兒童友好城市建設的國內外實踐述評

■吳金群 駱嘉威 朱文婷

由聯合國兒童基金會和聯合國人居署于1996年發起的兒童友好城市倡議，得到了越來越多國家和城市的重視。目前，這項倡議已遍及全球60個國家的3000多個城市和社區，其中有900多個獲得了正式認證①。兒童友好城市的建設可以充分體現以人為本、保護弱勢群體、實現公平正義、推動可持續發展的價值理念。同時，通過兒童帶動家庭、通過家庭聯動社區、通過社區撬動城市，也可以成為解決人口老齡化問題、推動城市治理整體轉型，并進而實現市域治理體系和治理能力現代化的有力抓手[1]。

一、兒童友好城市的內涵和建設框架

所謂兒童友好城市(Child Friendly City)，是指致力于實現兒童權利的城市、鎮、社區或任何地方治理體系②。其中，兒童是指18周歲以下的人；權利主要包括生存權、發展權、受保護權和參與權；兒童友好適用于任何地方治理體系，主要是但不局限于城鎮和社區；兒童的心聲、需要、優先事項和權利是公共政策、程序和決策不可或缺的一部分。

聯合國兒童基金會兒童友好城市倡議的愿景是：每個兒童和青年都能擁有愉快的童年和青年時光，在各自的城市和社區中，平等享有自身權利，充分發揮自身潛力。長期目標是：通過建設地方利益相關方的能力，確保為兒童帶來可持續的成果，不遺余力地促進兒童權利。具體目標是：有權受到重視、尊重和平等對待；有權表達意見；有權享受基本服務；有權在安全的環境下成長；有權與家人在一起、享受游戲和娛樂。為推動有利于保障兒童權利的變革，取得可持續的成果，兒童友好城市必須采用一系列戰略，包括：出臺兒童友好政策和法律框架；宣傳推廣、增強意識、推動倡導；全市戰略規劃（兒童友好城市倡議行動計劃）；為兒童事務劃撥專項預算；跨部門協調和伙伴關系；有包容性的兒童參與機制和流程；培養能力，為兒童實現可持續的成果；通過監測，采集數據和實證資料[2]。聯合國兒童友好城市倡議研究中心結合實踐設計了一套行動框架，主要包括工作框架、實施案例、合作與網絡、主要建設板塊、數據庫、研究中心等六大內容（圖1）。

圖1 如何建構兒童友好城市

我國歷來重視兒童問題、強調兒童權利。但從國家治理的角度講，需要經濟社會發展到一定階段之后，普惠型的兒童友好問題才會列入全國政策議程。2021年，我國在“十四五”規劃中首次提出建設兒童友好城市。同年，國家發展改革委等23個部門出臺了《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》，其中明確指出：到2025年，通過在全國范圍內開展100個兒童友好城市建設試點，推動兒童友好理念深入人心，兒童友好要求在社會政策、公共服務、權利保障、成長空間、發展環境等方面充分體現。到2035年，預計全國百萬以上人口城市開展兒童友好城市建設的超過50%，100個左右城市被命名為國家兒童友好城市，兒童友好成為城市高質量發展的重要標識，兒童友好理念成為全社會共識和全民自覺，廣大兒童享有更加美好的生活。

二、兒童友好城市建設的國外實踐

根據各國響應兒童友好城市倡議的不同進程，聯合國兒童基金會在網站上展示了實施分布圖（圖2）。深色表示獲得兒童友好城市倡議認證的國家；淺色表示計劃實施兒童友好城市建設的國家。兒童友好城市建設沒有固定的模式，發達國家較為關注物理環境、交通規劃設計和安全等，而發展中國家則更為關注教育、醫療和營養等基本服務[3]。也就是說，盡管聯合國兒童基金會給出了統一的戰略框架，但各個國家或城市會靈活制定符合自身特點的目標和行動方案。依據治理策略組合的功能和目標，可將其劃分為三類：規范性治理策略是指較為完整地使用聯合國兒童基金會設定的9個原始構建模塊；創新性治理策略是指在原始構建模塊的基礎上選擇適宜的構建模塊并增加新的構建模塊；保障性治理策略是指在原始構建模塊中選擇部分模塊進行逐步實踐[4]。

