“三治融合”視域下城鄉基層治理的路徑研究

袁諒

〔摘要〕城鄉社會是國家治理效能實現新提升的重要場域，城鄉基層治理成效直接影響國家治理現代化的進程。創新城鄉基層治理模式，是新發展階段提升我國基層治理水平的重要內容。經過“十三五”時期的實踐探索，黨組織領導的自治、法治、德治相融合的城鄉基層治理體系的制度框架和政策體系已經基本形成。新發展階段，健全黨組織領導的自治、法治、德治相融合的城鄉基層治理體系的優化方向是，堅持系統治理的原則，從多元共建、有效共治、社會共享三個方面協同發力；增強治理主體協同合作，進一步解決好“多元共建”的問題；聚焦人民群眾急難愁盼，進一步解決好“有效共治”的問題；整合基層治理的探索經驗，進一步解決好“社會共享”的問題。

〔關鍵詞〕黨建引領；三治融合；基層治理；治理創新

〔中圖分類號〕D669〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）01-0072-04

從黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相融合的城鄉基層治理體系”，到黨的十九屆五中全會提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，城鄉社會治理已成為新時期基層治理迫切需要突破的關鍵領域。尤其在新冠肺炎疫情期間，城鄉基層的疫情防控對基層治理提出了全新的挑戰。黨組織領導的自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理體系，如何為重大危機中的基層治理賦能，如何為經濟社會平穩有序而又不失活力的發展保駕護航，是當前應該迫切給予重視的課題。

在黨組織領導的城鄉基層治理體系中，“自治”在本質上就是民治，包括民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，還包括群眾自我管理、自我教育、自我服務、自我提高等一系列內容。“法治”的“法”既包括國家制定的法律等，也囊括地方性法規。就城鄉基層治理而言，“法治”為政府、村居委會和民眾提供保障，同時也制約著三方的行為，使三者在基層社會治理中形成動態均勢〔1〕。而“德治”的“德”屬于價值觀念體系，包括社會公德、職業道德、家庭美德、公序良俗等。“德治”是以道德規范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式，道德規范約束是一種非正式制度約束〔2〕。自治、法治、德治各有其內在邏輯，而黨建引領下的“三治融合”，不是“三治”簡單相加，而是“三治”作用的綜合發揮與有效疊加，這成為我國城鄉基層治理體系的標志性成果之一。自治是城鄉基層社會運轉的基礎形式；法治是自治和德治的保證；德治是共識根基，在矛盾沖突處于萌芽狀態時可以發揮預警作用，并且于自治和法治中間起到潤滑效果。“三治融合”堅持系統觀念的要求，從共建共治共享出發，解決經濟社會發展有序和活力問題，探索出一條對于我國城鄉基層治理具有普遍價值的路徑，既符合我國鄉村社會的“鄉情”，又能體現現代社會治理的發展方向〔3〕。

一、增進治理主體協同合作，進一步解決好“多元共建”問題

推進基層治理，首先要回答好“誰來治理”的問題，進一步解決好“多元共建”的問題。要創新黨建引領品牌，追求基層服務效能的轉化；劃清群眾自治邊界，激發群眾參與活力；壯大社會公益組織，涵養社會文明生態；普及推廣民法典，保障“三治”有效融合。

（一）創新黨建引領品牌，追求基層服務效能的轉化

創新基層黨建，以黨建品牌引領治理隊伍建設、基層矛盾化解、服務群眾憂困等實事工程。一是在基層治理中，突出問題導向，提高共治效率。探索將黨建工作的政治引領融入具體治理情境，建設黨建聯盟以特定治理目標為導向，推進黨建與基層治理深度融合，提高協同共治的效率。比如，上海市閔行區構建了“紅色物業”黨建引領工程，相關職能部門在物業管理中主動擔責，有效提升了物業治理效能。據閔行區2020年12345熱線統計，市民反映問題中物業管理類問題同比下降13.9%。二是在服務群眾上，突出黨群聯動，壯大治理“先鋒隊”。重點深挖村社區網格、社工人才、轄區民警、物業服務等四支隊伍的潛力，解決“誰去治理”的問題。探索“信用建設+志愿服務”模式，把志愿服務納入個人信用積分，把信用管理與村規民約、村居民福利相“接軌”，把積分、福利和公益服務享用相掛鉤，調動群眾參與熱情。三是在組織建設上，做實“宅上黨小組”，疏通基層治理“邊緣鏈”。細化黨員、群眾雙積分制辦法，注重“最美黨員”“美潔庭院”評比結果運用，通過發揮黨員、群眾在基層治理中的榜樣作用，促進基層自治在“宅上”的可持續發展。

