我國“切塊設市”模式創新研究
——以浙江溫州龍港市為例

■羅成書

隨著工業化和城市化的快速發展，按實際情況增設建制市既是新型城鎮化的必然要求，也成為增強區域經濟發展活力、促進區域經濟發展的重要措施[1]。回顧我國建制市設立的演變歷程，有“切塊設市”模式、“整縣設市”模式、“設市轄區”模式、“組團設市”模式等。“切塊設市”模式，又稱為“撤鎮設市”，通常是將高度城鎮化的區域從原行政區（實踐中主要為縣域）中切割出來，設立建制市。“整縣設市”模式，通常是將整個縣撤銷縣級建制，設立建制市。自2017年新一輪“整縣設市”開閘，全國已有33個縣成功實現“整縣設市”。“整縣設市”模式本質上采取的是“市帶鎮”“市帶村”方式，除高度城鎮化區域外，還擁有農村地區。隨著城鎮化率不斷提高，城市管理效率提升、運行模式優化問題的重要性日益顯現。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》指出，目前我國仍存在人口集聚多、經濟規模大的經濟發達鎮，但經濟社會管理權限不足，未能建立起適應經濟發達鎮實際的財政和用人管理模式。將吸納人口多、經濟實力強的“超級鎮”“切塊設市”，賦予其同人口和經濟規模相適應的管理權，越來越顯必要。浙江溫州龍港市于2019年8月正式經國務院批復同意設立“縣級市”，成為近年來第一個采用“切塊設市”模式的建制市。本文通過回顧“切塊設市”模式演變，分析“切塊設市”模式優缺點，比較國際上“切塊設市”特點，并以龍港設市以來的治理實踐為例，研究“切塊設市”模式創新的思路與路徑，以期為高質量推進新型城鎮化提供決策參考。

一、“切塊設市”模式的研究現狀

中國是世界上最早有城市出現的古代文明國家之一，縣制歷史悠久，但現代行政建制意義上的城市型政區的出現卻在晚近。1911年江蘇省臨時參議院制定的《江蘇暫行市鄉制》，第一次提出了市制的概念。因中國幅員遼闊、人口眾多，在20世紀初對行政區劃進行現代性改革和規劃時，康有為、范源濂、黃炎培、宋教仁、伍朝樞、蔣廷黼、傅斯年、張其昀、胡煥庸等政治家和學者做了深入的研究闡發。1947年國民政府內政部擬定了《直轄市自治通則》草案和《市自治通則》草案，首次將市分為直轄市（人口50萬以上）、省轄市（人口10萬以上）、縣轄市（人口1萬以上）3種，但草案未能真正實施推行。共和國成立以來，學術界對我國設市問題的公開討論和研究主要集中在改革開放之后，《關于城鄉劃分標準問題的幾點意見》（1989年）是在中國知網上能夠檢索到的最早探討設市問題的文章[2]。學界圍繞設市標準、設市模式等問題進行了多層次的研究，推動我國設市模式研究迎來一輪小高潮[3-6]。1993年，國務院批轉民政部關于調整設市標準報告的通知發布后，圍繞“整縣設市”工作出現了一批較有價值的研究。劉君德和張玉枝（1996）在對石獅設市模式進行深入剖析，提出了“縣管市”的模式構想[7]。李雪偉和楊勝慧（2018）通過對相關文獻進行梳理，把設市模式的研究大致劃分為三個階段：設市模式創新研究的起步階段（1996—2008年），學者們的主要觀點為借鑒美國、日本的相關經驗，實行縣下轄市模式的改革；設市模式創新研究的發展階段（2009—2013年），這一時期對設市模式的研究無論在理論層面，還是在實踐層面都有了較大的突破，同時也促使強鎮改革受到了更廣泛的關注；設市模式創新研究的成熟階段（2014年以來），設市標準、城市等級、治理模式等研究成果多樣豐富，為我國建制市的理論研究以及設市實踐提供了有力指導（表1）[2]。