圖2 兒童友好城市倡議的實施情況

兒童友好城市的建設意味著不再視兒童為由成人控制的社會化過程的被動主體，兒童的健康發展開始轉向由內而外的生成過程，而非由外而內的塑造（規訓）過程[5]。接下來，擬重點梳理芬蘭、日本、美國和巴西等4個國家的建設實踐。芬蘭的戰略和步驟得到聯合國兒童基金會的較大認可，尤其是其高度重視兒童參與以及建立跨部門戰略伙伴關系。日本比中國更早步入老齡化社會，深受少子化困擾，其兒童友好城市實踐可以為我國城市建設和解決人口問題提供經驗。美國特別注重兒童友好空間的營造，其實踐探索值得其他國家或城市學習借鑒。巴西與中國同是發展中國家，人類發展指數也比較相近，其經驗對中國有比較強的參考意義。

（一）芬蘭：持續促進兒童權利的實現

芬蘭的兒童友好城市建設從2012年開始，由聯合國兒童基金會芬蘭全國委員會領導。截至2021年10月，芬蘭有44個城市參與了該倡議，其中15個城市已被認定為兒童友好城市。該倡議覆蓋了芬蘭近50%的兒童③。在2012—2013年，芬蘭實施了一個為期兩年的試點項目，實行試點項目的一個主要目的是為了評估兒童友好城市倡議能否使芬蘭的自治市受益以及如何使其受益，此外也探究如何倡導并落實兒童權利。在兩年的實踐后，如果想獲得兒童友好城市認證，需要將工作結果提交全國委員會評估，并據此決定是否給予承認“兒童友好城市”，該認可有效期為兩年。為了續簽，市政當局必須繼續遵循該模式。在芬蘭，“證書（certificate）”“鑒定合格（accreditation）”或“印記（stamp）”這類詞從未被使用過，而是采用“承認”（recogni?tion）一詞，目的是強調促進兒童權利是一個持續的過程，而不是一個一次性的項目。

在實踐中，芬蘭設立了10個兒童友好城市建設模塊：宣傳兒童權利；平等和不歧視；參與：服務的規劃、評價和發展；參與：公共空間的規劃與開發；參與：議程設置和影響決策；參與：民間社會活動；參與：同伴和成人關系；參與：重視兒童和童年；戰略規劃、協調機制和兒童影響評估；廣博的知識基礎。芬蘭從兩個維度上確保了兒童參與：一是在頂層設計上，在委員會設計的10個模塊中，有6個是關于兒童參與的，最后的評估清單也有很高的兒童參與要求；二是在城市層面上，使兒童或青年理事會成為參與城市生活的主體之一，并保證相應的預算用于行動。部分市政當局考慮到決策文件常使用孩子們難以理解的術語，就為兒童準備一本小字典。里面有決策常用的各種術語，比如“行動計劃”“戰略”“預算”等。在老師的幫助下，學生可以更好地認識市政當局實施的關鍵舉措。同時，芬蘭的試點項目強調在地方建立協調小組，這個小組需要由不同政府部門、民間組織以及兒童和青少年代表組成。芬蘭全國委員會還組織建立各地方城市之間和各部門之間的交流平臺，促使兒童友好城市的跨區域和跨部門協調④。

（二）日本：鼓勵兒童參與社區營造

早在1994年，日本就出臺了《兒童權利保護條約》。但是，對于兒童友好城市建設項目，日本在初期一直持消極態度[6]。2013年，為了更好地幫助經歷了2011年地震和海嘯襲擊的城市重建校園，巖手縣大槌鎮在聯合國兒童基金會日本委員會的支持下舉行了題為“未來課堂”的工作坊，讓五年級的學生為他們的新學校提出想法，并最終生成報告提交給大槌鎮政府。這次經歷極大地激勵了日本開始兒童友好城市的建設。到2018年，就有5個市町村啟動了檢查清單的驗證工作⑤。

