從規劃到治理：兒童友好城市建設路徑的反思

■顏學勇 李宏偉

在非洲流行著一句諺語：“養育一個孩子，需要一個村莊”（It takes a village to raise a child.），這表明兒童的生存與發展離不開其所在環境。而隨著全球城市化水平不斷提高，城市已然成為兒童最主要的生活空間，預計到2050年，世界上近70%的兒童將生活在城市地區[1]。城市化對兒童的影響是巨大的：一方面，傳統關系緊密、結構穩定安全的“村莊”小生態圈被人際關系較為疏遠、空間較為分化的“城市”大生態圈所取代；另一方面，伴隨著工業化與現代化，諸如環境污染、交通事故等城市病也成為威脅兒童生存與發展的新風險。如何在城市化時代營造有利于兒童生存和發展的環境已經成為全球各國面臨的重要挑戰。

就中國而言，兒童友好既是經濟社會發展到一定階段的形勢所需，也是國家治理理念提升背景下的必然選擇。根據國家統計局數據，2021年末我國常住人口城鎮化率已經達到了64.72%，這意味著我國已經基本進入了城市社會時代。越來越多的兒童正在或即將成為城市居民。隨著我國先進生產力的發展邁入新階段，國家治理的價值取向轉入實現共享發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要已經成為治理的重心所在。城市承載了人們對美好生活的期待，以兒童友好為取向營造城市，在很大程度上即是營造對所有人友好的城市。因此在“兒童友好城市”成為國家層面政策倡議之前，便有不少城市開啟了創建“兒童友好城市”的實踐探索。

我國“十四五”規劃和新一輪兒童發展綱要都將兒童友好城市列入建設目標，“十四五”規劃更是明確指出未來5年我國將建設100個兒童友好城市。創建兒童友好城市的藍圖即將全面鋪開。問題在于，作為一項政策倡議，國際國內都缺乏關于如何建設兒童友好城市的統一標準和具體指引，不同國家和地區對什么是“兒童友好”的理解和政策實踐側重點并不相同。如何將國際理念與本土現實融合，如何構建全國層面和地方層面理論與經驗的良性互動，探索具有中國特色的“兒童友好城市”建設之路是決定能否真正實現兒童友好的關鍵所在。

一、兒童友好的起點：風險、需求與涵育

建設兒童友好城市的起點，是如何認識和理解“兒童友好”。盡管20世紀末聯合國兒童基金會就已經提出“兒童友好”的概念，但對于如何界定兒童友好以及如何建設兒童友好城市還缺乏統一的定義。1989年《兒童權利公約》中提出的兒童具有生命權、受保護權、發展權和參與權被認為是兒童友好最基本的價值取向，即兒童友好就是尊重兒童的以上四項權利。聯合國兒童基金會具體列舉了9項基本要求：（1）人身安全有保障，免受剝削、暴力和虐待；（2）人生有良好的開端，健康成長，備受關懷；（3）能獲取基本服務；（4）能享有優質、全納、參與式的教育和技能培訓；（5）能對影響到其本人的一切事項自由發表意見并影響相關決策；（6）能參與家庭、文化、城市／社區和社會生活；（7）能生活在清潔、無污染、安全、有綠化空間的環境中；（8）能與朋友見面，有地方供他們玩耍和娛樂；（9）不論種族、宗教、收入、性別、能力，都能擁有平等的機會[2]。

