多源流理論視角下基層政府扶貧政策的調整研究
——基于廣西凌云縣的調研與分析

廣西師范大學課題組

（廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541006）

一、引言

2020 年新冠肺炎疫情的爆發阻礙了脫貧工作的前進步伐。在此背景下，從中央到地方各級政府都積極對相關扶貧政策進行相應的調整，并出臺一系列政策措施，為順利完成脫貧工作提供了有力的政策保障。2020 年11 月23 日，我國所有貧困縣退出貧困縣序列，這標志著我國消除了絕對貧困和區域性整體貧困，取得了脫貧攻堅的偉大勝利。[1]而貧困及貧困治理問題是一個時代永恒的話題，雖然我國如期完成了脫貧任務，但是并不意味著今后我們不再需要關注貧困問題，鞏固脫貧攻堅成果任重道遠。2020 年12 月3 日，習近平總書記在中共中央政治局常務委員會指出：“我國發展不平衡不充分的問題仍然突出，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。”[2]因此，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果成為打贏脫貧攻堅戰之后亟須解決的問題。通過梳理疫情期間扶貧政策的調整表現，分析影響疫情背景下扶貧政策調整的因素，不僅能夠為地方政府合理地調整扶貧政策以最大限度地克服疫情對鞏固脫貧攻堅成果的影響提供有益的借鑒，同時還能夠為“后扶貧時代”推進扶貧政策的調整，提升貧困治理效能提供有益的啟示。

二、文獻回顧與分析框架

（一）多重影響因素促使基層政策調整

扶貧政策調整與變遷是近些年國家扶貧戰略背景下的熱點話題，學者們分別從政府政績動力因素、政府科層壓力因素和鄉村場域環境因素三個角度針對基層扶貧政策調整影響因素進行研究。首先，在政府政績動力因素影響下形成的基層扶貧政策調整研究中，尹志龍界定了四個推動扶貧政策轉變的主要動力因素：亟待解決的扶貧問題發生變化、領導人的實際執政觀念以及政治局勢發生變化、政策實施效果的反饋、經濟環境發生變化。[3]另外，地方基層官員在政績觀和政績競爭的驅動下，大多傾向于進行政策創新和政策調整，這是我國當前社會善治和政治進步的動力源泉。[4]其次，在政府科層壓力因素下的扶貧政策調整變遷中，扶貧治理主體在科層理性壓力下難以避開扶貧政策目標的“軍令狀”壓力，不得不在政策執行環節進行主觀調整，從而影響扶貧接點治理主體的政策傳遞效果。[5]而且扶貧政策需要多個部門的協作配合才能進行良好的執行，精準扶貧行動中的壓力型體制會給政府跨部門合作的資源分配和項目運行帶來影響。[6]另外，鄉村場域環境中的關系因素和小農理性也深刻影響著基層扶貧政策的變遷，尤其是鄉村場域下政策執行環境的復雜性影響扶貧干部的政策執行。[7]上述研究雖然揭示了扶貧政策調整的影響因素，但是主要從較為宏觀的層面進行探究，較少聚焦到某個個案進行分析，缺乏運用個案材料來進行實證研究分析。

（二）不同理論視角難以解構扶貧政策變遷

在對政策變遷原因的理論視角分析方面，目前學術界多采用間斷均衡理論、倡議聯盟理論、多源流理論來進行闡述。謝明、朱春宇等人應用重構的“間斷-平衡”模型來深入分析我國精準扶貧工作中政策的變遷，發現我國精準扶貧政策的變遷主要來源于政治和經濟壓力的變化，同時由于較大范圍的政策變遷，存在著一定的決策者關心和注意力向政府轉移的現象。[8]李遞、王燕楠、潘麗娟從倡議聯盟框架視角出發，認為影響扶貧政策變化的動態系統性事件主要有社會經濟環境條件的改變、系統內占據一定統治地位的扶貧倡議聯盟變化以及來自其他扶貧政策子系統的決策與影響。[9]此外，向德平認為，包容性的增長觀念作為一種經濟社會發展思想和一種經濟社會發展模式，為推進我國新時期精準扶貧政策的制定與設計及其調整工作提供了一個有價值的行動指導。[10]陳寶勝、石淑花認為，以實現共同富裕目標而奮斗的社會主義市場經濟制度就是一個貫穿于我國扶貧政策模式轉型變遷過程中的思維制度邏輯，經濟社會的發展和扶貧工作者數量逐步增加和減少、扶貧的目標對象不斷向前聚焦，決定了扶貧政策模式轉型變遷的重要性和現實邏輯。[11]但是基層扶貧政策調整是一個系統，不是某一個主體或者理論就能進行合理解釋的。在整個扶貧政策變遷歷程中，基層扶貧政策變遷是問題、政策及政治因素在內的綜合體共同發揮作用。所以，在上述研究的基礎上，本文從多源流理論的視角出發，對新冠肺炎疫情背景下凌云縣扶貧政策的調整進行梳理與分析，總結新冠疫情發生以來凌云縣扶貧政策的調整，并揭示影響其調整的因素。

