粵港澳大灣區城市群發展格局新變化

■馬向明 陳 洋 劉 沛 黎智楓

一、前言：珠三角發展格局與國際國內格局重大演變密切相關

中華文明發源于黃河流域，珠三角的區位曾遠離中原。據《史記·秦本紀》記載，秦始皇統一中國后，于公元前214年在嶺南分置南海、桂林、象三郡，由此開啟了珠三角的開發，但在國家治理體系中所占地位并不突出。唐“安史之亂”之后吐蕃占據西域，隔斷了陸上絲綢之路，海上絲綢之路的興盛奠定了廣州在國家功能上的地位，但真正的改變發生在15世紀末到16世紀初世界格局的變化。

公元1453年，拜占庭帝國首都君士坦丁堡被奧斯曼帝國攻陷，歐洲通往亞洲的陸上商路被阻斷，轉而從海上探索通往亞洲的商路，大航海時代由此開啟。16世紀，憑借扼守南面海路成為中外交流主通道，珠三角由此進入全球網絡。隨著科學技術的發展，歐洲逐步成為了世界發展的引擎。18世紀中葉，清政府實行廣州“一口通商”，“澳門—廣州”組成的通道成為中外交流的最主要通道，廣州的地位極大提升，成為國家重要的功能組成部分。

工業革命以后，英國取代葡萄牙、西班牙成為新的世界強國，并在1842年鴉片戰爭后侵占香港，香港也很快取代澳門成為珠三角向外通道。這時，“廣州—香港”組成的發展軸線成為珠三角發展的引擎。但是，隨著美國經濟逐步超越英國，世界格局的變化反射到珠三角在國家格局中的地位。隨著環太平洋的貿易規模不斷增大，中國的主要對外通道進一步轉移到了面向太平洋及北美航線的上海，珠三角的地位有所下降。

中華人民共和國成立后，香港成為中國對外的一個窗口，珠三角的地位逐步重新恢復，尤其在改革開放后，珠三角在短短數十年中創造了經濟成長的奇跡。改革開放后珠三角所享有的“黃金二十年”，本質上是珠三角借助香港重續大航海時代的區位優勢。珠三角也借助香港成為“世界工廠”，并成為驅動中國內地經濟發展的重要引擎，而香港也依托祖國在全球貿易金融體系中的地位不斷提高，躋身為遠東重要的全球城市。但是，由于世界格局已非大航海時代的格局，美日是中國最重要的貿易伙伴，加入世貿組織后，珠三角對外交往的通道優勢不再明顯。

從以上歷史進程可以觀察到，國家力量和世界格局的變化始終在珠三角的發展中扮演著重要的角色。珠三角與國家政治中心和經濟中心的距離較遠，翻越五嶺也只有國家力量才能完成，而牽動國家力量方向的是世界格局的演變。廣州的“一口通商”與歐洲在大航海時代對世界貿易的主導關系密切；美日在世界貿易中的地位，促進了中國入世后長三角優勢區位的回歸。當今，世界格局再次發生劇烈的變化，中國提出了國內國際雙循環的應對策略，那么，這種國內國際格局的變化，會對大灣區城市群的發展格局產生什么樣的影響呢？

改革開放四十多年來，珠三角地區創造了發展奇跡，成為中國經濟重要引擎之一，在此過程中，粵港澳的有效合作是奇跡誕生的重要條件。在新的發展背景下，國家于2019年2月出臺了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（下稱《綱要》）賦予大灣區五個戰略定位：充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區、宜居宜業宜游的優質生活圈[1]。其中，“具有全球影響力的國際科技創新中心”和“‘一帶一路’的重要支撐”是國家走向創新型國家和形成國內國際雙循環新格局的重要功能組成。因此，可以認為《綱要》是國家從全局發展的戰略高度對粵港澳大灣區提出了新的使命要求，同時也是通過頂層的制度設計推動制度創新，使灣區內的三個獨立關稅區加強區域合作，共同應對世界格局的變化。《綱要》的實施，將對大灣區城市群的發展格局產生深刻的影響。