表1 我國學者對設市模式的探索與研究

除了對“切塊設市”的設市標準、設市等級、設市路徑的研究，我國學者還針對“切塊設市”“整縣設市”“組團設市”模式等進行了比較研究。李雪偉和楊勝慧（2018）認為，傳統的“切塊設市”模式的優勢在于：行政區與地域相一致，便于管理；城鄉界限清晰，便于統計；適用于非縣中心鎮。其劣勢在于：市縣分設、城鄉分割；市縣并存，同駐一地，重復建設，相互矛盾；擴大了行政編制，增加了成本。因此這三種傳統的設市模式，難以作為新時期設市的參考，需有新的突破[2]。

隨著2019年龍港“撤鎮設市”，越來越多學者針對龍港市設市等級、“市管社區”、政府支出責任等具體問題開展新的研究討論。例如，陳忠誼（2021）通過研究龍港的城市管理實踐，認為“市管社區”有助于基層社會的良性治理，為小城市基層治理體制改革提供了有益的借鑒[8]。王嬋（2020）認為“鎮改市”應通過政策指引規避市場自身發展的不足，可以建成基層法治政府為目標，借此對現有機構設置按照精簡原則進行優化和整合，特別重視府際利益格局的調整和重構，避免產生不必要的內部矛盾[9]。李媛媛（2019）結合龍港“鎮改市”實踐，梳理“鎮改市”進程中政府支出責任的分擔實際，勾畫出在“鎮改市”進程中各級政府支出責任及其分擔機制的聯動發展圖[10]。

綜上所述，我國學者對設市模式進行了較為深入的探討研究，總體上對加快推進高度城鎮化地區設市持積極態度。盡管有學者指出傳統的“切塊設市”模式存在一定的劣勢，但龍港的實踐經驗表明，基于“以人為本”的新型城鎮化理念，將人口集聚多和經濟規模大的地區“撤鎮設市”，適度擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能，能讓老百姓享受更優質的公共服務供給和現代化城市環境，同時創新治理機制，輔以數字技術的賦能，能最大限度地降低治理成本，提高治理效率，改變以往“超級鎮”政府部門“責任重大，權限不夠”的尷尬狀況。

二、“切塊設市”模式的演變、優缺點及國際比較

（一）我國“切塊設市”模式的演變

建制市的演化過程呈現明顯的階段性，總體來看，行政區劃設置作為上層建筑，是由經濟基礎決定的，建制市結構體系一直根據經濟社會發展的需要和政策的變化而不斷調整完善[11]。

1.“切塊設市”作為建制市設立的主要模式階段。改革開放前，我國的建制市設置的主要思路是“市縣分立、城鄉分離”，主要區劃調整模式是“切塊設市”。這一模式主導下的建制市發展經歷了兩個不同小階段。一是快速增長階段（1949—1963年）。中華人民共和國成立之初，為了加快恢復國民經濟，打造區域經濟增長極，吸收農民進城鎮和工礦基地就業，大力推進城鎮化，中央原則上規定人口在5萬以上的城鎮準予設市。這一時期，地級市和縣級市數量分別從1949年的56個和61個增加到1957年的92個和81個。在“一五”計劃取得較好實施效果后，為加強市、鎮建設和行政的統一領導，自1958年起中國對市、鎮建制的設置進行了較大的調整，到1963年我國共有地級市78個、縣級市97個。二是嚴格控制階段（1964—1977年）。這一時期開始實施工業調整，大力精簡工業和城市人口，充實農業生產第一線，提高設市標準控制城市發展。1963年12月，中共中央、國務院發布了《關于調整市鎮建制，縮小城市郊區的指示》，開始撤銷不夠條件的市，設市進入嚴格控制階段，1958-1965年7年時間，全國新設市22個，但撤銷的市達29個。到1977年，全國共有97個地級市、90個縣級市。

