政策工具視角下我國托育服務政策量化分析
——基于2019—2021年的國家政策文本

崔 珂，沈芝芳

(四川大學公共管理學院，四川成都，610065)

一、引言

2019年4月，國務院辦公廳印發了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，首次從國家層面明確了我國托育服務體系建設的方針原則、目標任務和保障措施等。因此，2019年也被稱為“托育服務元年”。以此為起點，從中央到地方各級政府密集出臺了大量實施意見、發展規劃、工作通知和標準規范等政策文件并逐步付諸行動，且政策效力已初步顯現。各地積極實踐，發展出多樣化的托育服務模式，如托幼一體化、商業綜合體嵌入、社區托育點、家庭“鄰托”和企業福利性托育園等。但是，當前我國嬰幼兒托育服務體系建設仍處于探索階段，相關政策措施有待進一步優化，擴大近便、質優、價廉的普惠性服務供給。

學界一般認為，政策工具是連接政策目標與結果的橋梁，發揮著化理論預期為實際行動的重要作用，對政策工具的選擇與運用科學合理與否往往直接關乎政策成效。因此，本研究基于羅斯維爾和澤貝爾德對政策工具類型的劃分[1]，結合國內外托育服務形式的一般分類，構建“X-Y”二維分析框架，進而對12份國家級托育服務政策文本進行系統的內容分析，以期了解各類基本政策工具及其組合的應用現狀和不足，并據此提出對策建議，為政府制定與優化相關政策提供參考。

二、資料來源與分析框架

(一)資料來源

在資料搜集過程中，本研究以“托育”“照護”“托幼”為關鍵詞，在中央政府及所屬相關部委網站中查找政策文本，將“北大法寶”政策數據庫的檢索結果作為資料補充來源，同時通過文獻閱讀和新聞報道進行政策復查，最后出于文本效度的考量對系統化檢索得到的結果進行篩選和整理。入選標準包括：第一，發文機構為國務院各部委及直屬機構且面向全國發布；第二，政策內容與托育服務密切相關；第三，文本類型為通知、意見、決定等規范性文件；第四，對涉及具體領域的細則式文本不予選取，如托育機構登記和備案辦法、托育機構管理規范和保育指導大綱等。最終梳理得出12份國家層面涉及托育服務的政策文本，按發文時間排序，文件基本情況如表1所示。

表1 托育服務相關政策文本發布情況

(二)托育服務政策二維分析框架

1.托育服務政策分析的X維度：基本政策工具

本研究借鑒羅斯維爾和澤貝爾德的政策工具組合分類框架，以供給型、環境型和需求型三類政策工具及其分別所涵蓋的子工具類型構建托育政策分析框架的X維度。根據羅斯維爾和澤貝爾德的政策工具理論，只有均衡使用供給型、環境型和需求型三類政策工具形成合力，才能保證政策的合理性、科學性以及政策效果的最大化。三類政策工具及其協調組合對推動我國托育服務體系的重構與發展發揮重要作用(圖1)。其中，供給型政策工具是托育服務發展的推力，主要通過政府在人財物、技術等資源的分配和投入實現，包括基礎設施建設、用地保障、資金投入、人才培養、公共服務和技術信息支持等直接要素支持；需求型政策工具是托育服務發展的拉力，是指政府通過服務購買、公私協作、市場培育、試點示范項目和海外交流等措施，減少托育服務產業發展障礙、激發市場活力；環境型政策工具是維系托育服務發展的保障力，主要指政府通過監督管理、金融稅收支持、目標規劃和體制機制建設等具體舉措，為托育服務發展創造有利環境，間接推動托育服務體系的建設與創新。