二、《綱要》是因應國際國內發展形勢變化而做的頂層設計

（一）新格局——國內國際雙循環相互促進

當今世界正經歷“百年未有之大變局”，全球化進程正日益受到貿易保護主義的阻礙，與此同時，在占據“世界工廠”地位數十年后，中國培養起了強大的供應鏈體系，在國際產業分工體系中的權重不斷提升，并在供應鏈組織、設計研發、金融及貿易服務等綜合領域占據越來越大的主動權，從而逐步擺脫長期以來的受支配地位。為順應國際、國內發展形勢的變局，中國一方面在國際上積極倡導和踐行合作共贏的多邊主義努力開辟并維持與新興市場穩定的經貿關系，實現貨幣金融和供應鏈網絡向更大范圍的擴展；另一方面則積極構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，從而在根本上改變過去的“大進大出”模式。中國作為超大規模國家，兼具超大規模生產供應鏈和超大規模消費市場雙重優勢，在“雙循環”新格局下將得到充分展現。

（二）新動能——由“引進來”走向“創新驅動”

改革開放后，珠三角在“黃金二十年”中積極利用低成本要素資源和政策優惠，抓住了全球化的機遇，成功構建為吸引國際資本和將生產性資源“引進來”的“洼地”，成為深度嵌入國際分工體系中的“世界工廠”。但珠三角依托香港“兩頭在外”的外源式經濟發展模式，在產業鏈中處于相對邊緣的制造業基地的增長模式在新的發展格局下難以為繼，迫切需要轉換動能，建立新的發展優勢。

21世紀以來，全球新一輪科技革命和產業變革方興未艾，科技創新已成為產業經濟和社會發展的核心驅動力，具有全球影響力的科技創新中心和科學中心迭代發展，多中心、多節點的世界創新格局正成為新的趨勢。中國通過積極規劃科技產業和布局國家級基礎科研平臺，在基礎科研和提升原始創新能力方面發力，努力成為全球科技創新領跑者。2018年1月國務院《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》強調，要推動粵港澳大灣區打造國際科技創新中心。2019年2月的《綱要》明確細化這一任務要求，提出要支持重大科技基礎設施、重要科研機構和重大創新平臺在大灣區布局建設，向港澳有序開放國家在廣東建設布局的重大科研基礎設施和大型科研儀器，支持粵港澳有關機構積極參與國家科技計劃（專項、基金等）。基礎科研項目的落地，一方面將為地區引入大量國家級科研資源，另一方面將促進本地生產供應鏈網絡的轉型升級，同時還將整合港澳科研和金融資源，促進與港澳的深度融合，對大灣區發展而言可謂一舉三得。

從地理位置來看，大灣區面向人口眾多的“一帶一路”沿線國家和地區，這決定了大灣區由過去作為中國出入口主通道轉向作為國家“走出去”的重要通道。從珠三角發展到大灣區，是由邊緣加工基地走向中心起點引擎，從“引進來”到創新驅動“走出去”的發展變化。

（三）新角色——由“縱向分工”走向“橫向分工”

雖然在歷史中，香港和澳門一直被作為珠三角經濟增長的外部變量進行表述，然而，香港與珠三角“前店后廠”的分工模式，既表明了港澳與珠三角在經濟上的高度一體化，也說明了香港與珠三角的分工是一種縱向分工。但是，自2000年開始，粵港澳之間的分工協作關系和地緣經濟關系就開始從過去的互補性轉變為競爭性[2]，這其實意味著傳統上“全球—港澳—內地”的分工梯度已經發生了不可逆轉的重大變化。而在《綱要》背景下，香港、澳門與內地的地緣經濟關系獲得重塑機遇。在“一帶一路”建設背景下，中國制造企業眾多、產能龐大，需要繼續依托開放支點規避國外貿易壁壘，有效走入國際市場，深度參與經濟全球化。中國對內對外雙開放的新格局，將使大灣區成為重要的發展支點。《綱要》立足“一國”之本，善用“兩制”之利，利用香港、澳門的國際開放性，為內地提供國際平臺與接口；利用內地廣闊的市場與發展空間，為香港、澳門社會經濟持續穩定發展提供支撐；橫向合作的推進也將極大地提升粵港澳大灣區共同參與全球競爭的實力和當量。

三、《綱要》頒布三年粵港澳大灣區的發展進展

從以上形勢分析來看，《綱要》所賦予大灣區的定位，以大灣區為載體，同時兼顧以科技創新引領國際分工破局、依托“一帶一路”促進國內國際雙循環，以及以“一國兩制”深度融合實現港澳融入國家發展大局，全面響應國家戰略導向。《綱要》發布三年以來，在觀察大灣區正在發生的變化中，我們可以看到有兩方面的進展尤為突出。

