秦及西漢時期中央官制及地方行政制度

王振宇

【摘要】秦漢兩朝作為中國大地上早期的封建王朝，其官制及地方行政制度對后代封建王朝具有極大影響力。秦漢兩朝根據社會狀況及統治需要創立了一套極具創新性的中央官制及地方行政制度，并對其加以完善使之成為中國封建王朝制度的基礎，影響深遠。其中漢朝制度大部分形成于西漢時期，東漢在整體上起到的是增補作用。東漢時期本文未進行論述。本文分秦與西漢兩個時期，每個時期又分中央官制與地方行政制度兩部分進行論述。

【關鍵詞】秦;西漢;中央官制;地方制度

【中圖分類號】K246? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? ? ? 【文章編號】2096-8264（2022）15-0049-03

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2022.15.015

自平王東遷，東周始，諸侯爭霸，相互征伐，周天子名存實亡。天子失其鹿，天下共逐之。經過了半個多世紀的戰亂，秦王嬴政統一了華夏大地。秦的統一，是中國歷史上開天辟地的重要事件，具有劃時代的意義。在中國延續兩千多年的封建制度建立、興起于秦漢之際，且實行的政治制度大多流傳應用于后世，具有較高的研究價值。本文擬就秦及西漢時期的中央官制以及地方行政制度進行探討，大致分為秦及西漢兩個部分展開論述。

一、秦

嬴政于稱王的第二十六年，既秦始皇二十六年（公元前221年）掃平六國，建立秦朝，是中國歷史上第一個統一的封建王朝。相較于先秦的諸國建制，秦朝的獨特之處就在于秦朝不僅“實行極端中央集權主義與專制主義且非分封行郡縣” ①。意為，秦朝實行的是將權力高度集中于中央政權，且最高統治者擁有最高權力的政治制度，并于地方開創性的廢除分封制實行郡縣制以加強中央對全國的掌控。

（一）中央官制

秦在統一后始創了皇帝制度，繼而建立了以皇權專制為核心的，由高至低、層層相扣、緊密相連的金字塔式的官僚機制，形成了中央統治架構。

“皇帝”并不僅僅是一個單純的稱號，而是一個等級森嚴的統治制度，其包括：皇權至上，朝議與朝會制度，皇位繼承制，后宮制度，宮殿、宗廟、陵寢制度等②。皇帝是最高統治者，居于統治階層的最高地位，下有“三公九卿”輔佐皇帝治理天下。

“三公”既丞相、太尉、御史大夫。丞相為百官之首，主持朝議，歸納百官奏議報于皇帝裁決，并綜理中央朝廷與地方郡縣的上計與政績審核，推薦人才，賞罰官員，駁斥奏議和諍諫。太尉是國家的最高軍事長官，但只是虛職，終秦一朝，無人擔任此職。御史大夫掌監察。

“九卿”既于中央政府中丞相下屬的國家管理人員，由奉常、郎中令、衛尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟內史、少府構成。基本上沿襲了戰國的官制，但在實際內容上與戰國時有極大的不同，被中央集權制度賦予了新的內容。九卿之外還有匠作少府、中府、主爵中尉及典屬國等官職，中府掌京師治安，主爵中尉管理列侯及爵位在身之人，典屬國管理的則是屬國之事。

（二）地方行政制度

據史料記載，在秦統一之初，秦統治階級內部曾就實行哪種地方行政制度爭論不休。在秦內部進行了兩次政體大辯論，于始皇二十六年（公元前221年）和三十四年（公元前213年）于咸陽宮中進行，針對是實行分封制還是郡縣制進行了論辯。始皇二十六年天下初定，進行論辯的兩方分別為：主張實行分封制的以丞相王綰等人為代表;主張實行郡縣制的則以時任廷尉的李斯為代表。就分封制“丞相綰等言：‘諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。”而就此李斯則引周代眾建諸侯最后卻致亂亡國的例子反駁，“相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐”，最后下結論“置諸侯不便”并給出了建議“皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制” ③。