圖1 托育服務發展的政策工具

2.托育服務形式分析的Y維度：托育服務形式

單從基本政策工具維度對當前托育服務政策進行審視，難免在政策特征與規律的揭示上有所局限。鑒于以《指導意見》為代表的托育服務相關政策條文中的政策對象多在服務形式上有所區別，本研究增設托育服務形式作為Y維度，意在透過二維視角延伸對我國當前托育服務政策進行理解與剖析。此外，無論是借鑒發達國家的實踐經驗，還是立足國內社會的現實需求，建立多樣化的托育服務體系都已成共識，這對政策對象的設定提出了更具體的要求。因此，本研究在Y維度上根據不同的托育服務形式將坐標劃分為家庭托育點、社區托育設施、托育機構和托育行業四大類。其中，家庭托育點、社區托育設施和托育機構三種形式在政策文本中均有直接提及和較明顯區分，托育行業則對應相當一部分以托育服務體系建設整體角度切入的政策條文，這些條文對三類托育服務形式均適用。將托育行業與家庭托育點、社區托育設施、托育機構并舉，一方面可以確保編碼條目在歸類時的完整窮盡，另一方面有助于洞悉當前托育服務政策在形式上的針對性傾向。

綜合X維度和Y維度內容構建得出的托育服務政策二維分析框架如圖2所示。

圖2 托育服務政策二維分析框架

三、托育服務政策文本內容分析

(一)分析方法

本研究采用內容分析法，運用NVivo12分析軟件，通過對文本內容歸類處理和文本條目分類編碼，實現對托育服務政策的系統客觀解析。在內容分析過程中，以不可細分原則為基本遵循，將政策文本中的句號、分號視為條目分隔點。若一個條目只表達一層意思，則直接歸入對應的編碼點；若一個條目同時表達了多層意思，則在編碼時按照其含義細分同時歸入不同含義所對應的編碼點，最后將編碼結果匯總于Excel表格進行計量統計分析。

(二)政策文本編碼

將12份政策文本按照發文時間先后編為1—12號，以具體政策文本中句號、分號隔開的句子為基本分析單元，按照“政策編號—1級標題號—2級標題號(若有)—句子序號”的形式進行內容編碼，如“1-1-3-2”表示第1份政策文件《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中第1章第3節第2個句子對應的內容。若條目只可細分至2級標題且該標題下只有一個條目時，則只編碼至2級標題，即編碼形式簡化為“政策編號—1級標題號—2級標題號”。需要說明的是，12份政策文本中均有相當一部分關于宏觀背景、原則遵循等的總括性內容。這些內容不涉及可供參照執行的具體舉措，不便于編碼歸類，故本研究只對政策文本中涉及具體舉措的條目進行編碼分析，對諸如“引言”“基本原則”等概述性條款不予考慮。同時，為確保類目與類目之間、子類目內部條款的互斥，避免對不同政策文本中表意同一的具體條款重復編碼，對表述重復或者表達同一層意思的具體政策條款，按照政策文本發文時間保留最早的提法而不再對后續的重復性陳述編碼。

而后進行X基本政策工具維度的條目編碼，在NVivo12中為三類政策工具的15個子類創建對應的15個編碼點，按照統一的定義分別對所有分析單元逐一歸類，對比分類結果，在有異見的地方深入分析和討論進而得出政策工具維度的最終編碼，共計127條，部分編碼內容如表2所示。

最后在X軸編碼基礎上進行托育服務形式維度的歸類編碼。在編碼過程中，出現了部分在X軸已是含義最細分的條目在Y軸的歸類語境下仍可以再細分的情況，如“2020年開展專項行動試點，參與試點城市要依托示范性托育服務機構和社區托育服務設施建設，充分吸引社會力量廣泛參與，強化政策支持和服務監管，擴大托育服務有效供給”這一條目在基本政策工具維度可整句歸為“需求型”下的“試點示范項目”子類，而在托育服務形式維度下，該條目既涉及托育機構又提到了社區托育設施共兩類托育服務形式。據此，本研究按照不可細分原則，將該條目同時歸入“托育機構”和“托育服務設施”兩個編碼點。最終根據托育服務二維分析框架得到編碼點總計144個，詳細數據如表3所示。

