我國農村低保政策的執行困境及其對策

范會芳，方晗笑

(鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

截止2020 年底，我國現行標準下9899 萬農村貧困人口全部脫貧、832 個貧困縣全部摘帽、12.8 萬個貧困村全部出列，我國的脫貧攻堅戰役取得決定性勝利，絕對貧困問題得以解決。在這場戰役中，農村最低生活保障制度（簡稱“低保”）發揮了顯著的制度兜底作用，為低收入人群擺脫貧困做出了重要貢獻。事實上，自2007 年農村低保開始正式實施以來，作為一項公共政策的低保在改善農村低收入家庭的脆弱性、提高貧困家庭的生活水平方面發揮了不可替代的作用。[1]然而，作為一項帶有明顯的福利性質、旨在體現社會公平和制度優越性的政策，低保在實踐中也同樣面臨著諸多的挑戰。國內學術界圍繞著農村低保的目標瞄準、保障效應以及現實中的策略性執行問題等展開了廣泛而深入的討論。[2][3][4]綜合看來，學術界的相關研究集中反映了農村低保政策在執行過程中所遭遇的現實難題和困境。

那么，農村低保政策執行中的困境主要由哪些因素導致？政策執行的效果又與哪些變量相關？美國學者托馬斯·史密斯的政策執行過程模型或許可以為上述問題提供答案。史密斯認為，政策執行是社會張力的來源，理想化的政策、執行機構、目標群體、政策執行環境既構成了政策執行的過程，同時也是影響政策執行效果的核心要素。這四個要素之間產生張力，通過向決策者和執行者反饋，能夠支持或阻礙政策的進一步執行。[5]

國內學術界的相關研究大多側重于低保政策執行過程中的某個問題或某個因素，較少有學者從政策執行過程的視角來分析政策執行過程中不同要素之間的相互影響和互動關系。為了更全面地認識影響農村低保政策執行的諸因素，本文擬結合政策執行過程模型進行深入分析。

二、農村低保政策執行困境分析

農村低保作為一項復雜的公共政策，在執行過程中，政策設計、執行機構、目標群體、執行環境等因素都會對政策執行的最終效果產生影響。本文以史密斯模型為分析框架對農村低保政策執行過程進行了梳理。研究發現，我國現有的低保政策存在以下困境：

（一）政策設計的“底線化”與政策執行的“泛福利化”

史密斯認為，理想化的政策是指政策設計具有合法性、合理性、可操作性三個標準。合法性要求政策設計既要有立法依據，還要為公眾所認可，具備合理的價值取向。政策設計的合理性要求政策的各項內容能夠反映現實情況，符合事物的發展規律，能夠切實解決現實問題。可操作性要求政策的具體措施必須切實、可行。2007 年，國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，對農村低保各項內容做出了具體的設計與規定（見表一）。可以看出，農村低保政策基本符合理想化的政策設計標準（合法性、合理性、可操作性），盡管該政策在實踐過程中還在不斷補充完善。[6]

表1 農村低保政策內容

此外，農村低保政策遵循的是底線公平的價值原則，該政策通過保障農村低收入人群的基本生活保障進而使他們能夠共享經濟社會發展成果。[7]“底線化”是農村低保政策設計的基本要求，也是農村低保政策的目標。[8]然而，在政策執行過程中，農村低保逐漸偏移了底線救助的政策設計，表現出“泛福利化”的發展趨勢。

“泛福利化”主要表現為保障對象及保障標準的“泛化”和專項救助與農村低保的“效應疊加”。前者是指農村低保的保障對象不僅包括貧困線以下的“底線人群”，同時還包括一部分有生存能力的群體。這主要是由于當前農村低保采用的是指標化的分配機制，將名額分配給符合條件的底線群體之后，若還有剩余，基層執行人員就會考慮收入之外其他影響家庭生活水平的因素，例如病殘開支、教育支出等，這樣就使得低保政策在實踐中承擔了預防和解決支出型貧困的作用，逐漸悖離了解決溫飽問題這一救助目標，進而導致政策執行中的泛福利化傾向。[9]“效應疊加”是指其他各項專項救助例如醫療、住房、教育救助等疊加在農村低保對象上，各項專項救助都指向低保群體。這一方面是由于基層政府出于減少專項救助對象識別過程、降低管理成本的需要，另一方面是因為低保群體作為農村社會弱勢群體符合專項救助的申領條件，[10]由此導致了低保群體在享受政策時的“效應疊加”。上述現象不僅損害了救助制度的公平性，也使得農村低保日益背離了底線救助的政策目標，而成為各項福利疊加起來的綜合性保障政策。