（一）科技創新深度嵌入發展格局，創新空間成為城鎮網絡關鍵構件

1.科創從大灣區核心城市專有到各城市共同發力

2007年開始的國際金融危機，使珠三角原本層次偏低外向型的產業發展模式難以為繼，廣東省政府開始實施“雙轉移”戰略，大力推動珠三角各城市特別是核心城市產業轉型升級[3]。擁有雄厚制造業基礎與對外開放優勢的深圳，率先形成以企業驅動創新的深圳模式[4]。由于特大城市獨特的資源集聚效應，長期以來推動科創要素集聚與活動主要發生在深圳、香港、廣州等核心城市。2017年廣東省委、省政府提出沿廣深軸線形成高度發達的創新經濟帶，打造廣深科技創新走廊，計劃通過科技要素投放與空間布局的相互匹配，構建“一廊十核多節點”格局，推動創新資源從核心城市走向其他城市，致使大灣區的知識創新網絡結構從早期的“廣州—香港”雙核到出現“廣州—東莞—深圳—香港”創新集聚帶趨勢，呈現“多中心、多節點、多子群”格局[5]。

《綱要》對創新的重視達到前所未有的高度，提出要將粵港澳大灣區建設成為具有全球影響力的國際科技創新中心，明確建設廣深港澳科技創新走廊，全面確立以科創為大灣區未來發展核心驅動力。針對提升各城市創新協同性、改善珠三角創新活動基礎性不強等目標，《綱要》強化珠三角城市與港澳創新協同，加快推動國家級科學基礎設施建設，特別是從源頭創新、產業創新、制度創新三個方向切實推進國際科技創新中心建設[6]，推動各城市不斷加大科技研發投入。2018年開始，粵港澳大灣區內珠三角9個城市的研發（R&D）經費占比進入“快車道”（圖1）；到2020年，研發支出已超3300億元；2021年預計研發投入強度達到3.7%，研發支出預計超3600億元，比2018年增長1000多億元，同時，在全球科技創新區域排名中，大灣區躋身全球科技創新集群前10位[7]。

圖1 2011—2020年大灣區珠三角9市R&D經費占GDP的比重（%）

圍繞推進建設“兩廊兩點”（兩廊：廣深港、廣珠澳科技創新走廊，兩點：深港科技創新合作區、橫琴粵澳深度合作區），創新資源與要素沿科技創新走廊沿線拓展明顯，推動過去創新資源以核心城市集聚與組織，走向大灣區各城市依據自身條件與科技設施布局據點發展，大灣區創新空間呈現“多中心、多節點、多子群”的格局（圖2）。在20世紀90年代的高新區和科學城建設的二十多年后，珠三角各城市再度涌現出一批具有代表性的科技創新區域，如中新廣州知識城、廣州科學城、南沙科學城，深圳光明科學城、西麗湖國際科教城、空港新城、高新技術園，珠海的橫琴粵澳深度合作區、唐家灣高新區，東莞松山湖科學城、濱海灣新區，佛山三龍灣科技城、高新區，中山、惠州、江門的高新技術產業園等。

圖2 “兩廊兩點”科技創新網絡示意圖

2.推動知識創造與原始創新是大灣區近年科創重點突破方向

由高新技術企業驅動的技術創新是大灣區過去一個階段科技創新的基本面，但由于早期國家級科研資源注入不足，珠三角在關鍵技術與基礎創新領域存在先天不足[8]。為補齊短板，早在2015年，廣東省委、省政府重新組建廣東省科學院[9]，統籌整合屬于地方的科技創新戰略資源，聚焦基礎科研與應用創新領域共同發力；2017年廣深科技創新走廊提出后，廣東省委、省政府以培育創建國家實驗室為目標啟動建設一批省實驗室，其布局已從核心城市向區域中心城市延伸，呈現“核心+網絡”式布局與運作模式，體現了地方層面在提升珠三角的關鍵技術與基礎創新能力并融入全球創新網絡的不斷探索。