（二）劃清群眾自治邊界，激發群眾參與活力

目前，村社區居委會承擔著多種管理角色，一方面基層政權下沉加大了自治組織去行政化的難度，另一方面屬地兜底的“無限”責任使得許多自治事務涌入行政渠道。針對這一問題，要“劃清政府管理權與群眾自治權的邊界，把不必要的行政事務剝離出去，把不能缺的自治內容納入進來”〔4〕。在政府“規定動作”的基礎上，留足群眾“自選動作”的空間。在實踐探索中，可以借鑒浙江桐鄉經驗，通過機制設計梳理出兩份清單，一份是基層群眾自治組織“需依法履行的事項”清單，另一份是“需協助政府工作的事項”清單，劃清“行政權力”與“自治權利”界限，為構建充滿活力的基層群眾自治組織奠定堅實的基礎。

（三）壯大社會公益組織，涵養社會文明生態

新時代伴隨群眾需求趨向“多樣化多方面多層次”的特質，社會公益組織既能夠為有效破解服務群眾難題提供全新方案，又能夠為涵養社會文明生態注入豐富的血液。借助打造“黨建加社會組織”的社會公益組織陽光工程把牢“大方向”，借助探索“一中心多基地”的社會公益組織孵化模式拓展“新思路”，借助改進“專業化、項目化”的社會公益組織運行機制發揮“正能量”，通過壯大社會公益組織隊伍，為城鄉社會基層治理涵養良好的社會文明生態。比如，可聯合宣傳部、團委、民政局等相關部門與單位共同策劃新時代文明實踐志愿服務項目暨公益創投大賽，依托項目化管理來實現志愿服務精品化。

（四）普及推廣民法典，保障“三治”有效融合

法治是基層治理中一套必備的規則體系，一種必需的群眾共識。民法典作為我國社會生活的百科全書、市場經濟和社會建設的基本法律、經國序民的良法重典、人民群眾的權利寶典，是“三治融合”的法律載體〔5〕。因此，要積極普及推廣民法典，秉持司法公正理念，構筑多元民事主體制度，推動基層治理社會化；堅持守護社會公平正義，維護交換正義、分配正義、矯正正義，推進基層治理公正化；堅持“三治融合”，弘揚真善美，貶抑假惡丑，促進民風社風向上向善〔6〕。

二、聚焦人民群眾急難愁盼，進一步解決好“共治有效”問題

推進基層治理，要回答好“治理什么”的問題，進一步解決好“共治有效”的問題。要堅持人民至上的治理宗旨，把牢“三治融合”的共治方向；創新“三治融合”的有效載體，激發群眾的自治活力；拓展“三治融合”的應用場景，不斷提升群眾的獲得感；優化“三治融合”的動力機制，長效激發群眾參與熱情；堅持“治理有效”的目標評價，滿足群眾的現實需求。

（一）堅持人民至上的治理宗旨，把牢“三治融合”的共治方向

滿足人民群眾美好生活的需求是基層治理的核心目標之一，堅持人民至上意味著基層治理的價值訴求必然由“維穩為主”轉向“維權為主”。要尊重民意，從群眾身邊的棘手問題出發；要維護人民利益，從與群眾生產生活緊密相連的工作做起；要依靠人民群眾，把提升城鄉基層治理與回應群眾需求緊密融合起來。讓基層治理的過程變成尊重民意、維護人民群眾利益、依靠人民群眾力量的過程，著力聚焦人民群眾的急難愁盼問題，實現治理形式與治理內核的有效融合。