（二）變通式執行的政策執行機構

執行機構是政策執行的主體，其權力結構、人員配備、執行能力等對政策執行效果有著直接影響。政策執行能力是指執行機構通過對政策目標及方向的理解，集中配置和使用各種人財物、信息、法律、制度等資源，從而有效執行政策，完成既定目標的能力。《通知》指出，農村最低生活保障制度實行地方人民政府負責制，按屬地進行管理。農村低保的執行機構包括縣民政局、鄉鎮民政所和村委會三級，分別承擔不同的職責。除此之外，某些專項政策內容還需要與醫療、教育等部門相互配合。上述執行機構的執行能力直接影響到政策的執行。

基層政府作為農村低保政策的執行機構，在農村低保政策執行過程中，一方面要貫徹執行既定的政策，另一方面要面對人民群眾，反映人民群眾的利益，在上級政府與人民之間扮演著“橋梁”的角色。然而在當前的行政體制之下，基層政府通常要面對上級嚴格的績效考核、專項整治等壓力，不可避免地出現變通執行的現象，削弱了自身的政策執行力。農村低保從政策設計到政策落實的過程中，基層執行者由于各種現實因素，偏離了政策制定者期望達到的政策目標，出現政策執行的偏移。對于政策制定者來說，他們的目的是通過對農村低收入人群的救助，緩解他們的生活困難，促進農村社會的穩定。而對于基層政府來說，除了實現對目標人群的救助外，他們還要完成上級分配的任務，防止被追責。基層政府為規避風險，通常從自身利益出發，將后一個目標放在主位。于是基層政府在政策執行過程中為平衡各方利益與壓力，會出現選擇執行與變通執行的情況，使得執行過程偏離了政策目標，政策效果大打折扣。此外，村民的民主參與是農村低保執行中的重要環節，但基層政府以及村干部或為了維護村莊秩序，維持鄉村社會的穩定，在政策執行過程中往往會不同程度地抑制村民的民主參與，阻礙了民眾參與權與監督權的發揮，違背了低保設置民主公示程序的目標，不利于政策的推行。

近年來，隨著國家對于貧困問題的重視，減貧成為地方政府的重要考核指標。農村低保作為扶貧工程中的重要一環，執行機構變通式執行的情況得到了緩解。從財政投入來看，根據民政部發布的公告，2019 年全國民政事業費支出4279.2億元，占國家財政支出的1.8%，其中用于農村低保資金的支出為1127.2 億元；當年全國農村低保平均保障標準5335.5 元/人·年，比上年增長10.4%。[11]由此可見，在農村低保標準不斷提高的情況下，農村低保支出在財政支出中所占的比例雖然不高，卻解決了千萬農村貧困家庭的困難，顯著提高了他們的生活水平。在這一過程中，執行機構無疑表現出較高的執行效率。

（三）目標群體的瞄準偏差

《通知》指出，農村低保制度的目標人群是農村收入低于當地最低生活保障標準的困難人群。這一群體由于經濟狀況差，一般是當地的底層群體，消費、社會網絡關系等都被排斥在農村主流社會之外，[12]生活的困頓與社會的排斥使得他們對農村低保有較強的依賴性，政策性收入甚至成為他們最主要的生活來源。因此，農村低保的目標群體一般對這一政策有較強的認同感，這在一定程度上有利于政策的推行。此外隨著脫貧攻堅的勝利，農村低保制度的覆蓋人群逐年減少，從2015 年的4903.6 萬人減少到2019 年的3455.4萬人，并仍表現出減少的趨勢（圖1）。目標群體的政策認同與規模的縮小為低保政策執行提供了有利條件，但由于主客觀條件限制，農村低保在目標群體的認定上往往存在較大困難，政策執行過程中的瞄準偏差，是當前阻礙農村低保政策執行的主要困境。