《綱要》的發布徹底吹響了大灣區建設國際科技創新中心的號角，全國第四個綜合性國家科學中心建設的重任落在了大灣區“肩上”，“國家戰略科技力量”全面進入。一大批科技基礎設施“國之重器”逐步建設完成，如推動“中國散裂中子源”等重大設施有效運作，逐步啟動“強流重離子加速裝置”等重大設施。各城市也著力吸引國內外知名大學來大灣區設置分校或聯合辦學，培育基礎研究力量。港澳多所世界一流高校和科研機構也紛紛踏足大灣區各城市，如香港大學、香港中文大學的深圳校區等。無論是引入“國之重器”還是支持研究型大學建設，都可以看到《綱要》發布之后國家力量在推動大灣區知識創造與原始創新的重要作用。

此外，省市聯動進一步推動一批重大項目及平臺落地，目前在深圳光明科學城、廣州南沙科學城、東莞松山湖科學城等先行啟動區內，圍繞重大科技基礎設施、實驗室平臺體系、前沿交叉研究平臺和科研機構、高水平高等院校、中試驗證和成果轉化平臺等正在推進規劃建設（表1）。地方借助國家功能注入重量級科研設施與協同港澳創新資源，成為大灣區打造國際科技創新中心的兩個重要著力點。

表1 大灣區綜合性國家科學中心先行啟動區重點平臺建設情況

3.不同的創新空間與集群加速融合布局、嵌套發展

珠三角的高新技術產業園區是我國技術創新領域的杰出代表，集聚了一大批高新企業，構成了珠三角技術創新的主體。如何依托高新企業與龐大的制造業網絡，持續激發創新活力成為當下要務。Amin等（1994）提出，區域通過正式和非正式制度搭配以產生協同作用，使得該地區獲得充分的經濟活力與創新能力[10]；“制度厚度”是制度的密集度，包括企業、行業聯盟、地方政府、金融機構、研究與創新中心等。為增加高新區的“制度厚度”，大量國家、省級科研機構被鼓勵入駐園區，以提升園區內企業與研究機構密度。如依托廣州高新區核心園區建設的廣州科學城和中新廣州知識城，近年來這些創新園區正謀劃布局一批高端研發機構，依托雄厚制造業基礎，推動產業再創新，在關鍵技術與引進戰略性新興產業方面不斷發力，推動成果轉化。

除了由高新區升級而來的創新園區，大灣區各類創新空間呈現融合布局、嵌套發展的趨勢。在“制度厚度”基礎上，創新集群中的各組織與要素之間相互作用形成網絡，在要素密度較高的社會網絡里，因為“相鄰的可能”[11]，創意與創新更容易得到流傳與擴散。也有學者通過實證研究的方式論證了創新網絡演化受多維鄰近因素影響，如地理、技術結構、經濟、制度、語言等對創新合作具有顯著影響[12]。以一流高校與科研機構為代表的創新主體周邊，更吸引創新園區選址布局，如在廣州大學城南部布局國際創新城、在廣州南沙的香港科技大學（廣州）旁布局創新園區，“相鄰的可能”正推動創新校區與園區等創新空間融合發展，加速創新成果轉化。另一種趨勢則是在各科學城建設中，圍繞重大科技基礎設施、實驗室布局建設研究型大學，如在松山湖科學城布局的大灣區大學（松山湖校區），在光明科學城布局的諸多一流高校，這些高校與國家重大科學基礎設施、高端科研機構協同布局、融合發展，日益成為大灣區創新空間增長的一種新趨勢。

與此同時，以創新為主要特征的城區也在不斷出現，美國布魯金斯學會將創新城區定義為集聚高端研發機構、企業集群、創業企業、企業孵化器及促進機構的城市空間[13]。這些創新城區“由交通體系連接、由新能源支撐、由數字科技聯網、以咖啡休閑作為媒介”，充分體現“城市特質”，有利于形成“開放創新”氛圍，從而集聚了一大批國際化創新要素，極大提升了大灣區城市創新與全球創新網絡鏈接能力。