我國在在引進和探索“兒童友好”這一概念的過程中，不同的主體也融入了各自的理解。北京永真公益基金會較早發布了《兒童友好社區建設規范》，其中從“制度建設、空間營造、服務提供和文化建設”四個方面提供了關于兒童友好社區建設的基本指引。在實踐上，不同城市在探索兒童友好的過程中都提出了各自的政策目標。如長沙將兒童友好區分為政策友好、服務友好、福利友好、空間友好和環境友好5個維度；深圳的兒童友好城市建設則包括制度體系、空間體系、服務體系和參與體系4個方面。以上探索為國家層面的政策出臺提供了基礎。2021年國家發改委聯合其他部門發布《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》，明確指出要從“社會政策、公共服務、權利保障、成長空間、發展環境”5個方面構建兒童友好。以上地方性的探索和國家層面的指導性意見都將成為各地創建兒童友好城市學習借鑒的對象和政策依據。這也意味著兒童友好城市本身并沒有一個標準模式，在即將興起的圍繞創建兒童友好城市的政策學習與政策創新過程中，對兒童友好的理解將更加多元化。

圖1 兒童友好的三個層面

比較國際國內對兒童友好城市的理解我們可以發現，國際上對建設兒童友好城市的理解更多的是如何實現兒童權利的視角來界定的，而國內更多地則是從創建者的視角提出具體的著力方向。這也表明對于兒童友好的理解存在多個維度并涉及多種主體的共同行動。值得注意的是，兒童友好的目標應該是具有層次性的。友好的兒童環境必須包括3個方面：一是實現對兒童最基本層面的安全保障，對兒童所面臨的風險具有充分的防范；二是為兒童發展提供條件，滿足兒童多方面的需要；三是從社會需要的角度，將兒童涵育成為符合社會規范的成員。

安全是兒童最基本的保障，是決定其他需求是否得到滿足的前提。受認知能力、身體素質和心理條件的影響，兒童更容易受到各種類型的傷害。而現代城市在為人們生活帶來便利的同時，也塑造了諸多風險：基于城市空間形態的安全風險，如城市道路將兒童玩耍場所分割成諸多細小單元，車輛穿行帶來了交通事故風險；基于城市社會關系的安全風險，如兒童在校園、商場等場所容易遭受拐賣的風險等。對于充滿活力的兒童來說，安全體現在具有一定的行動自由度，城市需要設計適合兒童自由玩耍、奔跑和互動的空間。此外，城市應保障兒童獲得平等的市民權和基本的社會福利，如流動兒童應當獲得與其他市民同等的各項權利。

在保障兒童基本安全需要的基礎上，兒童友好對城市還有更高的要求，即應當滿足兒童更高層面發展的需要。兒童發展要求城市從以下幾個方面考慮其努力方向：（1）福利性。城市應當為兒童生長發育、接受教育、社會交往等提供良好的條件。（2）趣味性。兒童對世界充滿好奇，城市應當滿足兒童探索世界的欲望，商品經濟時代城市空間在很大程度上是資本進行利潤生產和再生產的物質載體，在資本增值的內在驅動下城市空間生產與改造大多圍繞刺激消費而展開，缺乏符合兒童審美的多樣化、趣味性和非功利性的特征。發掘城市的趣味性，意味著對千篇一律城市面貌的反抗。（3）自然性。城市是對自然環境的人為改造，不少研究證明自然環境對提高兒童身心健康水平有著積極作用，因此兒童友好城市應當保證兒童擁有接觸綠色自然空間的途徑。

兒童友好城市不僅表現在對兒童權利的尊重和保護，同時也體現在社會對兒童的期待。也就是說，兒童友好也隱含了對兒童的涵育和規訓。所謂涵育，是指通過塑造特定的社會氛圍和文化環境對兒童的觀念和行為施加潛移默化的影響，幫助兒童樹立正確的價值觀念、良好的行為習慣和文明的舉止。所謂兒童友好并不是完全以兒童為中心組織社會生活，也不是以尊重兒童權利之名放棄整個社會對兒童教養的責任。兒童友好首先意味著營造有助于兒童成長的環境，幫助兒童學習和正確掌握現代社會規范，最終成為能承擔一定社會責任的合格公民。教育是實現這一目標的首要途徑，在現代教育體系中，家庭、學校、社會和政府都是構成整個兒童教養環境不可或缺的環節，應當努力構建全社會協同的育人格局。其次，鼓勵和支持兒童參與城市公共事務和公共生活能幫助兒童建立對城市的歸屬感和認同感，確立其對社會和他人的責任感。因此創建兒童友好城市的最高層次的表現，是為兒童參與城市治理提供便利和支持。