農村低保的瞄準偏差主要表現為以下方面：一是“騙保”，指不符合條件的成員通過瞞報、虛報可支配收入或者瞞報已經過世的低保人等方式，提供虛假信息獲取低保救助的行為。二是“應保未保”，指一些符合條件的低收入人群由于收入核算偏差、信息閉塞等主客觀原因沒有被納入保障范圍，無法得到保障的現象。三是“錯保”，是指不符合條件的群體通過各種手段獲得了低保名額，包括“人情保”“關系保”等現象。總的來說，農村低保的瞄準偏差是在目標群體的識別方面表現出的困境，部分生活困難的低收入人群被排除在政策之外，而部分不符合條件的人群卻通過各種途徑獲得了低保名額。這主要是由于收入難以精確測量以及社區瞄準機制的缺陷。一方面農業收入難以用貨幣精準測量，并且農民還可以通過“非正式就業”獲得其他額外收入，而這部分收入是不穩定的、難以測定的。另一方面，不精準的收入測量使得政府難以掌握農民的真實收入狀況，于是不得不依賴基層政策執行者。在這一過程中，政府將過多的權力下放給農村社區即村委會，使得農村社區成為識別農村低保目標人群的主體并直接參與到政策執行過程中，這一過程就是社區瞄準。通過社區瞄準，農村社區獲得了更多的自由裁量空間，社區內的精英很容易利用這種自由裁量權力俘獲本應由貧困家庭享受的扶貧資源，[13]由此造成瞄準偏差現象，妨礙政策的有效執行。

圖1：2015-2019 年享受農村低保制度的人員數量

（四）低保政策難以嵌入鄉土環境

環境因素是指影響政策執行的各種因素的總和，包括鄉鎮、村莊層面的微觀環境，也包括中觀和宏觀環境。作為農村社會一項重要的公共政策，低保在執行中難免受到社會各方因素的影響和制約。我國農村是傳統的鄉土社會。鄉土社會的經濟形態是自給自足的農業經濟；社會結構與社會關系是以血緣為基礎形成的“差序格局”。在這種結構的規范下，人們的社會關系網絡以血緣為紐帶、以關系的遠近與親疏為基礎而構成；人們形成了人情、關系等以“己”為中心的私人道德觀與價值理念。鄉土社會由于經濟上的自給自足從而具有較強的封閉性與排外性，社會生活秩序依靠“禮法”與“人情”來維系。人與人之間關系密切，通過互助互惠，彼此合作來滿足基本生存需求。

隨著城市化進程的加快，農村人口流動增加，村落成員階層開始分化，農村社會開始了向現代化的過渡與轉型，特別是鄉村振興戰略推進以來，農村現代化的進程進一步加快。現代化的治理理念與治理方式沖擊著鄉村社會的傳統，農村社會賴以維系的秩序開始解體。低保作為重要的基層社會治理政策，在執行中必須嵌入農村的社會環境。鄉土社會中基于“情理”的福利治理理念與農村低保政策追求的法治化和公平性目標相悖，農村社會對生活安定與人際和諧目標的追求凌駕于低保救助性目標之上。[14]這種政策與環境的不協調一方面會導致政策資源集中于農村精英階層手中，“關系保”“人情保”等現象層出不窮，另一方面會破壞政策的管理機制，妨礙政策的執行。

三、農村低保執行困境的根源

根據史密斯模型，政策目標的實現是多種因素相互作用的結果，政策執行的困境也是由多種因素交互作用產生的，這些因素在政策執行過程中產生張力，妨礙著政策的執行。基于史密斯政策執行過程模型，筆者從政策設計、執行機構、目標群體、執行環境四個維度來分析農村低保政策執行困境產生的根源。

（一）政策設計不完善

政策設計是政策執行的前提，政策設計的不完善、不合理是導致政策執行出現偏差重要原因。農村低保政策設計的缺陷集中表現為：法律層次低、政策內容缺乏整體性規劃。目前我國尚未出臺嚴格意義上的社會救助法，這使得農村低保制度的執行從根本上缺乏法律支撐。農村低保主要依據國務院、民政部門頒布的相關文件，各地在這些文件的指導下根據實際進行具體規定與實踐。但地方立法規范性不足、政策規定變動頻繁。政策執行過程中自由裁量權過大，農村低保制度缺乏完整思路和長遠規劃，權威性與穩定性不足，這必然會阻礙政策的持久穩定推進。此外，農村低保政策內容不完善。根據現有政策規定，農村低保對象的認定一般以戶為單位，以收入為主要依據。但當前戶籍制度下，“分戶不分家”和“分家不分戶”現象普遍存在，戶籍登記與實際生活成員不統一。家庭收入也難以精準核算。在政策執行過程中，往往需要依靠基層工作人員的家計調查，但如何界定上述問題又缺乏明確規定，這就造成操作過程中的主觀隨意性，妨礙政策執行。