（二）邊界地區成為一種新的資源，城市合作的進展正在加速

1.創新驅動與港澳融入使得大灣區城市邊界地區成為新的區域發展熱點

《綱要》公布之后，大灣區11個城市在邊界地區新增的重點平臺多達14個（圖3），科技創新和制度回歸是激活本輪邊界地區的核心驅動力。一方面，科技創新呼喚城市合作。大灣區在創新驅動下正在從全球生產網絡的邊緣邁向中心，其空間資源配置的邏輯也與傳統邊緣加工基地產生顯著差異。發展科技創新不僅需要為產業配套土地、勞動力資源和市政基礎設施，更需要為其提供人力資源、研發中心、現代服務業、高品質生活配套等復雜功能[14]。這些復雜配套的功能難以單靠一個城市支撐，因此城市間的科創合作為邊界地區帶來機會。另一方面，港澳空間開始積極融入。大灣區的另一核心目標是支撐港澳融入國家發展大局，地理鄰近的邊境地區或者樞紐可達地區成為港澳接入國家發展的最佳空間選擇。

圖3 大灣區城市邊界地區重點平臺分布

2.城市邊界資源：從“強弱互補”的垂直合作邁向“強強聯合”的水平合作

在珠三角城市與區域發展的進程中，邊界地區一直扮演著重要角色，中介、融合的功能逐漸增強[15]。改革開放使原本以香港、澳門為支點的全球市場與珠三角的傳統腹地網絡日漸緊密結合。在改革開放的第一階段，國際貿易、訂單、生產性服務等“前店”功能在港澳，生產制造、裝配等“后廠”功能在珠三角，而邊界地區就是將其連接的“橋梁”[16]，造就了“香港騰飛+深圳速度”的全球奇跡。進入21世紀以來，全球生產網絡的接入使得香港、廣州和深圳的城市能級得以快速提升，大灣區多中心的趨勢愈加明顯，同時大灣區核心城市的高勢能使得核心外緣城市獲得機會。邊界資源促進合作可分為以下兩種方式：

一是邊界資源1.0：垂直合作，依托核心城市資源謀求發展是核心邏輯。2000年前后謀劃的東莞松山湖與南海千燈湖，是在鄰近廣深、離開主城的空間區位，憑借土地、景觀與基礎設施優勢，以吸引廣深資源為目標，重點投放各自城市的核心資源[17]。華為、廣發銀行、廣佛地鐵等廣深標志性資源入駐也印證了當時戰略決策的成功。深圳南山的國家經濟技術開發區基于原有蛇口工業區和深圳灣口岸，一方面不斷依托國內市場迭代形成技術創新，另一方面依托口岸資源，通過鄰近便利的通關條件將香港提供的國際生活作為其企業配套，吸引全球人才。“依托區位、以弱靠強”是邊界資源1.0時代的典型特征。

二是邊界資源2.0：水平合作，發揮雙方優勢合力共贏是發展新邏輯。《綱要》公布后，與邊界資源1.0“以弱靠強”模式不同，香港、深圳、廣州等核心城市紛紛在邊界地區發力投放核心資源，而當年鄰近城市的邊界節點也逐步發展為區域的強節點，“強強聯合”的趨勢非常明顯，其中，香港北部都會區和深圳光明科學城是典型案例。在大灣區中香港承擔著國際科技創新中心的職能，雖然擁有世界一流的大學，但卻沒能像深圳一樣利用內地的市場腹地快速迭代。香港北部都會區的謀劃可與成熟的深圳南山、福田科創區形成合力，在原始創新和市場創新形成互補實現共贏。此外，深莞合作也有類似規律：松山湖的提前謀劃集聚了散裂中子源、南方光源、華為終端等大科學裝置與科技龍頭企業，光明科學城則在巍峨山以南布置中山大學（深圳校區）等大學資源與松山湖各類創新要素形成集聚效應，并共同申報國家綜合科技創新中心，形成大灣區中最重要的原始創新動力之一。“優勢互補、強強聯合”是邊界資源2.0時代的新特征。

