統籌發展和安全深入推進城市社會治理現代化

任緒保

〔摘要〕統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。城市社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。當前在推進城市社會治理現代化過程中仍存在發展與安全不能統籌兼顧、治理體制機制不夠完善、疊加經濟增速放緩、外部輸入風險加劇等問題，給城市社會治理帶來前所未有的挑戰。因此，統籌發展和安全，深入推進城市社會治理現代化，要從城市運行全生命周期、基層組織建設、法治思維、城市社區治理、公眾參與、新技術手段運用、社會組織發展等層面健全完善城市社會治理風險防控體系，構筑城市社會治理共同體，營造安全有序的城市發展環境，使人民群眾更有幸福感、安全感。

〔關鍵詞〕發展；安全；城市社會治理；治理現代化

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）01-0060-06

安全發展事關民生福祉、社會穩定。當前在推進城市社會治理現代化的過程中，面臨各種風險挑戰，需要進一步統籌發展和安全，提高城市社會治理能力來有效應對各種風險挑戰。要科學把握發展和安全的辯證關系，把統籌發展和安全作為推動城市高質量發展的重要保障。要從城市謀劃布局、基層黨組織建設、城市社區治理、公眾參與、新技術手段運用、支持引導社會組織發展等層面構筑城市社會治理共同體，不斷提高城市社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平，不斷提升市域層面的風險防控能力、資源整合能力、矛盾化解能力、信息處理能力，切實把統籌發展和安全貫穿于城市社會治理各方面和全過程，深入推進城市社會治理現代化，確保人民安居樂業、社會安定有序。

一、推進城市社會治理現代化需科學把握發展與安全之間的辯證關系

（一）統籌發展和安全是實現城市社會治理現代化的必然要求

發展是我們黨執政興國的第一要務，安全是實現中華民族偉大復興和保證人民安居樂業的頭等大事。對于城市社會治理來說，發展是城市社會治理現代化的實踐過程，這一過程要面臨各種安全方面的風險挑戰，需要統籌發展和安全，提高城市社會治理能力來有效應對各種風險挑戰。正如習近平總書記指出的，必須堅持統籌發展和安全，處理好發展和安全的關系，有效防范和應對可能影響現代化進程的系統性風險。因此，把發展和安全統籌起來，推動并實現發展和安全的相互促進、協調并進，在推進城市發展的過程中守牢安全的底線，實現城市安全發展，既是實現城市社會治理現代化的必然要求，也是我國在全面建設社會主義現代化過程中必須遵循的客觀規律。

統籌發展和安全是中華民族在漫長的歷史奮斗進程中積累沉淀的最根本的發展理念之一。在《易經》中這種理念就得到了充分的表達和闡釋。如“作《易》者，其有憂患乎”，其中蘊含的以居安思危、趨吉避兇為核心的人文憂患意識，體現了中華民族的風險思維和生存智慧，也是中華文明得以不間斷持續發展壯大的深厚根基和根本保障。近代以來，中華民族遭受“三座大山”的壓迫，陷入千年未有的深重歷史災難和民族危機，面臨亡國滅種的危險，中國的發展遭遇千年未有的困境。面對列強的欺凌壓迫和執政當局的無能，中國共產黨在中華民族生死存亡的關鍵時刻毅然擔當起了民族復興的歷史重任，居安思危、自強不息、勇于擔當，成功開辟了中國特色社會主義道路。從國內情況來看，我國已全面建成小康社會，踏上了全面建設社會主義現代化國家的新征程，比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標。雖然經濟全球化遭遇逆流，但我國發展的重要戰略機遇期依然存在。因此，我們要搶抓發展機遇，補齊發展短板，加快解決發展不平衡不充分的問題。從國際來看，當今世界正經歷百年未有之大變局，國際環境日趨復雜多變，不穩定性不確定性明顯增加。一方面，我國高舉和平、發展、合作、共贏的旗幟，統籌國內國際兩個大局，在與世界各國的交流互動中贏得統籌發展和安全的戰略主動；另一方面，作為世界上最大的發展中國家，我國仍面臨來自國內外的各種安全威脅，維護國家統一、領土完整和發展利益的任務愈發艱巨繁重。在這一特定歷史背景下，深刻汲取中華民族數千年來居安思危、處變不驚的精神基因，深度激發黨在領導革命、建設和改革中自我革命的憂患意識、與時俱進的優秀傳統，在推進城市社會治理現代化的過程中把統籌發展和安全作為基本要素加以考量，這是實現城市社會治理現代化的必然要求，也是滿足人民群眾日益增長的美好生活的客觀需要。