（三）多源流理論的分析框架

多源流理論由美國著名公共政策學家金登在修正詹姆斯·馬奇、科恩、奧爾森創建的垃圾桶模型基礎上建立的，并在《議程、備選方案與公共政策》一書中正式提出。金登總結到：“一個項目能被政策制定者關注并提上政策議程不是一種因素影響的結果，而是在多種因素的共同作用下產生的結果。”同時指出，“多種因素包括問題源流、政策源流和政治源流，這三條源流在某個特定的時期時匯合起來，共同作用，從而推動政策的產生”。[12]根據金登的觀點，問題源流、政策源流和政治源流三條源流是相互獨立的，而且三條源流只有在特定條件下才能交匯耦合，即政策之窗的打開。近年來多源流理論被廣泛應用于我國住房、教育、三農等公共政策領域，表明該理論在解釋我國的公共政策產生、調整的原因時具有一定的適用性與解釋力。[13]但由于多源流理論是對西方國家的政治體制進行分析后提出來的，所以在用于分析我國政策調整的因素時，應該從我國的實際情況出發進行適當的修正和完善，以更好地發揮該理論的解釋作用。為更好地運用多源流理論解釋疫情期間扶貧政策的調整因素，本文試圖建立文章的分析框架（圖1）。

圖1 多源流的扶貧政策調整分析框架

三、疫情期間凌云縣扶貧政策的調整表現

凌云縣位于廣西西北部，為典型石漠化嚴重片區縣，大石山區占縣域面積的93.6%，高山丘壑縱橫，耕地資源匱乏。農村交通路網等級低，城鎮化程度低，主打的旅游產業還沒有形成強有力的吸金吸人效應。此外，凌云縣一、二、三產業融合度低，經濟高質量發展的硬件基礎不夠扎實。截至2019 年12 月31 日，還有852 戶3200人未脫貧，其中有136 戶“八有一超”指標還未達標。另外，凌云縣還有185 戶邊緣戶、97 戶脫貧監測戶需要精準干預，鞏固脫貧攻堅成果壓力較大。受疫情防控要求的影響，凌云縣疫情期間的脫貧工作受到了較大的沖擊，脫貧工作難度增加。為克服疫情影響，凌云縣政府從實際出發，及時地對扶貧政策進行了相應的調整，為脫貧工作提供了有力的政策支持。筆者于2020 年7 月在凌云縣開展田野調查，通過對縣扶貧辦工作人員、駐村書記、貧困戶等群體進行半結構式的深度訪談，深入了解了疫情對當地脫貧工作的影響，調整后的扶貧政策的實施情況，并收集了大量的訪談資料與政策文本材料。

（一）產業扶貧政策

1.提高產業獎補的標準

疫情爆發前，凌云縣產業獎補的發放為兩年一個周期，采取先建后補、以獎代補的方式進行，每個周期累計最高補助3500 元，即產業獎補要求產業的規模較高，且獎補的額度較低。

疫情爆發后，產業獎補的額度分別在原定單位補助標準基礎上增加50%（3 月31 日前發展的產業）、30%（6 月30 日期間發展的產業）的補助，分時間段進行調整。同時降低獎補的門檻，每戶每項產業最低的獎補規模門檻標準降低到原定規模的50%。此外，當年該貧困戶累計最高獎補金額不包括疫情期間所獲得的獎補資金增加部分（如表1）。

表1 產業扶貧政策調整表現

2.大力扶持桑蠶養殖業，提供價格補貼

疫情爆發前，凌云縣對桑蠶養殖業的扶持更多體現在新種桑園苗木扶持以及對養蠶基礎設施建設補助上，蠶繭的銷售由貧困戶自負盈虧，政府不給予銷售補貼。

疫情爆發后，凌云縣采取穩定蠶繭價格的銷售補貼，要求在企業確保正常生產和全部兌現蠶農繭款的前提下，企業以高于市場相應價格全部全價收購凌云當地蠶農生產的蠶繭，政府給予企業和蠶農各鮮繭（上繭）每公斤補貼3 元，當地鮮繭（上繭）市場收購價格高于每公斤36 元時，政府不再對企業和蠶農進行補貼。政府原則上每個月結算一次補貼款（如表1）。