3.《綱要》公布實施后大灣區邊界地區作為“資源”的兩點啟示

通過回顧梳理不難發現，在創新驅動和港澳融入的發展邏輯之下，邊界地區作為資源的正外部效應愈加明顯，“強強聯合”的邊界地區互動為未來的大灣區發展帶來兩點重要啟示：一是邊界資源發揮需要依托城市重大平臺節點，強節點可以成為新增長極。無論是最開始的深圳口岸，還是后來的松山湖、千燈湖和光明科學城，都是城市邊界上的重點平臺節點。節點在培育的初期需要大量的市級資源注入才能克服遠離城區帶來的城市配套和市政基礎設施等種種問題，但在節點成熟后其引發的“強強聯合”效應將對城市產生深遠的影響。目前廣州南站、南沙慶盛站等廣州重點的邊界地區平臺節點，在建設之初會比緊鄰老城的開發難度更大，但一旦形成區域強節點將產生巨大的乘數效應。二是制度優勢互鑒與物質基礎設施對最終實現“強強聯合”同樣重要。橫琴—澳門的“強強聯合”不僅實現了空間建設的高標準，更為關鍵的是澳門的國際城市治理經驗、營商環境、高校資源與橫琴的國家力量、市場可達、企業資源進行深度的嫁接，形成“1+1＞2”效應。目前，慶盛區塊的粵港深度合作園硬環境在香港開發主體的支撐下日漸成型，但后續如何引入香港的城市管理制度、如何營造香港自由開放和低稅率的軟環境，從而更好地實現原始創新和科技成果轉化，這些均是發揮邊界地區資源作用的關鍵。

四、趨勢：發展邏輯變化推動大灣區城市群發展格局進一步演變

大灣區發生的積極變化充分展現了《綱要》作為國家頂層設計所釋放的強大力量，在此力量影響下，從20世紀90年代中后期至今二十多年時間里逐步成形趨穩的大灣區城市群網絡將迎來新一輪重大變化。傳統核心進一步強化和嬗變，新的中心崛起，不同的都市圈范圍疊合與互動程度不斷加深將使大灣區發展格局將邁向一個全新的階段。

（一）廣州、深圳都市圈成為珠三角城市群資源配置中心

《綱要》提出要“以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區域發展的核心引擎，繼續發揮比較優勢做優做強，增強對周邊區域發展的輻射帶動作用”。其中廣州、深圳在社會經濟發展各方面都已成為大灣區內地部分的“領頭羊”，根據《2021年廣東省國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2021年廣東12.44萬億元GDP中，近6萬億元來自廣深“雙城”。2019年8月，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》發布。2021年廣東省《政府工作報告》將“深入推進粵港澳大灣區和深圳先行示范區建設，強化廣州、深圳‘雙城’聯動”放在各項重點工作首位，“雙區驅動、雙城聯動”戰略正式確立。

自《綱要》發布以來，我們不僅看到廣深兩城的經濟水平保持絕對領先，更看到以廣深為核心的兩大都市圈成為資源配置的中心。過去在珠三角“引進來”的時代，跨國公司自帶資金、技術和市場來到珠三角進行生產，低成本是關鍵，園區建設成為主戰場；但在“走出去”時期，我們的企業要成為跨國公司，必須以創新能力為支撐。因此，企業需要城市在技術、專業服務方面提供支持才有能力“走出去”，這時城市的功能發展是主戰場（圖4）。正是過去全球化中“引進來”的承接平臺到走向全球化新階段企業“走出去”的戰略支點需求的變化，使得大灣區的發展邏輯產生了變化。在新的邏輯下，核心城市成為資源配置的中心。

圖4 全球化角色變化對珠三角城市功能的影響示意圖

2021年廣東省《政府工作報告》提出要“加快大灣區城際鐵路建設，以廣州都市圈、深圳都市圈為重點，創新投資建設運營管理模式”。不久之后，廣東省政府印發《關于將一批省級行政職權事項調整由廣州、深圳市實施的決定》，將省管城際鐵路工程審批13項涉及交通運輸領域的省級行政職權事項調整為委托或下放到廣州市、深圳市自主實施，通過創新城際鐵路的投資建設運營管理模式，將珠三角城際鐵路的設計、建設、運營牽頭單位由原廣東省鐵投集團調整為廣州、深圳兩市，并按照廣州都市圈及深圳都市圈項目推動建設。隨著廣州地鐵集團于2021年12月正式承接珠三角城際軌道（廣州都市圈）建設項目及廣東珠三角城際軌道交通有限公司，廣州在城際軌道建設運營方面的自主權將得到全面提升。城際鐵路建設運營自主權的下放和轉移，實際上還將進一步激活都市圈范圍內城際軌道沿線和站點周邊地區的開發；城際軌道網絡的擴展也將進一步強化都市圈在區域資源配置中的主導地位。