（二）統籌發展和安全是推動城市高質量發展的重要保障

要想在新發展階段正確處理好發展和安全之間的辯證關系，那么在發展和安全兩件大事上就必須堅持黨的領導。在推動城市高質量發展的同時將影響發展的不安全因素考慮得更全面一些，做到下好先手棋，打好主動仗，從而在確保安全的同時，努力實現城市高質量發展，確保城市社會治理現代化的順利推進。

一方面，發展是安全的基礎。發展不好，安全也很難得到保障。發展過程中的矛盾和問題不僅體現在發展的質量上，而且與國家安全利益密切相關，并可能更加直接地引發出現實安全問題。因此，我們在注重發展質量的同時，必須注重與安全的統籌，堅持以切實轉變經濟發展方式倒逼企業轉型升級來增強發展的活力和競爭力，堅持通過提升發展的質量和效益贏得發展的主動權，從而以自身發展的韌性和高質量應對來自國內外各種風險的挑戰。

另一方面，安全是發展的基本保障。沒有安全，發展就無從談起。當前我國進入新發展階段，城市發展的質量和效益明顯提升，特別是受新冠肺炎疫情的影響，經濟社會的發展速度趨緩，加之西方資本主義國家對我國高科技發展的打壓等不利因素，導致當前和今后一個時期內各種社會矛盾和風險將明顯增多，尤其是面對著種種非傳統安全威脅，如果在城市社會治理過程中應對處置失誤，就可能導致重大損失。這就需要我們樹立底線思維，增強危機意識，把困難、風險和各種矛盾挑戰考慮得更充分、更深入一些，分析得更透徹一些，堅持以系統觀念固根基、揚優勢、補短板、強弱項，從而以自身安全的自主性和可控性保障高質量發展的持續穩定展開〔1〕。

（三）切實把統籌發展和安全貫穿于城市社會治理各方面和全過程

在我國深入推進城市社會治理現代化過程中，發展和安全是密切相關、相輔相成的統一體，其時代內涵、性質、趨向具有必然的內在相關性和決定性。在新發展階段，我國的城市安全已不僅僅是生存意義上的安全概念，而是城市更高質量發展意義上的安全概念。我國的城市發展也不僅僅是為了生存而發展，而是向著更高質量、更加全面、更可持續的方向發展的概念。這實際上就從總體上提出了我國城市“安全發展”的本質要求和基本邏輯問題，必須切實把統籌發展和安全貫穿于城市社會治理各方面和全過程。黨中央對統籌發展和安全作出的一系列重大部署，為我們在推進城市社會治理現代化進程中統籌好發展和安全兩件大事指明了方向。

首先，把握新發展階段，突出城市安全發展的思維。危與機是并存的，危中有機，危可轉機。因此，堅持把安全發展貫穿城市社會治理之中，必須搞清楚城市社會治理在新發展階段呈現出來的新特征，用安全發展的思維來審視城市發展在新發展階段所面臨的新機遇新挑戰，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾新挑戰，增強機遇意識和風險意識，準確識變、科學應變、主動求變，勇于開頂風船、善于轉危為機，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展〔2〕。