在兒童友好城市的認證體系上，日本避免了標準化操作，主要采取自我評估，以顯示各自的特色。經過為期兩年的工作，聯合國兒童基金會日本委員會將檢查清單改良為適應日本情況的版本。例如，日本難以適應非黑即白的判斷，最終選擇了三階段的評價量規式評價，用◎、○、△表示不同的等級階段以確定定性評價的具體項目。在◎、○、△三段中計入具體的項目，并在下一年度的計劃里，把△變成○、○變成◎，來進行項目計劃的制訂[6]。此外，每年年末，參與兒童友好城市倡議的自治體會在專門網站（https://www.unicef.or.jp/cfc/）上收集公眾的意見。就公眾反映的問題，運用PDCA循環工作法，即制定相應的解決方案（Plan），然后實行（Do），對結果進行檢查（Check），如果順利則結束。如果不順利，再重新執行（Act），制定相關聯的計劃（Plan），計劃—實行—檢查—執行循環，直到解決問題。

（三）美國：兒童友好城市空間營造

在2020年的國際青年日（8月12日），美國發起兒童友好城市倡議。第一批參與倡議的地區包括得克薩斯州的休斯敦市、加利福尼亞州的舊金山市、明尼蘇達州的明尼阿波利斯市以及馬里蘭州的喬治王子縣，為期兩年。為了在兩年后獲得兒童友好城市的認證，政府官員和社區領導人對每個城市的兒童福利狀況進行分析，并以此制定并實施計劃，確保每個兒童都有一個安全、健康和快樂的童年。美國種族主義橫行，兒童還面臨著新冠肺炎疫情的威脅，為了讓城市和社區領導人更好地應對這兩個問題，兒童友好倡議賦予并提高了領導人在決策中的發言權，以使得社區可以成為更適宜兒童及其他民眾生存的地方。在具體實踐中，希望以兒童友好城市建設為契機，來營造更加友好的城市空間，進而提升全體民眾的生活水平。

一個典型的例子是，在北卡羅來納州的夏洛特，居民通常要到市政中心辦理各種業務，而有些時候由于家里孩子無人照顧，需要將其帶在身邊，但是有些市政中心對孩子不是很友好。孩子們在等待父母辦事的時候，只能焦躁不安地等待。于是，在征集社區居民意見的基礎上，當地政府決定在政府中心外的廣場上設置一系列家庭友好活動設施來激活該空間。在花費不到2000美元的情況下，建造了一些園藝空間和一個適合全年齡段人群的游樂場。當父母在附近辦事的時候，孩子們就會在這里玩，無聊的等待時光也因此變成開心時光。

（四）巴西：特色指標評價體系

巴西主要有兩個兒童友好倡議：城市中心平臺（Platform for Urban Centres）和聯合國兒童基金會市政批準印章（UNICEF Municipal Seal of Approval）。城市中心平臺倡議更強調促進和保護巴西大城市內兒童的權利。2008年，城市中心平臺倡議在里約熱內盧和圣保羅首次啟動。該倡議4年為一個周期，到第三個周期（2017—2020年）時，已經從最初的2個城市發展到了10個城市。其目標旨在解決四個方面的問題：降低青少年殺人率、防止學校排斥、促進幼兒發展、保障青少年性權利與生殖健康權利。為實現這些目標，主要的戰略包括收集分類數據、專注最脆弱兒童的公共政策、促進青少年社區參與和加強部門間規劃等。市政批準印章倡議則旨在鼓勵巴西半干旱地區和亞馬孫地區的市政當局實施公共政策，減少生活在這兩個地區的兒童和青少年所經歷的不平等。主要針對的是小城鎮和農村地區，但也包括人口在10萬以上的部分城市。對生活在其社區的兒童和青少年進行情況評估后，聯合國兒童基金會將會援助其制定和執行市政行動計劃，以解決影響兒童的關鍵問題。如果自治體想要獲得印章，需要接受兩個主要領域的監測和評價：一是公共政策；二是反映保健、教育、兒童保護和參與等關鍵領域社區進展的社會影響指標。印章的認證有效期為4年。

聯合國兒童基金會市政批準印章倡議的評分系統采用兩種顏色（綠色和紅色），主要對兩個維度（社會影響和戰略行動）進行評價。當市政當局的情況或進展等于或優于評估組的平均水平，或者舉辦了一項活動并取得了成功，為綠色，得1分；當市政當局的情況或進展比評估組的平均水平更差，或者在確定的活動中沒有取得積極成果，為紅色，不得分。評價的兩個具體維度分別是：（1）社會影響維度：反映貧困指數、保健、教育、兒童保護和參與等關鍵領域的社會經濟指標，設置14個指標，需要達到8個綠色指標；（2）戰略行動維度：據聯合國兒童基金會的標準制定戰略行動，設置27個指標，至少6項必須是社會參與行動（包括3項強制性行動），需要達到19個綠色指標。