（二）創新“三治融合”的有效載體，激發群眾的自治活力

“三治融合”作為一個有機整體，在創新載體建設時在組織架構上就要堅持整體論，而不能搞還原論〔1〕。在村居委會等常規自治載體以外，繼續探索體現法治、德治的新型自治載體，比如，各種興趣協會、行業協會、商業調委會等；針對村社區環境較差、鋪張浪費等問題，探索體現自治、法治、德治的載體，比如，制定村社區公約，列舉負面清單，約束居民行為；圍繞鄰里糾紛、公共生活等問題探索體現自治、法治的德治載體，比如，道德銀行、志愿服務、公益積分等。總之，“三治融合”的有效載體并沒有固定模板，綜合運用各種治理手段的目的，是調動民眾參與治理的積極性，依據自身有利條件整合各類資源，有效解決群眾生活中的各類實際問題。

（三）拓展“三治融合”的應用場景，不斷提升群眾的獲得感

當前，“三治融合”正從村社區治理向多個領域延伸，走向疫情防控、金融信貸、群防群治等新的應用場景。治理創新需要向應用端前移，在實際場景中不斷挖掘群眾需求，識別群眾實際應用的難點，從而創新“三治”與應用場景的嫁接機制。在實踐探索中，可以借鑒桐鄉經驗，比如，該市通過設立“三治信農貸”試點，實驗總結出群眾信用貸款面臨金融信息不了解、擔保方難尋、擔保物不足等難點，從而創新了“三治”與“金融服務”的嫁接機制，對于主動參與社會治理且信用評級高的農戶，一次性給予10萬至30萬元無擔保、不面簽的線上信用貸，有力提升了群眾主動參與社會治理的獲得感。

（四）優化“三治融合”的動力機制，長效激發群眾參與熱情

“三治融合”持續創新的源動力是基于對社會自治活力的追求，只有讓基層自治力量在社會活動空間中成長，才能長效激發群眾持續參與的熱情。桐鄉經驗的價值在于始終注重豐富和擴大“社會成長空間”。在實踐探索中，不妨借鑒桐鄉制定的《關于進一步健全完善“三治”建設長效機制的實施意見》，“構建既充滿活力又和諧有序的社會發展環境”。還可以借鑒嘉興經驗，實施“三治融合”積分管理制度，用積分獎勵引導群眾積極參與公共事務，同時打造“微嘉園”線上治理平臺，為群眾知事、報事、議事、辦事、評事拓寬途徑，讓群眾深度融入“三治融合”建設。

（五）堅持“治理有效”的目標評價，匹配群眾的現實需求

各地在推廣“三治融合”的進程中，總是把“創新”作為一條主要評價標準，但容易忽視對創新項目治理成效的評估。基層治理不能只考察創新項目實施的效率，還要站在群眾的角度測評創新項目的有效度，即有效評價創新項目的產出與群眾需求的匹配度。同時，治理有效既包含穩定有序，又包含充滿活力，兩者相輔相成，不能偏廢，更不能把社會治理等同于治理社會。總之，要以有效性重新塑造創新評價體系，實現治理創新的可持續性發展。

三、整合基層治理的探索經驗，進一步解決好“社會共享”問題

推進基層治理，最后要回答好“如何治理”的問題，進一步解決好治理經驗“社會共享”的問題。要堅持用“三治融合”打造城鄉基層治理品牌，堅持用數據賦能疊加“三治融合”治理效能，堅持用品牌宣傳提升“三治融合”治理溢價，堅持用制度優勢鞏固“三治融合”治理探索。