（二）就業扶貧政策

1.創新開發村級臨時公益性崗位，優先安排貧困戶上崗

疫情爆發前，凌云縣公益性崗位的受眾主要為建檔立卡戶群體，且需要符合一定的條件才可以申請，申請的難度較大，同時其他群體也可申請，但面臨一定的競爭壓力。每個崗位的補貼標準為100 元，數量較少。

疫情爆發后，為滿足疫情防控需求，凌云縣在原有崗位的基礎上開發新的公益崗位，如疫情協防員崗位，主要用于疫情防控。同時創新開發非固定性扶貧崗位，崗位選聘對象不僅優先考慮特殊困難的群眾，同時還擴大范圍，將邊緣戶及其家人也納入其中。此外，各行政村建立崗位人選庫，結合各村基本公共服務條件和民生改善需要來設置崗位，定崗不定人，統籌安排建檔立卡貧困群眾就業。每個崗位每月補貼標準提高到150 元（如表2）。

表2 就業扶貧政策調整表現

2.強化就業鼓勵，為貧困戶提供穩崗補貼

①扶貧車間吸納勞動力

疫情爆發前，凌云縣的就業車間通過“互聯網+扶貧”模式與貧困戶進行產銷對接，實現貧困戶增收6000 元以上的，按1000 元/人的標準給予扶貧車間一次性帶動就業獎補。

疫情爆發后，2020 年3 月31 日前復工復產的就業扶貧車間在6 月30 日前吸納貧困勞動力就業的，帶動就業補貼提高至2000 元/人，所需資金從就業補助資金列支。此外，貧困勞動力在2020 年2-6 月期間穩定地在當地就業扶貧車間就業的，每人每月可得到不低于200 元的穩崗補貼（如表2）。

②發放農民工返崗務工補貼

穩崗補貼：貧困勞動力在2020 年2-6 月期間務工時間滿一個月的，每人每月給予800 元的補貼，外加每人80 元的防疫補貼。交通補貼：建檔立卡貧困勞動力和非貧困勞動力（16-60 周歲）在2020 年2-6 月期間乘坐火車、大中巴客車等公共交通工具返崗的，享受補貼。已經享受政府安排免費乘坐專列、專車的人員不再享受交通補貼（如表2）。

（三）綜合社會保障扶貧政策

1.提高低保金檔次

疫情爆發前，凌云縣執行的農村低保補助標準為：A 類340 元/月·人；B 類265 元/月·人；C 類194 元/月·人；城市低保補助標準為：A類490 元/ 月·人；B 類430 元/ 月·人；C 類350 元/月·人。

疫情期間，凌云縣為了保障各類特殊困難群眾的基本生活，對獲得低保金之后生活仍然存在困難的貧困戶、殘疾人等，把他們在疫情前所認定的低保金視情況提高一個檔次。（即C 類可調到B 類，B 類調到A 類）（如表3）。

表3 綜合社會保障扶貧政策調整表現

2.加大臨時救濟力度

在疫情防控期間，凌云縣各鄉（鎮）民政辦擴大了臨時性救助的范圍，將不幸患上了新冠肺炎的貧困戶或者是因疫情影響而致使基本生活陷入困境的貧困建檔立卡戶納入了臨時性的救助范圍之內。對于建檔立卡扶貧對象的新冠肺炎病例，縣民政局或鄉（鎮）不需要經過貧困戶的申請而直接對他們發放臨時救助金，同時簡化發放程序，確保在2 個工作日內將救助金下達到貧困戶手中。此外，對于不幸患上了新冠肺炎疫情而致使家庭收入減少、生活陷入困難的群眾，采取了一事一議的方式，加大對他們的救濟力度，提高臨時性救助金的金額，并發放一定的抗疫情物資，以幫助貧困群眾做好疫情防控的要求。

（四）易地扶貧搬遷政策

1.為生活困難的搬遷戶提高低保檔次

深入實施易地扶貧搬遷后續扶持工作，對于沒有穩定就業收入而導致生活陷入困難的易地搬遷建檔立卡貧困戶，由原籍地鄉（鎮）及時為其申請6 個月的低保救助或調整低保檔次（如表4）。

