，且獎(jiǎng)勵(lì)周期較長(zhǎng)、獎(jiǎng)金數(shù)額少，無(wú)法真正激勵(lì)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)動(dòng)畫(huà)內(nèi)容的小微企業(yè)。

小微企業(yè)在動(dòng)畫(huà)生產(chǎn)鏈條中有著不可替代作用，同時(shí)，動(dòng)畫(huà)元素的單調(diào)、動(dòng)畫(huà)制作技術(shù)的落后也限制了動(dòng)畫(huà)生產(chǎn)的原創(chuàng)力。政府在意識(shí)到先前補(bǔ)貼政策的不合理因素時(shí)，也不應(yīng)采取一刀切的做法，將動(dòng)畫(huà)補(bǔ)貼機(jī)制完全退出，這樣會(huì)對(duì)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)IP的小微動(dòng)畫(huà)企業(yè)帶來(lái)巨大打擊，遏制了他們的創(chuàng)新能力。可以說(shuō)我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策仍有非常大的改進(jìn)空間。

（二）動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)集群質(zhì)量低下，表面文章多

據(jù)統(tǒng)計(jì)，文旅部、廣電總局、科技部、教育部等國(guó)家部委授牌的國(guó)家動(dòng)漫基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)共有40余個(gè)，省、市、區(qū)級(jí)動(dòng)漫基地、園區(qū)數(shù)量更是數(shù)不勝數(shù)，但由政策手段所牽引出來(lái)的大量動(dòng)漫基地并未給動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展帶來(lái)全新活力，2011年更是曝出“包括中影集團(tuán)、上海美影廠在內(nèi)的5個(gè)國(guó)家級(jí)動(dòng)畫(huà)基地的電視動(dòng)畫(huà)片產(chǎn)量為0”的尷尬新聞。目前全國(guó)不少動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)集群只注重企業(yè)數(shù)量，而不注重內(nèi)容質(zhì)量，一些廣告制作公司居然也被當(dāng)?shù)卣J(rèn)定為動(dòng)漫數(shù)字企業(yè)，甚至部分園區(qū)企業(yè)搞起了房地產(chǎn)來(lái)回收成本。上述現(xiàn)象足可見(jiàn)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)集群的亂象，動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)集群政策的制定不應(yīng)是政府部門(mén)的表面文章，更不應(yīng)忽視企業(yè)質(zhì)量和內(nèi)容生產(chǎn)。

三、對(duì)我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)轉(zhuǎn)型的建議

（一）補(bǔ)貼政策的“針對(duì)化”轉(zhuǎn)型

“大水漫灌”式的補(bǔ)貼政策并不能有效地促進(jìn)創(chuàng)意內(nèi)容的生產(chǎn)，反而會(huì)導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生。政府部門(mén)不應(yīng)僅將動(dòng)畫(huà)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策退出，而是應(yīng)該將補(bǔ)貼政策向“針對(duì)化”的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型，通過(guò)建立公開(kāi)化的人才考核、動(dòng)畫(huà)內(nèi)容評(píng)價(jià)機(jī)制，使政府補(bǔ)貼資金流入優(yōu)秀人才和優(yōu)質(zhì)IP之中。尤其是要針對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的小微動(dòng)畫(huà)企業(yè)進(jìn)行扶持，在稅收、租金等方面給予優(yōu)惠，提高小微動(dòng)畫(huà)企業(yè)的造血能力。

同時(shí)，高校人才也同樣是引領(lǐng)未來(lái)中國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的儲(chǔ)備力量。政府部門(mén)應(yīng)制定相應(yīng)的補(bǔ)貼政策促進(jìn)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)、學(xué)、研”一體化發(fā)展，通過(guò)獎(jiǎng)學(xué)金、企業(yè)人才引進(jìn)補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)落戶補(bǔ)貼、校企合作補(bǔ)貼等補(bǔ)貼手段引導(dǎo)人才方向，滿足我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)對(duì)于高質(zhì)量、復(fù)合型人才的需求，利用“針對(duì)化”的補(bǔ)貼政策抓住動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)。

（二）提升產(chǎn)業(yè)集群質(zhì)量，扶持虛擬產(chǎn)業(yè)集群

針對(duì)目前我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)集群“名不副實(shí)”的問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步完善組織評(píng)價(jià)體系，明確產(chǎn)業(yè)基地的準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)定期考核淘汰不合格的動(dòng)畫(huà)企業(yè)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)的企業(yè)，要從創(chuàng)意、制作、發(fā)行、衍生品開(kāi)發(fā)等環(huán)節(jié)提供完整的產(chǎn)業(yè)鏈保障。特別是要關(guān)注小微企業(yè)的生存問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)集群政策的制定要起到“雪中送炭”的效果。

虛擬產(chǎn)業(yè)集群，是指依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)將分布在異地的企業(yè)按照產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)絡(luò)整合起來(lái)的組織形式。數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)時(shí)代，動(dòng)畫(huà)作品可以直接在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行制作、傳播和發(fā)行，以此為基礎(chǔ)的虛擬動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)集群可以擺脫物理空間的束縛，合理高效地調(diào)配動(dòng)畫(huà)企業(yè)間的資源，降低企業(yè)成本，提升企業(yè)創(chuàng)新力和作品競(jìng)爭(zhēng)力。目前，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)形成了以嗶哩嗶哩、愛(ài)奇藝、優(yōu)酷、騰訊為代表的虛擬產(chǎn)業(yè)集群，有關(guān)部門(mén)應(yīng)大力扶持以上述平臺(tái)為代表的虛擬產(chǎn)業(yè)集群，并幫助具有原創(chuàng)能力的小微企業(yè)、動(dòng)畫(huà)工作室加入虛擬產(chǎn)業(yè)集群之中，形成類(lèi)似于美國(guó)好萊塢的“大小共生”企業(yè)組織模式;其次，也要打破產(chǎn)業(yè)集群間的壁壘，防止互聯(lián)網(wǎng)壟斷巨頭間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)企業(yè)間要素流動(dòng)，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力;最后，虛擬產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的生產(chǎn)者必須學(xué)習(xí)和掌握好數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，在提高作品質(zhì)量的基礎(chǔ)上拓展業(yè)態(tài)的維度和深度，如此才能促進(jìn)我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)鏈的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

總結(jié)而言，我國(guó)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的政策法規(guī)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了一定作用，但其轉(zhuǎn)型尚未完成。未來(lái)政策的制定必須要著眼于數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的變革趨勢(shì)，通過(guò)改革補(bǔ)貼政策、改變作品定位、構(gòu)建虛擬產(chǎn)業(yè)集群等手段實(shí)現(xiàn)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)的“提質(zhì)減量”，讓中國(guó)動(dòng)畫(huà)真正成為人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、與時(shí)代脈搏共同跳動(dòng)的精神文化產(chǎn)品;讓中國(guó)動(dòng)畫(huà)走出國(guó)內(nèi)、面向國(guó)際，提升我國(guó)的文化影響力和軟實(shí)力;讓中國(guó)動(dòng)畫(huà)成為令中國(guó)人民自豪的“文化底氣”。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：同濟(jì)大學(xué)）