（一）堅持用“三治融合”打造城鄉基層治理品牌

前期一些地方在“三治融合”推廣過程中，“以活動代替服務、口號代替行動、方案代替成效、外包代替治理”的現象制約著基層治理的實施效果，造成大量治理空轉現象的出現。而把品牌思維貫穿于基層治理，可以及時洞察群眾痛點，讓群眾可以切身體驗服務過程，滿足群眾需求。因此，只有用品牌標準來為群眾服務，才能防止基層治理“走過場”。在整合已有經驗的基礎上，要繼續布好共享局，圍繞“三治融合”打造以“為人民服務”為亮點的特色品牌，以解決群眾的民生問題為導向，將服務事項菜單化、服務流程規范化、服務標準精細化、服務考核系統化，用品牌戰略回答好基層治理的新考卷。

（二）堅持用數據賦能疊加“三治融合”治理效能

一是加快數據與服務整合。“三治融合”數字化的困境并非是數據不夠多，而是數據使用不夠優。政府收集并積累了海量數據，然而數據分散、系統未互通，由此產生的數據孤島效應嚴重削弱了數據原有的價值。區級層面要加快打通部門、區鎮數據通道，尤其與百姓生活密切相關的單位要盡快消除信息壁壘，夯實智慧治理的數據底座；加快整合區級政務服務、社會服務、公益服務，構建智慧治理的服務平臺。二是強化數據研判。各地要建立社會治理現代化指揮中心，打破數據煙囪、建立數據資源，進一步釋放數據、反哺前端治理與提高服務能力，從而達到數據資源共享的最終目標，更是實現高效能基層治理的有效手段。三是豐富應用場景和定制服務。“三治融合”數字化追求的是高質量的治理效能，是數字化技術與標準化場景的雙輪驅動，致力于服務群眾現實需求，滿足多層次的個性需求。因此，基層治理中的數據研判還是要堅持問題驅動，不能掉入唯數據唯技術的陷阱。

（三）堅持用品牌宣傳提升“三治融合”治理溢價

品牌宣傳是基層治理與群眾之間有效聯通的方式，有助于提升“三治融合”的知名度與美譽度，培養群眾參與基層治理的忠實度，對提高“三治融合”的治理效能起到事半功倍的作用。以“為人民服務”為品牌亮點的基層治理，其品牌效應一旦形成，所產生的知名度、美譽度、忠誠度等維度的價值，是遠遠超過治理效能本身的。這超出的部分就是基層治理的品牌溢價，而人民群眾會用滿意度對基層治理的品牌溢價進行打分。因此，加強“三治融合”的基層治理品牌建設，除了做好品牌規劃和實踐探索，還要做好治理經驗總結，講好治理故事、做好品牌宣傳。

（四）堅持用制度優勢鞏固“三治融合”治理探索

社會主義現代化進程中的城鄉基層治理面臨著區域發展水平、社會矛盾形式、治理資源稟賦等巨大差異，這決定了無法用單一的簡約模式去應對復雜的基層社會問題。而基層群眾自治制度為推進基層社會治理創新提供了基本遵循。“三治融合”治理探索就是要通過有效的資源整合，創新基層治理的運行機制，提升社會治理體系的制度集成效能，從經驗探索到制度建設，城鄉基層治理進入一個新的重要階段。城鄉基層治理制度化建設的方向，就是圍繞提升基層治理效能，通過制度的集成、融合、提升，構建起簡便易行、行之有效的城鄉基層治理一攬子制度治理方案。

〔參考文獻〕

〔1〕郁建興，任杰.中國基層社會治理中的自治、法治與德治〔J〕.學術月刊，2018（12）：64-74.

〔2〕郁建興.法治與德治衡論〔J〕.哲學研究，2001（04）：11-18+79.

〔3〕景躍進.“桐鄉經驗”體現了中國地方創新的新特點〔J〕.治理研究，2018（06）：13-14.

〔4〕郭聲琨.堅持和完善共建共治共享的社會治理制度〔N〕.人民日報，2019-11-28（06）.

〔5〕張文顯.“三治融合”之理〔J〕.治理研究，2020（06）：5-8.

〔6〕黃文藝.民法典與社會治理現代化〔J〕.法制與社會發展，2020（05）：21-37.

責任編輯燕斌斌