表4 異地扶貧搬遷政策調整表現

2.大力扶持易地搬遷后續產業

疫情爆發后，凌云縣加強對異地搬遷后續產業的扶持力度，創新項目執行的方式，易地扶貧搬遷后續扶持產業項目執行“公司+合作社+貧困戶+基地”的聯動閉環運行模式，由政府投資，建設凌云縣易地扶貧搬遷百香果項目示范基地園、建設產業基地園及生產加工等一條龍產業鏈體系，大力發展百香果產業，種桑養蠶產業，扶持方式包括政府引導、國企牽頭、村民合作社“架橋”、搬遷貧困戶“入企”等。

四、多源流理論視角下的疫情期間扶貧政策調整的因素分析

（一）問題源流

問題來源主要包括了指標的改變、焦點性事件的發生、反饋情況等途徑，通過對這些途徑和方式的改變情況進行觀察，在眾多的問題中去尋找一個什么樣的問題能夠被提到上政策議程，從而推動政策議程的制定。[14]新冠肺炎疫情的影響、扶貧受益的水平降低構成了疫情背景下基層扶貧政策調整的問題源流。

1.新冠疫情的影響

新冠肺炎疫情爆發后，凌云縣貧困戶因居家隔離等原因，外出務工受阻，家庭收入下降；扶貧干部在落實上級布置的扶貧工作的同時還要分出精力進行疫情防控，扶貧壓力陡增；扶貧項目、工程被迫推遲，成本費用顯著增加；邊緣戶返貧風險提高，容易再次返貧。在疫情發生之前，凌云縣想要圓滿地完成脫貧任務本身就面臨著一定的挑戰，而疫情的爆發則給如期完成脫貧任務帶來了更多的不確定性。在此種情況下，如若按照原定的扶貧政策開展脫貧工作，扶貧成效必將大大降低。因此，實際情況要求政府及時地對扶貧政策進行調整，將新冠肺炎疫情對脫貧工作造成的不良影響降到最低。

2.扶貧受益的水平降低

新冠肺炎疫情對貧困者的受益感知有顯性影響，葉興慶等人認為，新冠肺炎疫情爆發后，預計2020 年2 月農民工人均工資收入約減少1784元。[15]實地調查發現，凌云縣相關的補貼政策，如產業獎補、外出務工獎補等補償資金難以彌補因疫情影響而造成的收入減少的程度。因此，現行扶貧政策所產生的效果在疫情爆發后有所降低，如不進行相應的調整，難以保證貧困戶的收入，將導致貧困戶脫貧難度的增加。

（二）政策源流

政策源流具體指某些領域的專家學者及某些政客、利益集團針對社會上存在的問題提出自己的意見和建議，并通過某些政策議程發揮作用。[16]政策部門的調試、政策專家的提議構成了疫情背景下扶貧政策調整的政策源流。

1.政策部門的調試

為了克服疫情的影響，各級地方政府都認真貫徹落實黨中央的統一部署工作，以確保脫貧攻堅任務圓滿完成。由于我國政治體制的原因，上級政府在進行政策調整時，往往會將各項措施指標下壓，要求下一層級的政府作出相應的部署。例如，廣西九部門聯合印發《關于堅決打贏疫情防控阻擊戰保障決勝脫貧攻堅若干措施的通知》，一系列類似文件主要針對疫情背景下的扶貧政策進行調整。凌云縣為了貫徹落實上級政府的政策文件要求，也根據本縣的具體情況對相關的扶貧政策進行了相應的調整。由此可見，上級政府的政策調整很大程度上影響著下級政府政策的調整，是下級政府政策調整的風向標。

2.政策專家的提議

在社會政策的制定過程中，當社會需要和社會問題進入社會政策議程時，研究者和專業人士可以根據自己的研究結論去影響或者促進政府對問題的關注。[17]當各個利益集團、專家學者、第三方機構普遍關注到某個社會問題時，這些共同組成的政策共同體會以官方或民間的多種途徑對問題進行交流和討論，產生出供政府決策者參考、采納的研究成果、資政對策、解決方案等政策源流，最后形成具有合法性和權威性的政策。例如，疫情爆發后，凌云縣組織桑蠶養殖業方面的專家深入凌云縣各地進行調研，探究疫情對桑蠶業的影響，專家學者據此形成了政策建議。隨后，相關的政策建議進入凌云縣政策制定者的視野中，對凌云縣扶貧思路的轉變、扶貧政策的調整起到了啟示作用。