（二）珠江口西岸迎來“第三極”重大機遇

如果將珠三角城市群體系類比作一個宇宙網，改革開放就如同星系的創生，引發資本、勞動、土地、制度等系列要素的大量集聚，九個城市則像是在這個過程中所形成的諸多恒星，在相互牽制競爭合作的互動中形成了當前的穩態平衡。在這個平衡態中，珠江口西岸地區相對弱勢，城市網絡在外部力量的拉扯下，長期處于松散狀態。《綱要》的發布給珠三角帶來新的使命，同時也意味著新的國家力量的注入，如同星系的碰撞產生巨大能量、激發新的恒星創生，國家力量將為趨于穩態的大灣區格局帶來變革性機遇，其中尤其令人矚目的是珠江口西岸所獲得的重大利好。

第一，橫琴粵澳深度合作區的地位大幅提升。在珠三角傳統的“大進大出”發展模式中，香港作為世界城市，其強大的引領力量促使珠江口東岸地區在市場機制和港資企業推動下形成“前店后廠”的分工格局；在當前的“百年未有之大變局”中，港澳融入國家發展大局的積極性和主動性，深刻浸染著國家和人民對內協同、對外堅守的共同意志。其中，澳門先行一步，顯然引發國家傳遞出積極的信號，一方面橫琴粵澳深度合作區政治地位大大提高，由國家謀劃推動，中央政治局常委、國務院副總理擔任建設領導小組組長，廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任管委會主任，必然成為國家制度創新的示范平臺；另一方面在橫琴粵澳深度合作區西側的珠海鶴洲新區，未來將陸續有珠肇、廣珠（澳）、深珠、深湛等四條高鐵線接入珠海中心站（鶴洲）樞紐，將極大增強該地區的交通區位優勢。

第二，南沙將成為粵港澳合作新熱土。在產業發展進入“引領期”后，知識不可能再像“追趕期”那樣完全依靠外部引進，需要更多地依賴自主創新和基礎研發，而廣州擁有大灣區密度最高的國家科研機構和堅實的制造業基礎，使得南沙成為港澳與國家力量合作的理想地。在這樣的背景下，南沙因其大灣區幾何中心區位、東西岸交通樞紐以及深水岸線、土地空間充裕等優勢[18]，在廣州市支持下，吸納中科院等國家基礎科研機構和國家重點實驗室落地，同時依托慶盛樞紐和香港科技大學，建設“港人社區”，促進粵港創新合作，可以預見，南沙在大灣區創新網絡中的地位將快速上升。

因此，在橫琴、南沙等重要節點的快速崛起和引領下，珠江口西岸在大灣區所處的相對弱勢地位可能發生根本性改變，從過去被各方拉扯到逐步凝聚，成為與廣深兩極良性互動的“第三極”。隨著《綱要》的實施，珠三角目前兩大都市圈主導的格局將會被打破，1994年著手編制的《珠江三角洲經濟區總體規劃》及其專項規劃提出的西岸都市圈（圖5），將逐步走向落地。

圖5 《珠江三角洲經濟區城鎮群規劃》提出的空間結構體系

（三）疊合式超級都市圈正在形成

自2008年《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》發布以來，廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經濟圈的概念基本成型。2020年，廣東省委、省政府印發《廣東省建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的若干措施》，又提出要科學制定廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大都市圈的發展規劃。十幾年來，人們已習慣于將東莞整體歸入深圳都市圈范圍，或將江門整體歸入西岸都市圈范圍的區域劃分方式。

然而，隨著廣深城市規模的增長、軌道交通建設加速以及腹地網絡的擴展，圍繞廣州、深圳兩個核心城市周邊所形成的都市圈形態范圍也在不斷擴大。根據建設用地連綿度、人口密度、通勤時間等要素測算兩大都市圈的范圍，可以發現兩個都市圈實際上已經有很大部分相互疊合在一起。基于高德API測度的廣深核心區等時圈范圍看，在60分鐘范圍，廣深兩個等時圈在東莞西部長安、虎門、厚街、麻涌等鎮街重疊；在90分鐘的等時圈，重疊范圍則覆蓋東莞全域、廣州南沙新區和中山北部（圖6）。可達性的疊合反映了都市圈功能疊合的可能性，實際上，廣州至東莞的用地連綿度已在加強，而人口的通勤流動方面也在交通的支持下不斷發展。