2.“切塊設市”作為建制市設立的補充模式階段。改革開放后，隨著區域經濟的發展，“以城帶鄉”的格局逐步形成，國家通過“撤地設市”“地市合并”和“縣市升格”等行政區劃調整手段設置了大量地級市，促使市縣分治模式轉向市縣合治。這一時期，地級市數量處于快速增長階段，從1978年的98個增長到2019年的293個。而縣級市數量則經歷了三個不同的時期：一是高速發展時期（1978—1996年），隨著我國戶籍制度的改革，人口自由遷徙政策的實施，城鎮人口不斷增長，縣級市不斷得以設立。1986年，國務院進一步明確了“整縣設市”的標準，從此“整縣設市”逐漸成為我國設市模式的主體，縣級市進入高速發展時期，數量上從1978年的92個增長到1996年的頂峰445個，年均設立20個。二是停滯時期（1997—2016年）。1997年，由于出現“虛假城鎮化”“跟風撤縣設市”等問題和不合理現象，“整縣設市”被中央緊急叫停。此后20年，縣級市數量下降為2016的360個。這20年間，“撤縣設區”的流行也致使很多縣、縣級市消失，縣級市和“撤縣（市）設區”呈現此消彼長的態勢[12]。三是重啟恢復時期（2017年至今）。隨著2017年“整縣設市”再度重啟，到2020年已有33個縣成功“整縣設市”。綜合1978年以來我國建制市設立情況，“整縣設市”始終是主流，“切塊設市”則逐漸成為我國建制市設立的補充模式，典型的有新疆庫爾勒、江西鷹潭等地成功“切塊設市”，但主要集中在20世紀七八十年代（表2）。

表2 1978年以來我國建制市、撤鎮設市情況

（二）“切塊設市”模式的優缺點

我國建制市設立主要有“切塊設市”“整縣設市”等模式。目前所普遍采用的“整縣設市”模式，統籌了差異較大的城鄉區域，但在一定程度上帶來地方盲目造城、設立新區的沖動。相比之下，“切塊設市”模式的主要優點有：城鄉界限清晰，行政區即為高度城鎮化區域，有利于城市治理效率提升；新生小城市具有較大的發展自主性，發展潛力得到充分釋放；有利于更大人群獲得優質公共服務供給，較好滿足人民期待。但同時，這一模式又有很多局限：城鄉重新分割，區域協同發展的成本有所上升；新設獨立行政主體，可能帶來總體行政成本上升。

（三）國外“切塊設市”模式的特點

國際上的建制市設立有不同的標準，基本都是“切塊設市”模式為主，呈現出有別于國內的一些特征。

1.以自下而上為主設立，強調區域自治。

城市作為一種地方自治體，是最具廣泛權力的地方政府單位。例如美國的“市”和“縣”都是州的分治區，但是兩者在形成方式和自治程度方面有著顯著區別，縣的設立是對州進行自上而下的劃分，而市的設立是居民自下而上自治的產物[13]。

2.“切塊設市”較為普遍，城鄉差異較大。

國外大多高度城市化的地域從其所在的區域發展腹地當中分離出來，單獨設市。日本眾多的新生小城市，也是城市化水平較高的區域。20世紀90年代中期以來，日本的小城市呈現“躍進式”的發展，到2000年日本有672個城市，其中10萬人以下的小城市有448個。

3.行政區劃體系復雜，較重視自治和在地服務。以美國為例，市一般在縣內，但縣、市和鎮沒有嚴格的行政隸屬關系，只不過在規模大小和職能上多少有所區別，更多的是基于為提供特定公共服務而開展的區域之間的協調與合作。市可以理解為人民設立的自治體，市域邊界調整較為容易。