（三）政治源流

中國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，權力相對集中，政策問題的提出多來源于決策機關內部建立的制度性信息收集系統，[18]與國外的政治環境不同，我國政治源流的形成大多來自中國共產黨的高度重視。所以，根據中國的具體情況，本文將政治源流中的壓力集團、政黨換屆更換為我國政黨領導人的重視。

1.政黨領導人的重視

在2020 年打贏脫貧攻堅戰并且全面建成小康社會，一直是中國共產黨和國家高度重視且大力支持的工作，放在各項工作的首位。以凌云縣為例，在調研中發現凌云縣政府領導人不僅將2020年實現全面脫貧這項工作擺在首要位置，同時經常召開會議推進工作。例如，2020 年2 月26 日，凌云縣縣長召開會議，研究部署2020 年全縣脫貧攻堅工作，深入貫徹落實上級政府的各項措施。3 月30 日，縣委書記主持召開會議，傳達黨中央關于決戰決勝脫貧攻堅的講話精神，強調要堅定政策落實，全方位推動脫貧工作走深走實。凌云縣領導人對于打贏脫貧攻堅戰的重視和支持不僅為凌云縣下一階段的扶貧工作指明了方向，同時也為凌云縣扶貧政策的轉變提供了政治支持。

2.國民的心理期盼

貧困者的心理期盼反映了其對于扶貧政策的整體感受，他們的政策態度和脫貧情緒能直接反映扶貧政策的實施效果，是扶貧政策制定者在制定政策時的重要依據。在凌云縣調研時了解到，原有扶貧政策的補貼力度遠遠不及新冠肺炎疫情對貧困戶造成的損失，貧困戶大都希望原有的扶貧政策的力度更大，同時也希望政府能夠出臺相應的扶貧政策，從各方面幫助他們克服新冠肺炎疫情對他們造成的不良影響。此外，扶貧工作人員走在扶貧戰線最前沿，既戰“疫”又戰“貧”，壓力陡增，扶貧工作人員希望政府能夠及時地調整扶貧政策，以減緩他們的扶貧壓力。

（四）政策之窗的開啟

根據多源流理論的分析要求，要想政策發生調整變遷，需要三條源流相互交匯、共同作用。如果政策之窗沒有打開，僅僅三條源流的出現還不足以導致政策調整，并且只有在問題之窗或是政治之窗打開之后，政策之窗才能打開。而對于疫情期間凌云縣扶貧政策的調整來說，是在問題之窗和政治之窗的開啟這兩種方式的共同作用下打開了政策之窗。疫情爆發后，受疫情防控影響，凌云縣扶貧工作的步伐受阻，各項扶貧工作被迫推遲，扶貧干部精力分散，貧困戶外出務工受阻，而社會的經濟狀況下滑更是給凌云縣脫貧工作帶來更大的不確定性。因此，新冠肺炎疫情的爆發這個“焦點事件”的發生促使了問題之窗打開。同時，在中國政治背景下，政治之窗的開啟尤其重要。由于2020 年是脫貧攻堅的決戰之年，黨中央對脫貧工作給予高度重視并給予各種支持，地方各級政府也把脫貧工作擺在各項工作的首位。凌云縣脫貧攻堅會議的召開，使凌云縣領導人對脫貧工作有了更深的認知，對脫貧工作的部署更加有力。此外，人大代表和政協委員等“政策企業家”在會議上針對疫情對脫貧工作的影響進行討論，提出自己的見解，也為扶貧政策的調整提供了思路。因此，領導人的重視所形成的政治源流促使了政治之窗的打開。由此，在問題之窗和政治之窗的共同作用下，政策之窗得以打開，從而使得三條源流交相呼應，共同推動了疫情期間扶貧政策的調整。

五、結語

本文借助多源流理論，對凌云縣疫情期間扶貧政策的調整進行了分析，發現新冠疫情的影響、扶貧受益的水平降低等暴露出來的問題共同組成了問題源流；政策部門的調試、政策專家的提議構成了政策源流，為扶貧政策的調整指明了方向；政黨領導人的重視與國民的心理預期構成了政治源流，推動了政策的調整。在問題之窗與政治之窗的共同作用下，政策之窗得以打開，推動三條源流匯合并相互作用，最終推動了疫情背景下凌云縣扶貧政策的調整。誠然，本文雖然構建了一個較為簡潔的分析框架，但是還存在著一定的局限性，關于扶貧政策的調整關系和前發生邏輯還值得做進一步的探討。