此次辯論的結果就是秦始皇采納了李斯的主張，以郡縣制治國，分天下為三十六郡，各置主管官員，守、尉、監，分掌行政、軍事、監察。第二次論辯發生于始皇三十四年，支持分封制的主要人物變成了時任仆射的淳于越，進諫曰：“臣聞之，殷周之王千余歲，封子弟功臣自為枝輔。今陛下有海內，而子弟為匹夫，卒有田常、六卿之患，臣無輔弼，何以相救哉？事不師古而能長久者，非所聞也。今青臣等又面諛以重陛下過，非忠臣也。” ④

淳于越主張“師古”，效仿周朝，分封子弟、功臣，眾建侯國，以屏衛中央，從而達到鞏固統治的目的。而主張實行郡縣制的代表人物則是丞相李斯，李斯對待當時淳于越所提出的實行分封制的態度則是“丞相謬其說，絀其辭”，緊接著提出了自己的觀點，“古者天下散亂，莫之能一，是以諸侯并作” ⑤。李斯先否定了分封制，闡明了分封制的危害，緊接著提出自己的想法，確立郡縣制的地位。

秦又于郡下設縣，根據可查的史料表明，秦朝時平均每郡統轄十六個半縣，則照推算，秦于全國設縣約在一千左右。縣的長官依本縣戶口的多少分為令、 長。萬戶以上的縣設令，萬戶以下的縣設長。邊遠少數民族居住地區以“道”代縣、縣令、長的職責有：治安、撫民、理訟、勸課、制策。縣令、縣長之下設有丞、尉。縣丞、縣尉分為兩個層級：俸祿超過二百石的為長吏，低于百石的為少吏。縣衙按郡治要求置署吏，主要職掌有行政、經濟、軍事、刑獄、治安、匠作及交通諸事。

縣以下有鄉、里兩級基層組織。以縣統鄉、以鄉治里。鄉有三老、有秩、嗇夫、游繳。三老執掌教化;嗇夫主責聽訟、收繳賦稅;游繳循禁賊盜。里有里正和監門，這是最基層的管理組織。

郡縣制在中國行政制度史上是一個劃時代的變革。郡縣興于戰國，并不是秦始皇創立的，但在全國統一的大環境下來實行郡縣制，卻是從秦始皇開始的。這一套行政制度，成了在中華大地延續二千余年的封建地方政權機構的基本架構。

秦代郡縣基本上以地域面積、轄眾多少來劃分。這樣一來，也就造成了劃分而出的郡的面積并不算大的現象。郡縣面積不大，其組織相應的簡化而又密集，較容易管理。這一點不僅對二千多年的封建社會產生的影響是巨大的，于現在而言仍有許多借鑒之處。

二、西漢

相比秦的曇花一現，漢在中華大地上延續了405年，其中分為兩段，西漢傳12帝共210年，東漢傳14帝共195年。西漢武帝時更是強極一時，曾是當時世界第一帝國。漢在政治制度上承秦制，又在秦制的基礎之上，結合時代背景、社會環境加以改進創新，形成了一套自己獨特的政治制度體系，漢代的主要政治制度的主體大部分發展形成于西漢時期，東漢對其加以增補完善，本文只論述西漢部分的制度。

西漢始于公元前202年，漢高祖劉邦“乃即皇帝位于汜水之陽” ⑥，漢朝建立。終于公元8年，王莽篡政，建立新朝。西漢的行政制度，基本上沿襲了秦朝的政治制度。在皇帝之下，設丞相、太尉、御史大夫，分別掌管政務、軍事和監察，稱為“三公”。“三公”之下，設有分別執行具體事務的“九卿”。在地方行政上，除沿襲秦朝的郡縣制外，漢初還分封諸王，形成郡與封國并存的局面。縣以下的基層組織仍為秦制的鄉、里。這樣就架構形成了完整的從中央到地方的一套統治體系。

（一）中央官制

丞相居百官之首，地位最高，佐輔天子，助理萬機。

西漢初期，丞相具有選用官吏之權，有彈劾百官和執行誅罰的權力，有主管郡國上計和考課之權，有總領百官朝議和奏事之權，有封駁皇帝詔令和諫諍之權，凡有重要的政事，如立新君、立儲、封贈、賞功、罰罪等事，以及財政、選舉、民政、法律、禮制、邊事等方面的重大的事，往往是由皇帝委托丞相主持，召集百官集議，集議的結果由丞相領銜上奏于天子，再由皇帝和丞相共同決策定議。