其次，貫徹新發展理念，堅持城市安全發展的原則。黨的十八大以來，黨以新發展理念來引導我國經濟社會發展取得了巨大成就，在此基礎上我國的國家治理現代化水平也邁上了一個新臺階，城市社會治理能力和水平也不斷提升。黨和國家始終堅持發展和安全并重，在深入研判國內國際環境深刻變化的基礎上提出了總體國家安全觀。堅持把安全發展貫穿城市社會治理的各領域和全過程，既要從老百姓最緊迫最關心最現實的問題上貫徹新發展理念，也要從推動城市高質量發展的風險意識上貫徹新發展理念，堅持在國家發展大局和城市發展階段中找尋安全與發展的契合點，加強城市安全體系和應急能力建設，確保人民群眾生命財產安全和社會大局穩定。

最后，構建新發展格局，筑牢城市安全發展三基。城市社會治理必須圍繞構建新發展格局，把安全發展貫穿其中，以推動城市經濟社會高質量發展為目標，堅持以人為本，問需于民、問計于民，加快城市社會治理從傳統治理向大數據時代的精致化治理轉型升級。統籌發展和安全，要以新發展格局引領城市社會治理的新成效，進而塑造我國城市安全發展的新優勢新輝煌。

二、統籌發展和安全，推進城市社會治理現代化過程中面臨的問題與挑戰

（一）城市社會治理體制仍趨分散化

盡管在總體上建立了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的城市社會治理體系〔3〕，但市、區層面的治理仍趨于分散化、碎片化，集成性有待加強。跨部門的協調機制不健全不完善，導致政府部門缺乏系統思維，常常出現資源重復配置現象，城市社會治理的整體成效還不明顯。

（二）城市社會治理社會化程度有待提高

城市社會治理社會化程度不高，其表現之一就是社會組織在城市社會治理中的作用發揮不夠充分。目前存在的社會組織，大多是行業性協會、社團和民辦非營利性機構，大部分社會組織存在缺乏相應的人才、日常運行所需費用不足等情況，生存面臨較大壓力，未來預期不穩。這些社會組織多數集中在環境保護、文教體育和醫療衛生等方面，在治安防控、流動人口管理等方面發展不足，參與社會治理的深度和廣度都非常有限。一些較為活躍的社會組織，有的具有濃厚的行政色彩，有的缺乏活動經費，有的工作結構不合理，在數量質量、運維管理、社會參與、人才隊伍等方面都與城市社會治理的現實需求存在較大差距。

（三）城市社會治理層面存在信息數據共享不足

市域社會治理層面存在信息數據共享難問題，“一張網”格局尚未形成。盡管目前有些城市數據共享平臺已比較完善，基本實現了政務服務“一網通辦”，但從整體上來看仍然有待進一步深化完善，特別是在城市社會治理實踐中，跨層級、跨部門、跨區域的數據共享依然存在諸多障礙和不足，信息碎片化的問題仍然不同程度地存在，信息孤島問題依然比較突出，在城市社會治理實踐層面尚未形成合力。目前，城市社會治理智能化建設整體性、系統性不強，統一的社會治理信息共享平臺和信息互聯互通數據匯集機制仍不完善，城市社會治理智能化水平亟待提高。同時，各職能部門之間的信息數據智能化共享不足，基層更難做到及時將相關數據實現共享，導致數據重復提交，效率低下。

（四）城市社會治理問題較為突出

城市社會治理與經濟發展狀況具有內在的關聯性，經濟增速的放緩將會引發失業、金融風險等諸多社會問題。當前，新冠肺炎疫情產生的影響、全球能源危機加劇、世界政治格局的演變等都對中國經濟和全球經濟帶來巨大的沖擊，“逆全球化”浪潮愈演愈烈。城市作為市民工作生活的載體，必然會受到世界經濟環境的深刻變革和未來高度不確定性的影響。持續性經濟下行壓力向社會領域的傳導效應有可能會引發部分人收入增長水平降低、社會財富分配差距拉大、社會矛盾易發多發、風險因素不斷增多等問題，這都會使部分民眾喪失對于發展的信心。在統籌發展和安全的大背景下，這些都將會對城市社會治理帶來巨大挑戰。