表2 政策文本分析單元編碼表

表3 托育服務政策工具二維分析數據統計表

表4 三類政策工具對不同托育服務形式的使用分布情況 單位：%

(三)編碼結果統計分析

1.托育服務政策單維度分析

從X基本政策工具維度來看，我國現行托育服務政策綜合使用了環境型、需求型和供給型政策工具，但三類政策工具的使用比例并不均衡。如表3所示，在提取的144條政策工具條目中，最多的是環境型政策工具，涉及68條，占比約為47.22%，其次是供給型政策工具，占36.81%，最后為需求型政策工具，占比為15.97%。環境型政策工具的子類別中，監督管理使用頻率最高(48.53%)，其次是金融稅收支持(23.53%)、目標規劃(14.71%)和體制機制建設(13.24%)；供給型政策工具中，基礎設施建設使用頻率最高(26.42%)，其次是人才培養(22.64%)和公共服務(18.87%)，使用最少的是技術信息支持(5.66%)；需求型政策工具內部結構不均衡的狀況尤其顯著，主要表現為市場培育子工具使用頻率頗高(56.52%)，相較之下，公私協作(21.74%)和試點示范項目(4.35%)較少被提及，兩項合計僅涉及9條政策條目，而國際交流和政府購買兩項則幾近空白。

從Y托育服務形式維度來看，機構式托育最受重視，占比40.27%，其次是社區托育設施(25.69%)，而受制于傳統觀念與現代需求交織纏繞，尚且面臨諸多不確定性的家庭托育點在當前的托育服務政策文本中只有寥寥數語，僅占比2.08%。此外，關乎各類托育服務形式的托育行業層面使用的政策工具占比也較高(31.94%)。

2.托育服務政策二維交互分析

從“X-Y”基本政策工具與托育服務形式二維框架來看，如表4所示，除家庭托育點外，環境型、供給型和需求型政策工具均不同程度應用于社區托育設施、托育機構以及托育行業整體發展。其中，環境型政策工具較多地應用于托育機構(44.12%)；供給型政策工具在托育機構(33.96%)、社區托育設施(30.19%)和托育行業(35.85%)三類對象的應用比例相當，但在家庭托育點這一服務形式上尚未得到利用；需求型政策工具主要應用于托育機構(43.48%)和托育行業(30.43%)的發展，其次是社區托育設施(21.74%)。

X基本政策工具維度的子工具類型在Y維度上的分布表現為三個特點(表3)：第一，專門應用于家庭托育點的子工具類型僅有監督管理(n=2)和市場培育(n=1)；第二，監督管理子工具對托育機構的使用頻數(n=18)顯著高于社區托育設施(n=2)和家庭托育點(n=2)；第三，基礎設施建設子工具較多地應用于社區托育設施(n=10)，主要表現為在老舊或新建居住區通過改擴建、新建及共建共享等方式，擴大社區托育服務設施的供給。需要強調的是，人才培養對各類型托育服務形式的發展都是必不可少的供給型政策工具，本研究將政策文本中涉及的相關條目大都歸類于托育行業(n=11)。一是考慮到其政策效力的全局性，二是由于相關條目鮮有提及具體的政策對象。

四、研究結論與政策優化建議

(一)我國托育服務政策現狀及存在的問題

1.環境型政策工具應用最多，對托育機構的監督管理尤其突出

環境型政策工具的高頻使用在一定程度上反映出國家對優化托育服務發展環境的高度重視和積極努力。這一點在金融稅收支持方面表現為對社區托育服務提供稅收優惠，為普惠托育企業和機構提供金融支持以及為托幼行業提供更多更好的保險保障等。首先是目標規劃和體制機制建設，如2021年4月發布的《關于開展全國嬰幼兒照護服務示范城市創建活動的通知》明確提出，到2025年實現每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個的目標規劃，同時鼓勵創新體制機制，將嬰幼兒照護納入城鄉社區服務范圍等。[2]但值得注意的是，環境型政策工具中的監督管理子工具應用的頻數占比將近一半，其中以托育服務機構為對象的措施尤為突出，內容涉及注冊登記和備案、衛生與安全管理、質量評估、責任追究、失信懲戒和應急處置等方面。其次是對托育行業的規范管理，包括健全行業自律規約、依法實行從業人員職業資格準入制度及消費者權益保護等措施。誠然，我國托育服務業的整體發展尚處于起步階段，一方面急需政府自上而下制定并實施強有力的監管措施來規范引導托育市場，但另一方面，也應警惕因過度強調監督規范或制定較高的設置標準而缺乏與之匹配的支持保障性措施所帶來的打擊有心投入托育事業的社會力量的信心和熱情的可能性，這違背了環境型政策工具的核心要旨。