（二）執行能力不足

執行機構執行能力的高低是政策有效執行的關鍵。農村低保執行機構執行力不強是造成政策偏移的重要因素。執行機構的執行力由執行機制和執行人員組成。從政策執行機制來看，橫向各主體間相互掣肘，縱向層級間的“選擇性執行”削弱了地方政府的執行能力。農村低保的執行框架主要是“民政部門牽頭 + 各部門配合”，在這一治理體系下，政策執行需要多個部門的相互協調、相互配合。但目前權責明確、高效聯動的合作機制尚不健全，相關部門間互相扯皮、推諉等不作為現象仍然存在。各部門協調不當，增加了政策運行的成本，出現資源分散、各自為政的局面，妨礙著政策執行的效率。從縱向層級來看，科層制政策執行機制會導致政策執行結果偏離政策目標，損害政策的執行。農村低保的政策執行結構復雜，在中央統一部署后，要歷經省-市-縣的層層傳達，最終才能到達基層，落實到農村困難人群手中。在這一執行過程中，高層執行主體與基層執行機構在執行目標上存在偏離，前者的目標是實現對困難群體的救助，維護公共利益；但后者還要防止上級追責，于是就會造成政策執行的制度性障礙。最后，在執行人員方面，當前出于機構改革的需要，鄉鎮基層人員數量較之以往有縮減的趨勢。但是現行政策規定農村低保制度的執行流程較為復雜，每半年需全部進行入戶評定，工作量較大。在面對低保艱巨又復雜的各項工作時，基層往往會被問責，并將責任都推到執行人員身上。[16]執行人員為規避責任，則采取消極的應對策略，甚至可能出現“敷衍式”執行的現象。

（三）目標群體能動性較低

目標群體是政策的最終指向，政策執行是否取得預期成果最終要靠目標群體的反饋來衡量。在農村低保執行過程中，目標群體，即低保戶的能動性較低，影響了政策的有效執行。低保戶往往年齡較大、文化水平不高，對低保政策缺乏清晰認識，甚至需要在村干部或其他成員的幫助下才能完成低保申領等程序。此外，他們對政策的理解能力也較差，把低保政策簡單理解為“國家發錢”，出現“等、靠、要”等消極行為。最后，農村低保的現金救助構成了大部分低保戶的主要收入來源，再加上與醫療、教育等專項救助形成的“福利捆綁”式的疊加效應，他們生活中的主要開支都有相應的保障，無需努力就可以維持基本的生活，長此以往會形成“福利依賴”，缺乏向上的動力。

（四）農村鄉土環境的阻礙

環境因素貫穿政策執行過程的始終。農村社會的封閉性一方面在維持鄉村社會秩序，維護社會穩定與團結上發揮了重要作用，為低保政策執行提供了穩定的環境條件。但同時也阻礙著農村低保的執行。農村鄉土環境對政策執行的阻礙主要表現為治理理念與治理邏輯的雙重抵制。在治理理念上，農村低保執行以公平為價值基礎，強調對所有公民一視同仁，只要符合標準就有資格領取救助。但實際執行中往往遵循的是鄉土社會的“情理”邏輯，地方政府在分配低保名額時除了要考慮收入等主要評估標準，還要將關系、人情、面子等情理因素考慮在內，這就造成了“人情保”“關系戶”等現象。在治理邏輯上，農村低保強調遵循規定的程序，按照規定內容進行審批，并實行“有進有出”的動態管理機制。但在執行過程中，這一邏輯要被迫讓位于鄉土社會的“禮治”規則。一方面，為了維護村莊秩序，避免引起社會沖突，低保對象評選過程中的民主參與會受到限制。另一方面，其他村民作為農村低保的監督主體，本應對違規行為進行檢舉，但出于對鄉土社會中人情世故的考慮，大部分村民一般不會去主動監督，對農村低保執行過程中的許多不合規行為“睜一只眼， 閉一只眼”。因此，鄉土社會基于“人情、關系”的理念與邏輯使得農村低保政策偏離政策目標，低保成為農村社會治理的工具，造成了農村低保執行過程的阻礙與困境。