（五）城市社會治理外部輸入性風險持續加大

近年來，特別是新冠肺炎疫情暴發以來，圍繞科技創新、產業發展、意識形態、病毒溯源、公共治理等議題，以美國為代表的西方發達國家逆全球化潮流而動，單邊主義、貿易保護主義、民粹主義抬頭，世界發展的不穩定性、不確定性因素日益增多，各類風險因素不斷累積，再加上在我國疫情防控取得巨大成效的形勢下，有些國家的新冠肺炎疫情防控出現越來越復雜的局面和越來越多難以預判的重大危機，致使國際關系、地緣政治、全球安全等風險持續增加。在全球目前無法精準掌握新冠疫情根源的情況下，較長時期實施“外防輸入、內防反彈”的常態化疫情防控策略，必將成為我國“十四五”時期社會治理的一項重要戰略任務。城市社會治理作為國家社會治理的最重要組成部分，必將面臨外部輸入性風險、國家安全、公共安全、網絡安全、應急治理等方面的更大挑戰。

三、統籌發展和安全，深入推進城市社會治理現代化的路徑選擇

統籌發展和安全，既要加快推進城市社會治理現代化、構筑社會治理共同體，又要全面考慮新冠肺炎疫情后全球政治經濟和社會發展出現的新情況可能帶來的不利影響。因此，與歷史上任何時期相比，“十四五”時期創新城市社會治理必將面臨更多挑戰和壓力。在這樣的背景下，提高城市社會治理的綜合效能，推動城市安全高質量發展，需要在統籌發展和安全推進城市社會治理現代化基本路徑上加以創新。

（一）從加強基層組織建設層面，探索構建黨建引領城市安全發展新機制

通過加強基層組織建設，不斷提升基層黨組織對社會治理的領導力。一是加強宣傳教育，強化基層黨組織的黨建引領理念。要準確理解和把握基層黨的建設與社會治理的關聯性，準確把握黨建引領社會治理的含義、方式方法，為基層黨組織在社會治理過程中發揮好引領作用奠定理論和理念基礎。二是通過基層黨組織建設，提升基層黨組織的引領能力。要落實好支部書記抓黨建“一把手”工程，解決好基層黨組織戰斗堡壘作用發揮不強等問題，與屬地社區建立聯系溝通長效機制，定期與屬地社區聯合召開社會治理聯席會議，確保黨的基層組織在社會治理領域全覆蓋。比如，湖北省十堰市培育小區黨支部“紅色細胞”，將黨建引領貫穿市域社會治理全過程，不斷健全黨組織領導下的議事協商機制，筑牢堅強戰斗堡壘。山東省威海市實施“海上黨旗紅”工程，大力創新海上黨建引領矛盾糾紛治理工作模式，無論是在遠洋船隊還是在近海漁業合作社都建立黨支部，構建起了由黨支部組織實施、黨員為聯絡員兼調解員的矛盾糾紛聯調聯處聯席會，糾紛化解能力顯著提升〔4〕。三是加強政治建設，強化基層黨組織的政治領導力。基層黨組織要通過深入調研和網絡問需等渠道，全面深刻地把握社會形態和社會結構的變化，把握群眾訴求的變化；還要通過座談會、民主懇談會、聯席會、民主協商會等形式找準轄區內多元主體的利益最大化，形成利益和情感最大同心圓，以此在協調各個主體參與城市社會治理中將黨的路線方針和政策落實到位。