綜合以上分析，“市”的區劃更貼近城市的本質內涵。地理學上的城市，是指地處交通方便環境的且覆蓋有一定面積的人群和房屋的密集結合體，如《辭源》一書中，城市被解釋為人口密集、工商業發達的地方。有別于縣主要管理的是鄉村地區，傳統狹義上的市是人口稠密的城市區域的行政建制單元[14]。從設市的模式來看，國外設市標準注重城市化特征，及城市治理需求，通常可以看作“切塊設市”。從設市的目的來看，都是為了更大的發展自主權、提高城市服務質量、追求更高質量的城市化水平。

三、龍港“切塊設市”治理效果比較

為探索新型設施模式，創新解決“小馬拉大車”問題，龍港市于2019年8月正式經國務院批復同意設立“縣級市”。龍港市緊扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，構筑龍港改革的“四梁八柱”。與設市前的縱向比較，在盡可能保持較低治理成本和較高的治理效率、盡量減少新增建制市帶來的行政成本增加的基礎上，不斷提升治理成效。通過兩年多實踐，取得了建制鎮體制下無法取得的突破性成就。

（一）龍港設市后的治理變化

1.保持較低的治理成本。客觀上，新增加一個建制市，必然帶來整體行政成本的上升。為了在享受設市紅利的同時，盡可能減少新增行政成本，龍港進行了有益探索。按照“黨政機構合一、職能相近部門合并和打破上下對口”的原則，龍港市設置了15個黨政部門，其中黨委機關6個，政府部門9個。龍港市管理的常住人口超過蒼南縣常住人口的一半，但與蒼南縣相比，龍港市各類行政人員編制總數為776人，約為蒼南2562人的30%，事業編制總數為4562人，約為蒼南16775人的27%（表3）。

表3 龍港與蒼南行政事業單位對比情況表

2.保持較高的治理效率。通過基層治理新模式創新，龍港市探索實施“十個一”的改革路徑，做到100%的部門間非涉密事項網上辦、80%以上掌上辦，實現全領域“一枚印章管審批”，精簡審批人員20%，一般企業投資項目審批壓縮為“最多40天”，為浙江省內效率最高；打造扁平化改革2.0升級版，實現90%以上基層問題在網格一線解決，形成“15分鐘便民服務圈”。與同類“整縣設市”城市相比，龍港市極大提升了決策部門與基層之間上傳下達的綜合協調與執行效力，呈現出較高效率優勢。

3.取得更好的治理成效。城市治理和公共服務供給呈現新面貌，百姓的獲得感和幸福感大大提升。一方面，龍港市擁有了市級規劃權，基礎設施建設全面“提速升級”。政策處理難、資金統籌難等問題得到妥善解決，城市綜合開發加快，城市精細化管理大幅提升。另一方面，基本公共服務短板得到較大改善，例如龍港市公共服務中心區啟動建設，龍港市人民醫院（三級乙等）在設市后僅用7天時間完成審批，并冠名溫州醫科大學附屬第一醫院龍港院區。此外，一批重大文化、科技、公共休閑、生態保護等項目也已落地建設。

（二）治理成效提升的驅動因素

綜合來看，龍港“切塊設市”改革兩年來取得了諸多成效，主要有以下驅動因素：

1.政府頂層設計。龍港市提出“大部制、扁平化、低成本、高效率”的總體構想。“大部門制”集成改革，實現“小政府、大服務”高效運轉。基層治理采用扁平化、社區化、網格化、信息化“四化”集成改革，探索“黨建引領、市管社區、分片服務、職能高效”的基層治理新模式。

2.更大的發展自主權。根據我國《地方政府組織法》，龍港設市后擁有了更大的事權、人權和財權，增加了發展規劃權和行政資源要素分配權，增強了組織和財政保障能力，有了科級干部的任免權，可以任免市直部門與基層領導干部（部門的局長、副局長、片區黨工委書記和行政專員），耕地占有稅、教育資金收入、農田水利建設收入等稅費增加兩倍以上。

3.數字化改革的支撐。行政成本的降低容易帶來人少事多的困境，數字化改革成為龍港改革成功的重要保障。通過智慧城市建設，以重大政府數字化項目為支撐、以多業務協同應用為抓手，在各領域推廣“掌上辦事”“掌上辦公”，打造“整體智治”政府，利用信息化手段保障成本降低與高效運轉。