三、兒童友好城市建設的國內實踐

城市化不一定能為兒童帶來可持續的環境。城市帶動繁榮，同時也帶來不均衡，而不均衡的空間易讓兒童受到傷害。因此，從全球到地方，都在試圖通過創建繁榮和公平的城市，讓兒童生活在健康、安全、包容、綠色和繁榮的社區中[7]。在本質上，兒童友好城市的核心價值是兒童權利保護。1990年，中國簽署了聯合國《兒童權利公約》。1991年通過的《未成年人保護法》明確指出，未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利。從2006年開始，聯合國兒童基金會在中國推廣兒童友好城市理念。2009年，國務院婦兒工委等部門首次舉辦了“創建兒童友好城市高層論壇”。2010年，國務院婦兒工委辦公室起草《中國“兒童友好城市”的創建目標與策略措施》，鼓勵地方政府制定有利于兒童發展的公共政策。2011年，國務院頒布了《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》，從兒童健康、教育、法律保護和環境四個領域提出了兒童發展的主要目標和策略措施。2021年，國家發展改革委等23個部門《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》明確提出了社會政策友好、公共服務友好、權利保障友好、成長空間友好、發展環境友好等五大體系。在地方層面，長沙、深圳、上海、溫州等城市先后提出了建設兒童友好城市的戰略和行動計劃，并已取得不錯的實踐效果。

（一）長沙市的主要實踐

2015年，長沙市響應聯合國兒童基金會的倡議，明確提出創建“兒童友好型城市”的目標。自2016年開始，建設“兒童友好型城市”每年都寫入長沙市政府工作報告。2019年，長沙市自然資源和規劃局、教育局和婦聯聯合出臺了《創建“兒童友好型城市”三年行動計劃（2018—2020年）》。圍繞政策友好（政策引領、促進參與）、空間友好（拓展空間、友好出行）、服務友好（強化保障、宣傳推廣）三個方面，推出十大行動、42項任務，包括開展“兒童友好型校園”“兒童友好型社區”和“兒童友好型公園”建設試點，在學校門口劃出“愛心斑馬線”，在公共場所設置標準母嬰室等，全面推動長沙兒童友好城市建設。2020年，長沙市成立了“兒童友好型城市”創建工作領導小組，逐步形成政府主導、社會參與、全民行動的工作體系。

（二）深圳市的主要實踐

深圳市分別于1995年、2001年和2012年頒布實施了《九十年代深圳市兒童發展規劃》《深圳市兒童發展規劃（2001—2010年）》《深圳市兒童發展規劃（2011—2020年）》。在兒童健康、教育、福利、法律保障和環境等領域取得的發展成效，為兒童友好城市建設奠定了良好的基礎。2015年，深圳提出要建設兒童友好城市。2018年，深圳市出臺《深圳市建設兒童友好型城市戰略規劃（2018—2035年）》以及《深圳市建設兒童友好型城市行動計劃（2018—2020年）》。2021年，深圳市出臺全國首個建設兒童友好城市的地方指導意見——《關于先行示范打造兒童友好型城市的意見（2021—2025年）》。同年還發布了兒童參與工作、兒童友好實踐基地建設、困境兒童分類保障等工作指引。

深圳系統性地提出“建設中國首個兒童友好型城市”目標，在城市治理中引入兒童視角，完善城市公共政策體系，構建適合兒童身心健康成長的城市環境，既是為城市可持續發展提供人才支撐的重大戰略考量，更是深圳建設先行示范區、打造民生幸福標桿的內在要求[8]。總體上看，深圳的兒童友好城市建設工作呈多領域、多層次、廣覆蓋的特點，并探索出了一條城市治理的新路徑。一方面，建立黨政統籌和多方協同的機制。建設兒童友好型城市專項工作小組在黨委領導下，以副市長、市婦兒工委主任為組長，市相關單位及各區婦兒工委分管領導為成員。同時，形成由企業、社會組織、兒童代表、公眾等多方主體參與的共建平臺。另一方面，特別聚焦民生突出問題。從群眾迫切需求出發，著重解決群眾反映強烈的民生問題，在此過程中，打造大數據支持體系，開發智慧平臺，建立兒童友好城市行動項目庫，為兒童提供更加精準的服務。