圖6 廣深核心區0.5-1.0-1.5等時圈測度圖

現代科技創新活動的開放性使得創新走向區域性的網絡，珠三角在創新功能發展的帶動下，城市間合作進一步加強，過去發展相對滯后的市域邊界地帶正在由于節點的發展而變得模糊，香港往北、深圳往北、東莞往南、中山往東、佛山往南、廣州西聯等跨市聯動發展態勢不斷涌現，一個大灣區疊合式超級都市圈在形成（圖7）。在這個疊合式超級都市圈中，城市網絡的聯系更加復雜，一方面呈現出圈層與軸帶相交織，圈層被軸帶牽扯，軸帶被圈層扭曲；另一方面，市域不再作為一個完整單元歸入某個都市圈，而是內部裂變出多個功能節點，并與周邊城市的其他功能節點形成更加密切的組合關系。例如，東莞南部各鎮與深圳北部各區形成強關聯，從而納入深圳都市圈范圍，而東莞北部則與廣州發生更多聯系；又如西岸的中山南部與珠海聯動，而中山東部則對接東岸的深圳；尤其是廣州在未來的大灣區格局中將顯得更為特殊，其主城區繼續鞏固在廣州都市圈中的核心地位，而南沙則參與到深圳都市圈、珠江西岸都市圈的競爭合作之中，其作為大灣區幾何中心的區位優勢及其深水岸線、土地資源等發展潛力也將充分凸顯出來。

圖7 大灣區疊合式超級都市圈示意圖

五、結論與思考

在對區域發展的研究中，人們往往更加關注經濟動因的影響，尤其在全球化浪潮依然占據主流的當今世界，決定著一個區域發展的首要力量通常會被歸結為以福特制生產方式為代表的資本主義分工體系的擴張[19]。但在我國，國家的行政資源調配能力極為強大，是推動區域發展的最為磅礴的力量。在近代以前的社會，由國家通過“一口通商”等壟斷性行政管轄方式賦予地方特殊權力，廣州引領珠三角的發展；在改革開放之后，國家的制度改革釋放了勞動力、土地等要素資源的高效配置，經濟特區等“新國家空間”[20]的設立促進了區域的尺度重構，而地方政府在發展績效的激勵下，也積極參與到地方空間的建構中來，從而與國家賦權相疊合，形成更為強大的發展動力。由此，全球化分工、國家權力和資源注入、地方設施配套和招商引資三者的交織，成為中國各頂尖區域發展的關鍵。在這種背景下，香港、廣州和深圳，成為珠三角發展的三個引擎。

“一國兩制”所形成的制度邊界，是粵港澳大灣區區別于國內其他城市群區域的獨特之處。這樣的邊界可以是不同體制社會間的溝通橋梁，在《綱要》背景下，更重要的是釋放其作為合作發展資源的紅利，而這正是促進港澳融入國家發展大局最具現實意義的方式。在互利共贏的共識下，港澳開始積極面向內地開展邊界開發與跨境合作，而內地也將更多設施資源與政策優惠向制度邊界地帶傾斜。新的國家力量正是在這樣的背景下注入區域，從而引發新一輪的區域格局重構。在港澳融入國家發展大局的過程中，澳門走在了前面，相對應地，國家在橫琴粵澳深度合作區投入的制度資源和行政資源是最大的，這使得橫琴在資源配置中排到了前面，珠海的高鐵樞紐夢得以實現。在珠江口西岸未來的發展中，更多的制度紅利將會釋放出來。

盡管珠江口西岸地區迎來了新的發展機遇，我們仍然要承認西岸地區整體發展水平與東岸相比的滯后性，表現在經濟實力、基礎設施水平、制造業供應鏈網絡、科技創新資源聚集程度乃至綜合營商環境等各個方面。要想充分發揮國家力量所帶來的紅利，這些短板亟待補足，然而卻并非一蹴而就之事。這除了需要地方政府積極投入各類設施網絡的建構，還需要在超越城市尺度上建立更加靈活自主的資源匹配、成本分擔、利益共享的城際協同機制，而南沙因其居中的區域位置，使得其在珠三角東、中、西翼的合作中優勢獨特。珠三角未來的城市格局，將是一個疊合式都市圈組成的超級城市群。