四、“切塊設市”模式的創新要點、配套機制及政策供給

（一）創新要點

1.設市對象的選擇。我國目前城鎮化率約為63.89%，城鎮化的紅利在較長時期仍然存在。突出以人民為中心，兼顧當前與長遠，統籌各類設市模式，重視“切塊設市”模式的創新，更好推動治理體系和治理能力現代化。據2014年的統計數據，我國人口規模超過10萬人的鎮已經有238個，這將是我國未來高質量推進新型城鎮化的重要空間載體。但“超級鎮”在治理上小馬拉大車，仍是現代化治理體系中較為薄弱的環節，將“超級鎮”“切塊設市”比“整縣設市”更顯必要。相應地，要確保“切塊設市”實現治理效率提升、治理成本下降、治理成效顯著，必須在設市范圍劃定、設市等級確定、治理模式創新、治理手段創新、治理改革深化和區域協同發展等方面，做好頂層設計。

2.設市邊界的劃定。一是單一行政區“切塊設市”。回顧我國行政區劃改革歷史，既有單一行政區設立建制市，也有切出若干相鄰行政區設立建制市。單一行政區“切塊設市”，指的是將獨立的一個鎮域劃分出來設立建制市。城市的范圍也就是原來的鎮域范圍，典型的如龍港市，原龍港鎮183.99平方千米整體轉為龍港市管轄范圍。這樣的管轄范圍確定，能最大限度降低對蒼南縣的影響。在龍港設市的范圍方案中，也有觀點認為應聯合鰲江鎮設立建制市，或者兼并周邊的金鄉、錢庫、宜山等鄉鎮聯合設市，但這些方案可能會對區域的穩定帶來巨大挑戰。從龍港的經驗出發，建議“超級鎮”設市總體上堅持單一行政區“切塊設市”，既便于新生中小城市的內部資源整合和管理效率提升，又能最大限度地降低對原行政區的不利影響。二是設市后的范圍拓展。1978年以來，多地在“撤鎮設市”后又經歷了多輪的行政區劃調整，行政區域范圍不斷發生變化，其中有些在繼續調整行政區劃后升格為地級市，例如江西鷹潭、河北廊坊、湖南永州等；有些保持轄區和行政區劃基本穩定，例如福建石獅和廣東汕尾等，由于設立之時基本調整到位，后續變化不大；有些重新恢復為鎮，例如云南畹町，其主要轄區并入城關鎮后，定名“畹町鎮”。未來一段時期，應視情研究新生中小城市進一步擴大市域范圍的必要性和可能性，必要時需以強有力的行政手段推進區域行政區劃調整，打造更高能級的新型城鎮化承載平臺。

3.設市等級的確定。一是縣級市等級。縣級市屬縣級行政區，隸屬于地級市、地區、自治州、盟或由省、自治區直接管轄。例如龍港市“撤鎮設市”后，采取了“省轄市管”的方式。縣級市模式，新生小城市與原行政區的級別相同，能得到省和市兩級政府的直接扶持，優點是獲得了更大的發展自主權。但是，由于行政級別相同，與原行政區的協調機制將成為必須重視的問題。未來一段時期，要把握好人民日益增長的美好生活需要，著眼于現代化城市治理效率和運行模式創新的需求，按照實際治理需求完成一批“超級鎮”“撤鎮設市”。二是副縣級市等級。縣轄市指的是行政級別低于縣級的新生中小城市，世界上也有較多案例可以參考借鑒。不少發達國家和地區一直以來都實行縣轄市體制，如美國、日本和法國等[15]。在日本，也有類似行政級別的小城市[16]。在龍港設立的“縣級市”之前，國內也有部分學者認為應該設立“副縣級”城市。這樣的等級設定，有利于區劃穩定，推進行政區劃改革的阻力更小，更容易被原行政區接受。