2.需求型政策工具相對短缺，且內部結構嚴重失衡

需求型政策工具主要作用于托育服務市場，指政府借助購買服務、市場塑造及公私協作等模式帶動市場活力，激發社會潛力，打造公平、開放、穩定的市場環境，進而拉動托育服務的規模化和產業化發展。然而，本研究分析發現，國家層面發布的托育服務政策中所應用的需求型政策工具占比不到16%，其中托育服務市場培育一項的占比就接近60%，而政府購買服務僅出現一次且僅針對公辦托育服務機構的建設，國際交流政策則尚未出臺。此外，國際交流政策的缺失一方面體現了國家層面對吸引外資注入托育服務市場的謹慎態度，另一方面也為未來政策的發展預留了空間，包括在養老服務業等領域常用的公建民營、民辦公助等形式的公私協作政策，都是為拓展托育服務市場而亟待補充和完善的需求型政策工具。

3.供給型政策工具總量適中，但資金投入和技術信息支持應用偏少

供給型政策工具是指政府通過直接對托育服務的供給主體提供多樣化的要素支持以推動托育服務業的發展。本研究發現，目前政府投入的支持性要素以托育機構的基礎設施建設為主，其次是加大人才培養力度，提升托育領域從業人員的專業技能和綜合素質等，最后是政府及相關部門為促進托育服務發展而提供的公共服務，包括業務指導、優化辦事流程和提升辦事效能等。這與我國托育服務當前發展實際較為符合。一方面，我國托育服務體系幾乎從零開始建設，基礎設施和人力資源都不足，急需政府進行宏觀干預；另一方面，中央層面已經明確要堅持社會化發展托育服務，這就要求政府優化公共服務供給內容和方式，以暢通的進入渠道和優質的業務指導吸引社會力量參與托育服務供給。相較而言，資金投入子工具則應用較少，且其對象具有明顯的選擇性。此外，供給型政策工具中應用最少的子工具是技術信息支持，主要涉及兩方面內容：一是“加強信息支撐”(國辦發〔2019〕15號)，二是“強化數據資源支撐”(國辦發〔2020〕52號)。從要素配置均衡性的角度來看，技術信息支持類政策的供給仍有較大的提升空間，在“互聯網+大數據”的時代背景下，這對推動托育服務高質量、精準化供給和實現托育服務業的動態化、標準化管理都至關重要。

4.當前政策工具對家庭式托育服務的使用比例極低

在我國已有的政策話語體系中，家庭式托育通常以“家庭托育點”的名稱出現。當前，我國的家庭式托育仍以隔代老人照料或聘請保姆、育兒嫂到嬰幼兒家中照護為主流模式，而在照護者家中實施的典型家庭日托則發展緩慢。[3]本研究發現，目前國家層面專門應用于家庭式托育的政策工具僅占2%，且主要涉及監督管理和市場培育兩項子工具。其中，在監督管理方面，2020年12月《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》要求研究建立家庭托育點備案制度和家庭托育點管理辦法[4]；2021年6月發布的《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》再次提出要“制定家庭托育點管理辦法”[5]。這期間，有關托育機構的登記、備案辦法和保育指導大綱先后發布，而“家庭托育點”仍處于定義不清晰、性質不明確、運營不合法、管理不規范的狀態，亟待政策創新與實踐。由此可見，積極探索發展家庭育兒共享平臺、家庭托育點等托育服務新模式新業態將成為未來政策工具組合的著力點。

(二)我國托育服務政策優化的對策建議

基于上述分析，結合我國經濟社會發展水平、托育服務體系建設所處階段及其普惠導向，未來相關政策優化可從以下三個方面著力。

1.提高需求型政策工具的使用比例

托育服務政策的制定應注重環境型、供給型和需求型三類基本政策工具設置比重的均衡性，力求政策效果的最大化。首先，可適度增加需求型政策工具中的“政府購買”，將更多符合條件的嬰幼兒照護服務事項納入政府購買服務指導性目錄，鼓勵托育機構走進社區服務家庭，如面向社區居民的科學育兒指導服務、為弱勢家庭賦能的親職教育服務或緩解“新手媽媽”育兒焦慮的社會心理支持服務等。同時，建議將購買對象逐步從當前數量極少的公辦托育機構擴展至社區、專業社會組織或企業等主體，以此鼓勵有條件的，為兒童服務的公益性、專業性社會力量將服務對象和內容向嬰幼兒群體及其家庭延伸。其次，繼續出臺公私協作的具體措施，秉持協同治理的理念，創新發展公建民營、民辦公助等合作模式，探索政府委托、項目合作、孵化扶持等方式，強化政府資源與慈善資源的有效銜接。最后，有效使用國際交流政策工具，積極開展與托育服務業相對較發達國家或地區的多邊、雙邊交流與合作，學習借鑒國際社會在托育服務領域的有益經驗，同時積極宣傳介紹創新構建嬰幼兒照護服務體系的中國故事，在促進全球兒童事業發展中貢獻中國智慧。