（三）上海市的主要實踐

2017年，上海發布《婦女兒童發展“十三五”規劃》，提出創建兒童友好型城市。在早期，上海探索的重點主要集中在兒童友好社區建設，并積累了較為豐富的經驗。2019年，上海市婦兒工委在《上海“兒童友好城市”指標體系研究》《優化配置本市社區兒童活動場所研究》等一系列課題研究的基礎上，提出在全市范圍內立足街鎮創建兒童友好社區，從兒童生活的社區開始，逐步推進建設兒童友好城市。

比如在徐匯區，探索從政策、空間、資源三大維度為兒童創新服務。在政策上，保障兒童友好型小區創建。自2018年不斷推出各項政策，如社區聯動機制、資源整合機制、學習交流制度、宣傳培訓制度等。在空間上，大力支持兒童友好空間的創建，依照兒童活動場地設置標準，包括場地面積、開放時間、空間布局、兒童元素等，以區婦女兒童活動中心為平臺，與各街鎮兒童服務站點形成“一中心多站點”的空間網絡布局。在資源上，婦兒工委吸引專業社會力量，向基層配送兒童服務資源和提供專業兒童友好社區建設指導⑥。在楊浦區，翔殷路491弄小區建于1993年，居民以老人和兒童居多，但健身設施幾乎都是按照成人尺寸設計的，給成人帶來樂趣的器材容易對孩子造成意外傷害。經過社區空間“微更新”，重點改造了戶外親子活動空間。根據場地特點及居民生活習慣，針對性地調整了社區平面布局，取消停車位，增設出入口，模糊功能區分區界限，不僅成功塑造了孩子們喜歡的“大象樂園”，而且促進了鄰里交流[9]。

（四）溫州市的主要實踐

浙江省打造共同富裕示范區，為溫州提供了特殊的改革場景。溫州先后將兒童友好城市建設納入溫州市《社會發展和基本公共服務體系“十四五”規劃》《兒童發展“十四五”規劃》等重要戰略規劃。溫州結合自身的兒童產業優勢，創造性地推出“兒童產業友好”，形成獨具特色的政策友好、服務友好、權利友好、空間友好、環境友好、產業友好六大體系。

溫州市已經形成“1+1+3”的方案體系，即《關于建設兒童友好城市的實施意見》《建設兒童友好城市三年行動方案（2022—2024年）》《兒童友好城市建設“三張清單”》，明確了“1639”工作體系和“六大友好”30項行動、122項具體任務，并圍繞“六大友好”進行兩批梳理并形成40項政策舉措清單。其中，“1639”工作體系是指錨定一個目標，提出“六大友好”建設任務，明確三類建設支撐，開展兒童友好九類試點建設。溫州將兒童友好城市建設與貫徹落實優化生育政策、打造“浙有善育”金名片以及編制“一老一小”整體解決方案等工作通盤考慮，推動公共資源優先配置、公共服務優先保障。而且，溫州也特別強調協同共建和兒童參與。2021年，溫州市組建了溫州市兒童議事會，并推動建立各級兒童議事會，全面保障兒童在社會生活、社區發展、家庭事務中的知情權、表達權、參與權。通過建立協同化領導、全域化推進、專班化運作、常態化宣傳等長效機制，溫州在浙江省率先全域推進兒童友好城市建設，進而形成一批可復制可推廣、彰顯溫州特色的先進經驗和典型示范[1]。