（二）從城市運行全生命周期層面，統籌城市發展和安全

習近平總書記指出，要全面把握并科學防范城市安全風險，從城市運行全生命周期的視角進行謀劃布局。在城市規劃設計階段就應當充分考慮到影響城市安全發展的各種風險要素，把風險要素降到最低；在城市建設階段，應注重各環節之間的統籌協調，保證建設的質量，最大限度地降低風險的形成幾率；在城市運行階段，要居安思危，科學預防，做好充分的應急準備，避免風險的隱匿；在城市保障階段，要有系統性思維，防止“木桶效應”，阻止風險惡化〔5〕。在總體規劃中充分考慮風險評估的重要作用，把公共安全應急規劃作為城市安全運行的重要支撐保障，同時要考慮其與總體規劃的契合，切實維護規劃的嚴肅性，對已作出的規劃切忌隨意修改，確保規劃的扎實推進實施。因此，全生命周期管理理念的核心要旨在于，在統籌發展和安全這一議題中強調城市規劃、建設和管理的整體性，具體實踐中要做到“三個堅持”，即堅持規劃統領，切實做到城建工作一盤棋；堅持協同發展，不斷提升城市資源配置和輻射能力；堅持整體治理，著力構建共建共治共享的城市治理格局。

（三）從法治思維層面，引領和推動城市安全發展

依法治理是實現城市安全發展的基本方式，必須深入貫徹習近平法治思想，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，不斷創新城市社會治理實踐。要構建起完善有效的城市社會治理法治體系，讓法治在統籌城市發展和安全中發揮巨大效能，并規范社會治理行為，解決城市社會治理中存在的不規范問題，補齊治理短板和不足。要堅持“誰執法誰普法”的原則，不斷創新宣傳方式方法，深化法治宣傳教育工作，提升公民的法治理念和法律素養，讓“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治環境成為城市社會治理的常態。同時，在構建政府、公民、社會組織等多元主體協同治理的城市社會治理新格局過程中，更加注重運用法治思維和法治方式治理城市，堅持在法治軌道上實現社會共治，促進和保障城市社會治理水平的整體提升，從而實現城市的高質量安全發展。

（四）從城市社區治理層面，不斷夯實城市安全發展的基礎

城市社區是城市社會治理的基本單元。社區基層一線往往是風險隱患的多發地和承載體，也是城市社會治理的薄弱環節。因此，城市社區也必然成為防范城市風險的“前沿陣地”。社區風險管理和應急能力的強弱，是衡量城市社會治理現代化程度和城市安全發展水平的重要標準。通過實施參與式社區風險評估，組織政府、社區居委會、社區社會組織、相關領域的技術專家和社區居民共同繪制社區風險地圖，并印發給社區居民。根據風險地圖動態加強風險溝通，及時掌握風險隱患，這樣就能夠不斷提高社區居民的知曉度，提升居民的風險意識，防止因不知情而造成的更大風險。同時，借助互聯網、大數據等新技術手段，搭建矛盾糾紛多元化解信息系統（見圖1），將社區基層網格化協同治理體系完善升級，并完善居民對于風險進行自查自報的動態登記工具或模塊，便于及時辨識、發現并控制各類社區風險。比如，上海市在許多城市社區依據“社區風險評估數據模型”繪制社區風險地圖，并據此提出防范建議，以此來提升社區居民的安全發展意識，實現風險管理工作的“關口前移”，并且根據風險評估情況和社區管理實際，優化管理流程，制定風險精細化管理手冊，提升風險管控能力。

（五）從公眾參與層面，加強監督互動形成多元共治的城市社會治理新格局

推進城市社會治理現代化，必須堅持以人民為中心。城市社會治理要堅持一切為了滿足市民對美好生活的需要為根本出發點和落腳點。隨著人民生活水平的大幅提升，市民對自身的人身、財產安全等方面的要求越來越高，這對城市社會治理也提出了新的挑戰，也決定了城市社會治理要從滿足人民美好生活需要出發，改革現行城市治理由政府主導的模式，貫徹以人為本、安全發展的理念，廣泛引導公眾參與城市治理，表達自己的話語權。要完善和落實公眾參與城市社會治理的有效體制機制，把有關重大事項社會公示制度、公開聽證制度、社情民意反映制度等落到實處。完善公眾接待日制度、省長市長電話熱線制度、電視問政制度、公眾建議征集制度、信訪制度等有效的公眾參與制度，暢通公眾參與城市社會治理的渠道。這樣，不僅充分調動了各類主體參與城市社會治理的積極性，同時也能通過政府、市場與社會的良性互動為市民提供優質高效、精細化的城市公共產品與服務，有助于打造人人有責、人人盡責、人人享有的城市社會治理共同體，形成多元共治、良性互動的城市社會治理新格局。