據班固《漢書》卷十九《百官公卿表第七》歸納總結得出丞相府的官員和掌職及俸祿如下：

丞相，金印紫綬，秩俸萬石;丞相司直，輔佐丞相，檢舉不法，秩俸千石;丞相長史，輔佐丞相，督率諸吏，處理各種政務，秩俸比千石;丞相征事，秩俸比六百石;丞相史，秩俸四百石;丞相少史，秩俸三百石;東曹掾，領郡國事，主長史的任命，外出督州郡，秩俸比四百石;西曹掾，領百官奏事，主府中吏之進退，秩俸比四百石;議曹，主謀議事;辭曹，主評訟事;奏曹，主章奏事;賊曹，主盜賊事;決曹，主罪法事;集曹，主簿計事，秩俸比三百石;戶曹，主民戶祭祀農桑事;法曹，主郵驛科程事;尉曹，主卒徒轉運事;倉曹，主倉谷事;兵曹，主兵事;金曹，主錢幣鹽鐵事;計相，主郡國上計事;主簿，省錄眾事;侍曹，主通報事。

太尉，專掌武事，地位和丞相相同，為最高的武官職位。官吏主要有長史和主簿。

御史大夫主要行使副丞相的職權，是丞相的助理，對包括丞相在內的百官公卿的一切行政活動進行監察。

九卿是指太常、光祿勛、衛尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府九個官職和機構。同時執金吾，大長秋，將作大匠的地位和秩俸都與九卿相同，因此把他們和九卿統稱為諸卿。京兆尹、右扶風、左馮翊是三輔即京師地區的地方行政長官，有資格參加朝議，具有特殊地位，因此得以列于諸卿。太常原名為奉常，漢朝景帝時改名為太常，掌宗廟事。光祿勛，由秦郎中令演化而來，主管宮廷內的警衛事務，同時這里又是候補官員集中訓練的地方。衛尉，始于秦，為九卿之一，漢朝沿襲，為統率衛士守衛宮禁之官。大鴻臚，掌管諸侯及藩屬國事務，后因所轄諸王入朝、郡國上計、封拜諸侯及屬國首領等，多與禮儀有關，后遂變為贊襄禮樂之官。宗正，掌皇族之事，由皇族充任。少府主管皇室的財錢和皇帝的衣食住行等各項事務以及山海池澤之稅。除九卿外的其他諸卿也各有其職責。如執金吾，執金吾領京師北軍，掌京師徼循， 秩俸兩千石;將作大匠，原為將作少府，后從少府中分離出來，主掌治宮室;大長秋，是后宮皇后的官署，執掌官員秩俸二千石。

相比于秦時中央的三公九卿制度，漢代權力劃分得更加細致，責任劃分得更加清晰。這是相較于秦進步的一點。

漢武帝時期為加強中央集權創設“中外朝”制度，削弱相權。“外朝”官員由以丞相為首，三公九卿為主的百官構成，是法定的行政機構。“中朝”官員則是沒有固定編制員額，皇帝近侍且由皇帝直接派遣的，沒有實際行政職務的官吏組成。主要有：尚書、中書、侍中、給事中、郎官及博士。尚書在最初僅為掌管宮廷文書的官吏，后地位逐步提升，權力地位不斷提高，至東漢時期，已成皇帝的喉舌。中書，武帝時為便于傳達詔令，增設中書謁者令，分掌尚書之事，多為宦者充任，“尚書為國政樞機，中書令又為尚書之樞機” ⑦。侍中，為宮內皇帝近侍，漢武帝為削弱相權，將這個頭銜加在自己寵幸的官員的本銜上，稱為“加官”，讓其出入宮廷，參與朝政，從此以后侍中成為皇帝的“心腹之臣” ⑧。給事中，為宮中官稱，得授此官，可出入宮禁，方便接近皇帝討論政事。殿內侍從的郎官及作為顧問的博士，亦可以作為“中朝”的官員參與政事。