（二）配套機制

1.“大部門制”的創新。回顧改革開放以來的新生小城市，基本上都與原行政區保持相同的機構設置，黨政機關沒有大幅度的縮減。龍港市的“大部門制”改革更為徹底，設置的16個黨政部門，數量僅為浙江省內同類縣（市）的30%左右，平均1個機構對應2～3個黨政機關職能部門。但目前，龍港的實踐中也碰到一些問題，主要是各部門對上存在“一對多”的問題，對下則“基層事務繁雜”，存在“事多人少”問題。龍港市總體傾向于從以下三方面探索解決之道：一是爭取溫州市對龍港的統計考核督查等日常事務提供支持；二是利用市場化手段，積極向社會組織購買服務；三是推進數字化改革，讓數字化提升治理效率。徹底的“大部門制”是“切塊設市”模式的核心價值所在，未來的“切塊設市”必須堅持深入推進大部門制，改變現有城市管理機構臃腫的弊病，使城市治理的效率更高、治理效果更好。

2.“市管社區”模式的探索。簡約高效的基層治理要求形成“市管社區”的方式，減少鄉鎮這一級別。龍港市探索建立了基層治理委員會，負責將市直部門的指令集合并統一向社區等基層組織傳達。因管理幅度、服務半徑大，龍港設市之初，設有龍江、沿江、白沙、湖前、江山、舥艚、蘆浦、平等、云巖九大片區作為過渡。片區不是行政層級，而是就近的服務主體。2021年開始，龍港在全市范圍內成立26個社區聯合黨委，對應26個社區聯勤工作站，真正實現市直管社區的“扁平化”管理。

3.“政社聯動”機制的建立。解決城市政府運作效率問題，還需正確處理有為政府和有效市場的關系，充分借助市場化的手段，培育輔助開展社會管理的中堅力量。只有發達的社會組織和企業，才有可能承接政府退出的某些職能領域，從而實現城市政府服務模式和職能的轉變。一是可以用政府購買服務的職能進行有效轉移。以龍港市為例，首批8家職能單位將條件成熟的27項政府職能，轉移給22家社會組織。二是探索建立政府雇員制、聘用制等靈活用人制度，聘請高等院校、科研院所等的高層次人才，成為政府的高級顧問，探索在產業招商、空間規劃等領域聘用高級專員。

4.“數字賦能”機理的重構。數字化技術的廣泛應用，降低了政府組織和管理的成本，改善了社會治理的響應度和效能。以數字化技術倒逼行政體制改革，要深刻把握“數字中國”建設要求，聯動推進政府數字化，加快構建數字時代新型生產關系，以數字化推動流程再造、制度重塑，實現治理體系和治理能力現代化。同時，要堅持創新思維，強化城市大腦、未來社區等建設，完善5G等新型基礎設施網絡，建設一體化智慧化數據平臺，打通“數據孤島”，推動數據共享，打造“整體智治”的城市管理者。

（三）政策供給

1.公共服務政策。就符合“切塊設市”要求的行政區而言，本身都具有較高的城市化水平，鄉村地區面積較小，農業就業人口和鄉村產業占比較低，推動城鄉一體化改革是“切塊設市”的重要特色工作。一是探索“全域社區化”，通過推動村改社區工作，實現全域按照城市管理標準開展相關工作。二是推進“全體市民化”，使農民就地市民化，讓農民全部成為新市民，實現100%的城鎮化率。同時，大力推進戶籍制度改革，全面放開人口落戶限制，基本實現按需申請、自由流動的戶籍管理新體制。三是加快公共服務補短板，使全體市民享受同等公共服務。