總而言之，兒童友好城市既包括對兒童基本生存權利的尊重和保障，也包括對兒童發展、福利和自由的重視。對兒童友好的多種表現形式和多種發展層次的認識，構成了創建兒童友好城市的起點。在即將到來的營造兒童友好城市的熱潮中，這個認知起點給我們帶來的啟示是：第一，兒童友好城市在形式上必然是一種地方性的實踐。盡管目前已經存在諸如《構建兒童友好型城市和社區手冊》（Shaping Urbanization for Children：A Handbook on Childresponsive Urban Planning）和《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》（發改社會〔2021〕1380號）等國際國內的標準和規范，但對如何建設兒童友好城市仍然沒有統一的實施細則，在行動方案和實踐上各地將有很大的自主探索空間。第二，創建兒童友好城市并不必然要以一定的經濟發展水平為基礎。兒童的生存和發展在任何時候都是非常重要的，對于不同財政狀況的城市而言，完全可以根據其掌握的資源水準確定兒童友好城市建設的重點。兒童的需求是多層次的，因此對于經濟發展相對落后的地區，創建兒童友好城市或社區并不是不可能的選項，依靠家庭、社區、企業等社會力量與政府的共同合作，循序漸進地推進兒童友好，從基本權利保障逐步過渡到促進兒童自由和發展仍然具有可行性。

二、作為兒童友好基礎的城市空間規劃

城市在本質上是一個經過人類改造的自然空間，城市空間容納其居民，并在很大程度上塑造了城市居民的生活方式和福利后果。因此通過對空間進行設計和改造是展現城市兒童友好屬性最直接、最快速的方式。回顧國際國內關于兒童友好城市的理論研究和地方實踐，我們可以發現空間友好都被作為其中最重要的一個維度提及。這種經由城市空間設計與建設實現兒童友好的途徑已經構成了當前創建兒童友好城市最主要的研究和實踐路徑，即兒童友好的城市規劃路徑。這一路徑試圖通過協調城市空間布局和各項建設，對各種資源進行綜合部署來達到對兒童友好的效果。

空間需求是兒童對城市最基本的需求。具體而言，兒童對城市空間的需求大致包括3個方面：首先，合理的空間設計能夠滿足兒童活動的生理需求。活潑好動是兒童的天性，進行室外活動是兒童的基本生理需要。對于成人來說，城市中的街道、轉角可能只是通行的空間，但對于兒童來說它們同時也是玩耍和休閑的好去處，離家較遠的空間和綠化還能滿足兒童探索世界和親近自然的需要。其次，多元化的空間設計能夠滿足兒童社會交往的需要。不同年齡段的兒童對城市空間的需求也呈現較大差異。如學前階段的活動空間主要是家庭和社區，幼兒園階段的主要活動空間包括社區、公園和街道，而小學以后逐漸傾向于尺度更大的街道、學校乃至更具功能性的其他城市空間[3]。因此，城市空間規劃應當在活動自由和安全保障之間尋找均衡，更細膩地考慮不同年齡段兒童的身心特點。第三，能夠吸納兒童進行營造的空間可以滿足兒童的社會參與需求。在城市建設過程中，兒童作為城市居民的主體性往往被忽視，關于城市功能區域的確定、空間的分配以及特定場所的裝飾都較少考慮兒童的意見。因此也有必要把兒童對城市空間的需求和審美納入城市規劃的考量，如從兒童的出行路徑、審美觀念等出發，吸納兒童參與城市空間規劃和整治[4-5]。