四、結論與對策建議

那么，如何促進農村低保政策的完善？筆者以為，應從以下四個方面進行思考。

（一）加強制度設計，完善政策體系

政策設計是政策執行的起點，沒有好的設計就沒有好的執行。因此對于農村低保制度來說，首先要加強立法，提高立法層級，完善法制建設，通過法制建設增強農村低保制度的權威性并提高民眾的信任度。其次要提高政策設計的科學性，克服過去“修補型”政策的弊端，增強農村低保的整體性與前瞻性。再次地方政府根據實際情況進行制度設計時，要盡可能將政策內容明確化、詳細化、具體化。對農村低保的對象認定、等級評定、保障標準等作出明確具體的規定， 同時完善相關的懲處措施，嚴格打擊農村低保執行中出現的不當行為。最后要完善動態管理制度設計，及時將不符合條件的對象清除出去，將突遭意外事件而招致貧困的群體納入保障范圍，實現農村低保的“有進有出”，使貧困家庭的生活水平得到切實保障。

（二）暢通執行機制，提高政策執行力

執行機構是政策執行的關鍵一環，執行機構執行能力的高低決定著政策執行效果的好壞。提高地方各級政府在農村低保中的執行能力，首先要加強機構人員建設。適當擴充基層工作人員并進行專門培訓，促進低保執行人員專業素質和工作效率的提高。建立完善激勵機制和晉升制度，提高他們的工作積極性。其次要建立各部門相互配合的體制機制，促進各執行部門間的共同參與、相互協調。減少部門間的分歧，實現政策執行機制的暢通，提高政策執行效率，提高農村低保的執行質量。最后要完善監督體制，成立獨立的監督小組，通過走訪等形式，深入了解政策執行的實際情況，以監督低保工作是否有效展開。同時增強政策執行過程的透明度，設立鼓勵機制和保密機制，積極接受群眾監督。及時處理與解決群眾反映的問題，增強村民對農村低保制度的參與度。

（三）健全評價指標體系，提高瞄準效率

目標群體是政策執行的最終指向，政策執行的結果最終都要從目標群體中得到體現。對于農村低保制度來說，要克服執行過程中的瞄準偏誤，最重要的就是健全評價指標體系，提高瞄準效率。首先要完善評價指標，建立科學的評價機制。單純以收入為標準進行識別易造成較大的偏誤，因此在評定低保戶時，除了要以收入為依據，家庭支出水平也應考慮在內，避免將因病或其他客觀原因而導致的支出型貧困家庭排斥在制度之外，實現“應保盡保”，避免“漏保”和“錯保”現象的發生。其次要提高目標瞄準技術，增強瞄準精度。在家計調查的基礎上，充分利用大數據等先進技術手段，建立低保家庭數據庫，精準核實每戶家庭的實際收入與支出水平，及時清除不符合標準的成員，減少“錯保、騙保”等現象的發生。最后，要加大政策宣傳力度，增強貧困家庭的主動性。基層機構在政策執行過程中要重視低保的宣傳工作，采取多樣、合理的宣傳方式，擴充居民獲取信息的渠道，促使他們能夠全面了解低保的內容、目的及社會意義，激發村民擺脫貧困的主動性與積極性。

（四）優化政策執行環境，建立良好的執行氛圍

在農村低保執行中，要繼續發揮鄉土社會的作用，同時也要打破傳統觀念對政策執行的桎梏。首先要加強對現實環境的認知。工作人員在政策執行時，要對村莊的整體情況有全方位的掌握，了解村莊的風俗習慣與鄉土人情。深入實際調查，定期走訪，摸查掌握貧困家庭的基本情況。其次要加快城鎮化與現代化進程，促進農民思想觀念的轉變。再次，要提高基層工作人員及村委會成員的素質，使他們擺脫傳統觀念，克服政策執行中的自利傾向。最后要促進農村低保與鄉村振興戰略的銜接。立足于當前鄉村振興的大背景，不斷完善農村低保政策，增強政策的適用性，使其在鄉村振興階段繼續發揮積極作用。