2.土地保障政策。由于新生城市基礎設施建設、產業轉型升級、公共服務補短板等領域的土地需求迫切，一方面需要省市在土地資源要素安排方面的傾斜，另一方面也需要內部土地制度的改革。一要積極開展全域土地綜合整治，開展農用地整理、建設用地整理和鄉村生態修復，實現農田集中連片與建設用地集中集聚，改變原有的分散無序開發狀態。二要積極推進農村宅基地制度改革，探索“三權分置”的實現路徑和方法，健全宅基地流轉、抵押、推出、使用、收益、審批和監督等制度。三要契合設市后城市面貌提升的要求，將土地資源重點向城市新區傾斜，向高端產業項目和公共服務補短板領域傾斜。

3.區域協同政策。“切塊設市”模式不可避免地帶來新生城市和原有行政區的協調問題，尤其是新生城市與原有行政區級別相同時，會造成協調成本上升，需高度重視協同機制的建立。第一，成立專門的協調機構，重點負責規劃協同編制、跨區域設施建設、過渡期公共服務安排等領域的協調工作。第二，上級領導機構要加強對新生城市和原有行政區的統籌協調，出臺支持兩地協同發展的專門文件，使兩地共享設市帶來的改革紅利，實現共贏發展。就具體協同工作而言，需高度重視的領域包括空間布局、設施建設、公共服務、生態環境等。在空間布局上，兩地要堅持共同規劃、錯位發展。在設施建設上，可創新采用資本手段，推進跨區域設施協同建設。在公共服務領域，可采取過渡期的形式，在一定期限內實現教育、醫療、衛生、文化等設施共享。在生態環境領域，河流、湖庫、山林等生態保護區域共建共保，垃圾處理設施、污水處理設施等選址困難的環境設施盡量尊重原有布局，采用“誰污染、誰付費”的方式共享原有設施。

五、結論與建議

龍港“切塊設市”兩年多來，已經初顯改革成效，未來發展前景也是十分可期。由于更加精準地將高度城市化區域“切塊設市”，輔以合理的行政級別，龍港“切塊設市”呈現出比“整縣設市”更大的發展變化、更高的行政效率，擁有更大的發展潛力。龍港市的成功實踐，主要得益于正確的改革方向、擴大的發展自主權及與數字化改革的聯動推進。龍港設市前存在的“小馬拉大車”問題，在我國眾多的“超級鎮”也存在；龍港設市成功的要素，這些“超級鎮”也基本擁有或可以實現。盡管難易程度差異較大，將“超級鎮”“切塊設市”遠比“整縣設市”更加合理。只要在設市范圍劃定、設市等級確定、治理模式創新、治理手段創新、治理改革深化和區域協同發展等方面做好頂層設計，完全可以確保“切塊設市”實現治理效率提升、治理成本下降、治理成效凸顯。建議：

1.穩慎有序推進“切塊設市”。“十四五”時期，把握好人民日益增長的美好生活需要，著眼于現代化城市治理效率和運行模式創新的需求，率先完成推動一批人口集聚多、經濟規模超大的鎮“撤鎮設市”。新生中小城市的設立，將進一步拓展城鎮化承載空間，構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制，進而激發發展內生動力，充分發揮其對周邊輻射帶動作用。

2.合理控制“整縣設市”。部分學者對我國1994—2012年“撤縣設市”政策實證結果表明，“撤縣設市”政策對相關地區名義經濟增長產生了顯著的正向影響，但未能從本質上改善資源配置效率。盡管如此，“撤縣設市”在推動區域發展和加快城鎮化進程方面仍有其積極作用。建議合理控制全國“撤縣設市”的節奏，條件適合的區域優先推動內部的經濟發達鎮“撤鎮設市”，以實現效率提升與發展動能釋放。

3.探索建立高效的小城市治理體系。治理成本和治理效率“一降一升”是龍港改革的核心價值，是事關“切塊設市”能否成功的重要保障。就目前來看，盡管仍存在管理上“一對多”等問題，但“大部制、扁平化、高效率、低成本”的改革方向是值得肯定和推廣的。我國新生小城市對上對下任務都較重，基層治理的難度大，城市精細化管理要求高，龍港“切塊設市”模式經驗值得推廣借鑒。