為了實現空間層面的兒童友好，一些城市在規劃路徑時引入了“1米高度看世界”的視角，倡導從兒童的視角看待城市空間，從而加深城市建設者對兒童需求的理解。并且在為兒童設計街道、公園、游樂場所乃至其他空間時，也必然要將孕婦、兒童照顧者（包括老人在內的家長）的需求考慮進來，因此對兒童有利的城市空間最終也有利于每個城市居民。在實踐中，各地打造了“見學地景”“兒童優先區”“兒童玩耍街道/空間”“步行巴士”等多種多樣的兒童友好空間營造策略，有效地滿足了不同年齡段兒童在城市空間中的安全、社會交往、探索、休憩和參與的需求。

當然，對城市空間的兒童友好改造也可能面臨多方面的挑戰。首先，在城市不同區域進行適兒化改造的難度并不一致。以我國的城鎮化進程為例，改革開放前我國城鎮化率只有不到18%，到20世紀末達到了36%，進入21世紀以來，我國城鎮化速度不斷加快，到2021年底已經接近65%。快速城鎮化一方面產生了大量新興城市或新拓展的城市區域，另一方面原有城市空間也迅速老化。相對而言，在新興城市或新拓展的區域營造兒童友好空間較為容易，可以通過具有前瞻性的城市規劃實現整體性的兒童友好空間營造。但對于老舊城區而言，由于早期缺乏規劃、建筑設施老化、人口密度高等原因，進行兒童友好改造的難度要高許多。其次，我國城市現有的空間形態也限制了適兒化改造。我國城市的辦公區域和居住區域大多采用封閉式建造，普遍存在的圍墻將機關單位、企業、小區與外部空間隔離開來的情況。封閉式管理是大多數居民安全感的重要來源之一，但同時也造成了空間區隔，不利于道路、游樂場所等空間的聯結和共享；再者，城市空間改造必然涉及不同群體的偏好和利益。盡管對兒童友好的城市空間可能對所有人都是友好的，但仍然存在造成不同群體間利益沖突的可能。以兒童玩耍街道為例，將街道改造成適合兒童停留和玩耍的空間可能意味著減少或限制機動車道，對依賴機動車出行的居民來說必然造成不便。在空間資源相對有限的情況下，創建空間友好的兒童城市也必然產生一種空間政治。隨著兒童友好城市建設的不斷推進，以城市空間規劃呈現兒童友好會逐漸轉變成為更深層的治理問題。

三、兒童友好城市的治理維度

“孟母三遷”是廣為國人熟知的故事，這一故事蘊含了中國傳統文化對兒童與其生活環境關系的看法，相比于物理空間環境，古人更看重的是社會、人文環境對兒童的影響。顯然，兒童友好不能僅僅依靠空間的營造來實現，更重要的是兒童所居住環境的文化氛圍和社會關系狀態。正如我國針對中小學生減負的問題，教育部門前前后后多次出臺減負政策，然而對減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的效果并不顯著，其痛點在于整個社會和家庭對子女教育競爭激烈的焦慮。這種焦慮并不能簡單地通過政府管制減緩，只能依靠提升優質教育資源及其均衡化、轉變社會觀念以及更公平的升學制度等措施的協同來實現。

營造尊重兒童權利和有利于兒童發展的城市環境涉及多種要素和多元主體，并最終體現為社會關系的重構。因此，有必要把對城市空間規劃的重視轉向城市治理場景。所謂“場景”，是指“生活娛樂設施的組合，這些組合不僅蘊含了功能，也傳遞著文化和價值觀。”[6]。以芝加哥大學的特里·克拉克（Terry Clark）為代表的研究團隊提出的場景理論指出“特定區域文化與價值觀蘊藏在社區、建筑、人口、風俗和群體性活動中，并外化為生活娛樂設施的功能、種類、布局的總和（場景）。文化和價值觀通過區域場景來反映和形塑著人們的空間行為動機與現代生活秩序。”這一理論在生產和人力資本之外，強調了消費關系對城市社會的影響。基于這一理論的啟示，我們也可以將兒童友好城市理解為由物理空間、社會活動主體、相應價值觀和生活方式構成的文化整體。