四、在比較借鑒中加快推進我國兒童友好城市建設

真正的兒童友好城市，不是把兒童當成未來的城市主人，而是把兒童當成今天的公民來重視。城市怎么樣，兒童的未來便會怎么樣；兒童怎么樣，城市的未來便會怎么樣。我們為兒童建設一個友好的城市，也就是為所有人建設一個成功的城市。當這個目標實現時，兒童可以安全地探索周圍的環境，父母可以節約更多的時間和財力，環境也能變得干凈沒有污染，社區變得更加適合居住，充滿快樂，鄰里環境更加和諧、健康[10]。投資兒童是國家人力資本積累和應對老齡化的新戰略[11]，有必要在比較借鑒中，形成適合中國本土和各自城市特色的框架體系和實踐路徑。

第一，錨定戰略方位，明確實施原則。兒童的福祉是衡量健康住區、民主社會、良好治理的終極指標[2]。聯合國兒童基金會提出的兒童友好城市倡議愿景、長期目標、具體目標、可采用的一系列戰略和包含六大內容的行動框架，為各國城市提供了明確參考。如果想獲得聯合國兒童友好城市倡議的認證，中國城市的建設戰略及行動框架就需要符合相對一致的標準。《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》明確了兒童友好城市建設的基本原則是：兒童優先，普惠共享；中國特色，開放包容；因地制宜，探索創新；多元參與，凝聚合力。可見，中國的戰略定位和實施原則在遵守聯合國兒童基金會“共同價值”的基礎上，還特別強調中國特色和因地制宜。因而在這個意義上，各地實踐不必糾結于能否獲得聯合國兒童基金會的認證。對建設成效突出的城市，可以命名為國家兒童友好城市。有條件的城市，也可以發起“一帶一路”兒童友好城市聯盟。

第二，理清目標任務，探索特色內容。如何實現兒童友好，全球的共性是強調兒童參與，但具體實踐沒有統一的模式，各地可以根據實際情況制定目標任務和重點內容。比如長沙提出了“兒童友好產業鏈”，溫州則在“五大友好”的基礎上，推出了第六大友好——“產業友好”。在具體開展過程中，可以按照“先試點、再擴面、全覆蓋、成示范”的思路，逐步修正完善。

第三，加強組織領導，健全協同機制。無論在國外還是在國內，兒童友好城市的創建都需要強有力的組織和協同。在實踐中，大多數國家兒童友好城市的治理架構呈現去中心化和分權管理的特點[3]，但中國稍有不同。國家發展改革委、國務院婦兒工委辦公室、住房和城鄉建設部等統籌協調兒童友好城市建設工作，地方政府主要履行主體責任，制定落實建設方案。兒童友好城市建設，是將各級政府和其他利益相關者有機連接在一起進行網絡化協同的契機。其中，城市主要領導的重視程度以及多元主體之間的協同機制頗為關鍵。

第四，強化監測評估，完善配套保障。聯合國兒童友好倡議的認證有比較嚴格的流程，其中的監測評估就是非常重要的一環。我國正在組織制定兒童友好城市建設的評估指標體系。各地需要在監測評估的基礎上，高質量推進相關建設工作。另外，不能忽視幾項重要的配套保障：一是資源匹配。兒童友好城市建設不僅涉及重要民生事項，而且是撬動城市治理整體轉型的契機，必須在財政資金和規劃土地等方面予以優先保證。二是數字賦能。各地需要積極推進數字化改革，共建共享兒童友好的數據庫和管理系統，為兒童成長及社會服務賦能。這也是未來創建工作的一個重要突破口。三是宣傳交流。需要加強兒童友好城市建設的宣傳交流，提高社會各界的知曉度、共識度和參與度。同時，也要加強對外交流合作。這不僅是吸收借鑒國際經驗的需要，也是提升中國兒童友好城市國際影響力的過程。

注釋：

①參見兒童友好城市官網：https://childfriendlycities.org/initiatives/?location=kr。

②參見兒童友好城市官網：https://childfriendlycities.org/what-is-a-child-friendly-city/。

③參見兒童友好城市官網：https://childfriendlycities.org/finland/。

④參見：The Child-Friendly City Initiative in Finland，http://bytdevelopment.com/childfriendlycities/wpcontent/uploads/2017/10/CFCI-Case-Study-Finland.pdf。

⑤參見兒童友好城市官網：https://childfriendlycities.org/japan/。

⑥參見：《從“一米視角”出發打造兒童友好社區》，國務院婦女兒童工作委員會網站，http://www.nw?ccw.gov.cn/2021-12/24/content_297507.htm。