2.優化供給型政策工具的內部結構

前文已述，供給型政策工具內部各子工具的使用比例失衡，主要表現為資金投入和技術信息支持兩類子工具的應用偏少，這種失衡將影響其他供給型政策工具充分發揮其效力[6]，導致資源浪費。對此，在資金投入方面，鑒于托育服務非基本公共服務的屬性，有關部門在適當加大財政資金投入力度的同時，還應著力優化資金投入方式，而不只局限于對新增托位的一次性補助。比如，可以采用轉移支付的方式，增加確有托育需求又沒有經濟能力家庭的購買力；通過補貼的方式，降低托育機構的運營成本，提升其組織韌性；通過直接獎勵的方式，鼓勵私人部門通過有效整合資源或創新服務模式，擴大普惠性托育服務供給力度。事實上，當前仍有在營托育機構的托位數是供大于求的，根本原因在于昂貴的運營成本無法滿足嬰幼兒家庭對托育服務的價格預期或超過了一般家庭的承受能力，進而造成供需結構性失衡的局面。在技術信息支持方面，現有政策工具的問題主要在于內容過于籠統，缺少較為具體的措施。未來需要充分發揮政府強大的資源調動能力和信息獲取、管理和分析能力，逐步將“加強信息支持”和“強化數據資源支撐”相關內容落實、落細。

3.加大對家庭式托育的政策介入力度

家庭式托育相對于機構式托育的優勢在于，能夠為嬰幼兒提供熟悉、溫暖的環境，且收托人數少、時間彈性大，使嬰幼兒能夠獲得較多的回應性、精細化的照護服務，因而成為越來越多家長的優先選擇。[7]然而，家庭式托育也有其不可忽視的缺點，包括從業門檻低、建筑設施不符合安全標準、衛生條件不達標等問題，且多以“黑托”身份存在。這與當前缺乏針對家庭式托育的政策介入不無關系。從短期看，家庭式托育需要良好的政策環境，因此有必要加快制定出臺針對家庭托育點的監督管理制度，明確場所和設施配置要求、人員數量和資質配備標準，以及服務過程和質量評估制度等。同時，優先運用需求型政策工具中的國際交流和試點示范項目子工具：一方面，可通過參考借鑒國際社會家庭式托育的成熟制度或引進海外優質的早教品牌，加快發展符合我國現實需求和文化脈絡的家庭式托育服務模式；另一方面，可依托“兒童友好型城市”或“兒童友好型社區”建設專項行動，培育一批示范性家庭托育點，以點帶面地逐步提升和擴大家庭式托育服務的規范、有效供給。從長期看，供給型政策工具的均衡配置是推動我國家庭式托育可持續運營與高質量發展的關鍵。首先，在人才培養方面應著力支持全職媽媽、住家保姆或退休人員等有意愿從事托育服務的人員通過非學歷教育的職業技能培訓體系取得相關資質后在自家看護規定數量的嬰幼兒。其次，應加大公共服務供給力度，積極發揮群團組織和行業協會等對家庭托育點的資質鑒定、政策咨詢、業務指導以及從業人員培訓等職能。最后，在資金投入方面，應切實發揮財政投入的引導和撬動作用，使更多的人才愿意且能夠基于已有的設施或能力參與提供家庭式托育服務。這與當前中央預算內投資對托育機構和社區托育設施新增托位的補助不同。家庭式托育的特點在于小而精，不應以托位數為補助標準，而應通過財政補貼或社會慈善資源投入支持家庭托育點前期投入(包括房屋設施裝修改造、購買家具教具等)，同時為有意從業者提供福利性的專業培訓、技術指導和年度體檢等支持。