在這一理論視角下，當前我國發展兒童友好城市的重點應當從關注硬件環境的城市規劃路徑轉向關注文化環境的治理路徑。以下主要從三個方面談一談基于城市治理場景推動本土化兒童友好城市實踐的啟示。

首先，以完善基礎要素供給為兒童友好打好基礎。所謂友好的要素，是指形成兒童生活與發展的硬件條件和軟件條件的總和，包括空間環境和政策環境等內容。上文已經對兒童空間友好進行了討論，這里重點探討兒童友好的政策環境建設。目前從國際層面的操作手冊、國家層面的指導意見到城市層面的行動計劃都已經陸續出臺，基本形成了較為完整的兒童友好城市政策體系。不過，創建兒童友好城市的實踐通常是在城市甚至社區層面進行的，國家層面的政策和制度只提供了大致的框架。這些制度性框架為城市管理者配置資源、確定行動方案提供了合法性依據。城市管理者應當將“兒童友好城市行動方案”向社會開放，在廣泛討論的基礎上尋求兒童友好的本地解決方案。這是盡量減少空間沖突、資源沖突的重要方式，同時也是避免兒童友好城市建設流于表面的關鍵所在。

其次，應圍繞兒童的生活場景構建兒童友好知識。目前許多城市都已經進行了兒童友好城市的實踐，但是根據場景理論，不同地區甚至不同街區都有其獨特的背景性知識（con?text knowledge），這種區域文化的差異性使得基于某個城市經驗總結出來的“最佳實踐”在其他城市可能未必成立。也就是一個城市或街區創建兒童友好的實踐對另一個城市或區域或許會缺乏現實意義。如在核心城區創建兒童友好社區可能擁有城郊社區無法比擬的財政資源和文化資源，但在空間上又會受到更多限制。也就是說，兒童友好城市的實踐必須回應這種多樣性，城市管理者應當對其轄區內的空間特點、基礎設施、社會資源以及文化背景有充分了解，從兒童的生活場景出發而不是從空間出發，通過梳理兒童及其照顧者在城市中就學、游戲、休憩、陪伴、消費等生活場景，來形成關于如何實現兒童友好的本地性知識，這樣才能更好地促進兒童友好城市建設的本土化。

最后，重構多元主體關系實現兒童友好協同治理。城市作為一個有機體，由家庭、社區、企業、社會組織和政府等多元主體互相關聯形成。構建兒童友好城市需要明確兒童在城市中的主體性。政府、市場、家庭和社區圍繞如何營造兒童友好環境建設亟須重新調整。計劃經濟時代，我國的城市公共部門和單位為兒童提供教育和其他福利支持，兒童的生活場景包括公立學校就學、單位社區的生活和公共游戲空間（如文化宮、公園）等。市場經濟背景下，政府和單位從很多兒童生活場景中逐漸撤出（如子弟學校、文化宮的衰落），而市場和商業則成為塑造兒童生活場景（如私立學校、商業性游樂場所和校外補習班的興起）的重要推手。過度依靠市場育兒資源很可能會限制兒童選擇的空間和擴大階層不平等。“如果當前國家、資本與家庭之間的關系不變，這會影響兒童友好型公共設施的利用率，高度商業化的空間仍會持續流行”[7]。因此兒童友好意味著要重構兒童友好的空間、服務和娛樂等方面的生產方式，政府和社區要在兒童公共活動空間和資源上承擔更大的責任，以促進兒童的均衡發展。

總而言之，兒童友好仍是一個有待于在實踐探索中逐步清晰化的概念，蘊藏著巨大的發展潛力。在以人民為中心推進城市建設的過程中，兒童友好的內容和邏輯將逐步浮現，成為重塑中國城市治理的重要動力。