（二）地方行政制度

漢朝建立后，漢高祖劉邦吸取秦亡教訓，在充分結合社會條件后，改為推行郡縣制與分封制并存的“郡國并行制”，簡稱“郡國制”，即在中央朝廷直轄區域推行郡縣制，其他地區則繼續推行分封制。這一制度雖于漢朝建立之初起到了鞏固統治的作用，但隨著社會發展，中央朝廷與地方封國的矛盾日益尖銳，地方封國權力日益擴大。景帝時爆發“七國之亂”禍亂一時。平定七國之亂后，武帝即位頒布“推恩令”，使得封國越分越小，地位越來越低，趨于沒落。又通過一系列的削藩措施，削除已有封國，使諸侯“只享其邑，不掌其國”，使得郡國并行制逐步演變成一種特殊形式上的郡縣制。每郡設郡守、郡尉、郡丞、郡守、郡丞分掌一郡軍政，郡丞為郡守佐官，景帝時改郡守為太守;郡下設縣，據縣的大小置縣令或縣長，縣尉、縣丞，皆由中央任免。縣下亦設鄉、里、亭作為基層組織管理地方。

經過西漢二百余年的發展，至漢平帝一朝，郡縣制得到極大發展，據《漢書·地理志》載，全國共有1587個郡、縣、道、侯國等郡縣一級的行政單位，也為全國地方行政區劃的演變起到了極大影響，我國古代地方基本行政制度形成并確立下來。

西域都護府。自漢武帝起，漢朝逐漸通過遠征的方式打敗了匈奴和大宛，同時出使西域，威震西域諸國。為管理統一后的西域，漢宣帝神爵二年（公元前60）年，始設西域都護府，正式在西域設官、駐軍、推行政令，開始行使國家主權，《漢書·鄭吉傳》載，“漢之號令班西域矣！”西域從此成為我國領土不可分割的一部分。西域都護是漢王朝中央政府派遣管理西域的最高軍政長官。其級別相當于郡太守，每年的俸祿是二千石糧食。

秦漢兩朝是我國封建社會形成最早的封建王朝，各種制度雖有借鑒但大多數極具開創性。秦朝更是我國歷史上第一個統一的封建王朝，其政治制度本身就是開創一代先河，創立了獨特的“三公九卿”制度，更結合前人經驗于地方實行郡縣制，為后世留下了寶貴財富。西漢時期是我國古代第一個繁榮時期，他將秦代的制度繼承并發展，得到了屬于自己的獨特成果，穩定鞏固了統治，促進了社會發展。經秦漢兩朝的實踐與發展，創立的中央官制與地方行政制度得到逐步完善，也成了我國古代政治制度的基礎從而得到廣泛流傳。

注釋：

①李曉筠、苗婉君：《秦漢以來儒家地方行政思想的考察》，《泰山學院學報》2012年第3期。

②李耀東：《秦朝政治制度概要》，《鄉鎮論壇》1990年第6期。

③司馬遷：《史記》卷六《秦始皇本紀第六》，中華書局1959年版，第238-239頁。

④司馬遷：《史記》卷八十七《李斯列傳第八十七》，中華書局1959年版，第2456頁。

⑤司馬遷：《史記》卷八十七《李斯列傳第八十七》，中華書局1959年版，第2456頁。

⑥班固：《漢書》卷一下《高帝紀第一下》，中華書局1962年版，第52頁。

⑦王國維：《觀堂集林·太史公行年考》，中華書局2004年版。

⑧王國維：《觀堂集林·太史公行年考》，中華書局2004年版。

參考文獻：

[1]李曉筠，苗婉君.秦漢以來儒家地方行政思想的考察[J].泰山學院學報，2012，（03）.

[2]李耀東.秦朝政治制度概要[J].鄉鎮論壇，1990，（06）.

[3]司馬遷.史記·卷六秦始皇本紀第六[M].中華書局，1959：238-239.

[4]司馬遷.史記·卷八十七李斯列傳第八十七[M].北京：中華書局，1959：2456.

[5]司馬遷.史記·卷八十七李斯列傳第八十七[M].北京：中華書局，1959：2456.

[6]班固.漢書·卷一下高帝紀第一下[M].北京：中華書局，1962：52.

[7]王國維.觀堂集林·太史公行年考[M].北京：中華書局，2004.

[8]肖趙冰.秦漢時期國家政治權力監督和制約機制的形成與發展——基于監察制度的視角[J].遼寧行政學院學報，2014，（11）.