（六）從強化新技術手段運用層面，增強城市安全發展能力

大數據、人工智能等新技術手段的運用在提升城市社會治理的科學性與精準性方面具有顯著優勢。要全面優化城市社會治理綜合大數據平臺（見圖2），健全完善五大模塊。一是資源整合統一共享模塊：加強基礎信息的采集，實現信息集成整合、數據共享；二是全面感知智能防范模塊：大數據平臺與物聯網、區塊鏈、人工智能等新一代信息技術實現深度融合，全面提升城市的立體感知能力和智能防范水平；三是快速響應精準治理模塊：整合城市各個責任網格和相關部門管理力量，發現苗頭能實現自動預警，確保能第一時間調度相關部門管理力量迅速到位，進而實現精準管控；四是科學決策精準施策模塊：善于運用大數據、云計算等數字技術精準分析研判，形成基于大數據的監測預警和決策支撐體系，確保實現科學決策精準施策；五是高效服務共治共享模塊：善于通過大數據平臺及時精準掌握市民需求，構建多元協同共治共享的服務模式。因此，通過大數據平臺的優化，運用云計算、大數據、物聯網等新技術，有利于構建不同部門和行業的數據信息共聯共享、業務聯動、部門協同的城市社會治理體系。同時，還需要構建多種大數據分析模型，充分利用大數據異常分析、趨勢分析、事前預警等技術優勢，發揮大數據平臺在各項風險監測預警、應急指揮、統計核查、資源調度、信息服務等方面的作用，將大數據優勢轉化為城市精細化管理的優勢，可以有效提升城市社會治理的科學性、精準性。比如杭州“城市大腦”作為建設“數字杭州”的重要舉措，通過大數據、云計算、人工智能等手段推進城市社會治理現代化，使城市變得更“聰明”。而首創于杭州的“健康碼”，也成為全國各地數字化防疫的標配，在推進疫情防控、復工復產、社會治理等方面發揮了重要作用。

（七）從支持引導社會組織發展層面，提高城市治理社會化水平

社會組織是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分，是社會治理的重要主體和依托。隨著公民權利意識和志愿服務意識的逐步提高，越來越多的公民參與社會組織活動。政府應通過降低社會組織的成立門檻、向社會組織購買服務和建立社會組織培育基地等舉措，促進社會組織茁壯成長，特別是培育發展貼近居民日常需求的社會組織。同時，也要加強對社會組織的規范管理，促進社會組織良性發展。通過支持引導社會組織的發展，可以充分發揮市場機制的優勢，使這些社會組織的作用得以充分發揮。因此，社會組織在社會、經濟、環境、應急等多方面可以有效補位，深度參與到城市社會治理中去，為城市安全發展提供動力，促進城市社會治理現代化。

〔參考文獻〕

〔1〕馮鵬志.深入把握發展和安全的辯證法〔N〕.學習時報，2021-02-26（01）.

〔2〕習近平.在經濟社會領域專家座談會上的講話〔N〕.人民日報，2020-08-25（02）.

〔3〕童彬.基層社會治理法治化：基本現狀、主要問題和實踐路徑〔J〕.重慶行政（公共論壇），2018（04）：40-44.

〔4〕蔡長春，劉潔.激活治理創新一池春水黨建引領推動市域社會治理資源力量全面融合〔N〕.法治日報，2021-07-28（01）.

〔5〕孫建平.發展與安全并進推動超大城市治理現代化〔J〕.先鋒，2020（01）：26-28.

責任編輯郭麗娟