歐美CBDC研發進展及未來影響

鄧宇

隨著數字貨幣在全球范圍內廣泛興起，全球主要央行對中央銀行數字貨幣（CBDC）的研發和應用從過去的謹慎觀察轉變為主動介入，體現了數字貨幣的發展潮流對未來國際貨幣體系帶來的挑戰不容小覷。作為最具影響力的中央銀行之一，美國聯邦儲備委員會（以下簡稱“美聯儲”）和歐洲中央銀行在推動CBDC研發和應用方面已經在開展調查研究和政策咨詢，足見其對未來CBDC的重視程度和關注度越來越高。中長期看，由于美元和歐元在整個國際貨幣體系中的國際份額和主導地位，數字美元和數字歐元將不會缺席國際貨幣體系改革浪潮，未來一段時間將會加快研發投入進程，以此來維持其在國際支付結算、世界儲備貨幣的優勢地位，且將對現有的國際貨幣體系帶來深遠影響。

數字美元與數字歐元研發進展

美元和歐元作為全球最具影響力的兩大國際貨幣，在全球金融市場和國際貿易體系中具有突出影響力，盡管近年來美元的地位有所下降，歐元的國際化出現波動，但在數字貨幣熱潮影響下，美聯儲和歐洲中央銀行對CBDC的調研和關注正在提升。然而，數字美元和數字歐元在進展方面存在些許差異。

數字美元發展更加明朗

目前美聯儲對推動數字美元計劃仍持相對謹慎立場，強調美國政府和國會對數字美元計劃的授權。2019年，非營利組織數字美元基金會（Digital Dollar Foundation）和咨詢機構埃森哲聯合發起美國央行數字貨幣項目——數字美元計劃（Digital Dollar Project）。2020年6月，“數字美元計劃”發布首份《美國央行數字貨幣框架白皮書》，詳細描述了對于美元代幣化的需求和構建數字美元系統的潛在路徑，并提議美國CBDC應采用“雙層架構”，美聯儲將對商業銀行發行數字貨幣，用戶可以將美國CBDC存在銀行或自己的數字錢包中，銀行無法獲取儲存在數字錢包中的貨幣，但存在銀行的貨幣將計入銀行的資產負債表中。2022年1月，美聯儲發布《貨幣與支付：數字化變革時代中的美元》報告，詳細闡述了對發行CBDC益處和風險的看法，說明發行數字美元的先決條件，傾向于以“特定授權法”的形式推動項目，數字美元可以改善跨境支付并保護美元在世界舞臺上的作用，現有的加密貨幣波動較大，消耗大量能源并經常存在重大交易限制。

從白皮書內容看，美聯儲對數字美元的未來應用有了比較清晰的路徑，主要關注兩點：一是美聯儲認為未來的數字美元將是可供公眾使用的最安全的數字資產，沒有相關的信貸或流動性風險，潛在的中介機構可能包括商業銀行和受監管的非銀行金融服務提供商，并將在CBDC服務的開放市場上運營。二是美聯儲將數字美元的應用聚焦在打擊反洗錢和金融犯罪活動，以及隱私保護等領域，并延伸出數字美元對金融穩定性、金融行業和金融部門的影響效應等問題，這也是美聯儲在推動數字美元時關注的重點。這份白皮書作為美聯儲的官方文件，一方面強調了目前虛擬貨幣或加密貨幣的潛在風險挑戰，并對穩定幣給予了特別關注;另一方面也圍繞數字美元的未來應用、可能的路徑進行了比較有前瞻性的研究，美聯儲將繼續探索數字美元的設計方案。從美聯儲的角度分析，數字美元的技術應用和架構除了技術測試，更重要的層面在于立法和監管。

近期美聯儲已經在開發一項名為“Fed Now”的“全天候支付和結算服務”，預計將于2023年上線。2022年2月，波士頓聯儲（Boston Fed）與麻省理工學院數字貨幣計劃小組（MIT DCI）發布報告，對最終可能支持數字美元的代碼進行了初步研究。預計未來美聯儲將加快數字美元的研發測試，可能與穩定幣形成互補。美國財政部負責國內金融事務的副部長曾表示，美聯儲支持的數字美元可以與私人穩定幣共存，美聯儲主席鮑威爾對此持相同觀點，并認為穩定幣有可能變得高效并受到消費者歡迎。此前，美國總統金融市場工作組（PWG）、聯邦存款保險公司（FDIC）和貨幣監理署（OCC）聯合發布了一份關于支付穩定幣的報告認為，穩定幣作為一種支付手段的使用可能會增加運行不穩定、支付系統中斷等問題，監管部門在這些工作中存在職能缺失。報告建議美國國會加快制定相關立法工作，以確保穩定幣等應用遵循一致和全面的聯邦監管框架。

數字歐元進展相對加快

數字歐元的啟動要比數字美元更早，也更積極。目前，歐洲中央銀行擬定了比較長期的數字歐元時間計劃，歐盟委員會、歐元集團等歐元區權威組織對數字歐元的支持力度逐漸明朗，而作為歐元區最重要的兩個成員國，德國和法國同樣對數字歐元持積極支持立場，以保持在全球CBDC研發階段“不掉隊”，確保歐元的國際地位和影響力。2020年1月，歐洲中央銀行理事會成立了高級別任務小組，以推進歐元區中央銀行數字貨幣工作。同年10月，歐洲中央銀行發布關于數字歐元的第一份報告提到，數字歐元是用于公眾（包括公民和非銀行公司）可以進行的零售交易，而不是僅限于中央銀行管理的大額支付系統中的傳統參與者（通常是銀行）使用。2021年7月，歐洲中央銀行宣布啟動數字歐元項目并展開相關調查研究，調查研究為期兩年，是數字歐元項目的初始階段，旨在解決數字歐元設計和發行等關鍵問題。

2021年1月，歐洲議會的經濟、科學和生活質量政策部發布了《數字歐元：政策啟示及前景》報告，闡明數字歐元必須得到普遍接受和廣泛使用，而數字歐元有助于實現歐元體系目標，確定可行的設計及其評估，以及潛在基礎設施的可能性選擇和實際測試。2022年2月，歐盟委員會宣布計劃在2023年初提出一項數字歐元的法案，該法案將作為歐洲中央銀行正在進行的虛擬版歐元紙幣或硬幣的技術工作的法律基礎。可以說，歐洲方面對數字歐元的發展已經有了比較清晰的路徑，并正在著手加快構建數字歐元應用的法律制度環境和民意基礎，在充分得到公眾支持，并促使成員國達成共識后，預計數字歐元的面世將明顯加快。國際貨幣基金組織（IMF）作為全球重要的國際金融機構，將在數字歐元推廣中扮演重要角色，包括在金融監管協調、CBDC規則等方面提供支持。

總體而言，數字歐元在某種程度上走在了數字美元的前面，美聯儲和歐洲中央銀行對CBDC的看法也存在一定的差異。美聯儲對數字美元計劃相對謹慎，對數字美元的未來發展仍有一些不確定性，預計美國政府和美國國會對數字美元的支持態度也會有一定的分歧，所以預計數字美元進展將相對緩慢，并且需要在立法授權等方面補齊短板，這個過程可能比較漫長。而歐洲中央銀行顯然對數字歐元計劃有了更加清晰的規劃，時間表的設定和立場更加明確，歐盟內部對數字歐元的支持態度相對一致，法國和德國對數字歐元持積極立場，有助于加快數字歐元計劃的研發和推廣進程。美元與歐元在國際支付、結算市場存在某種競爭，這可能促使美聯儲加快數字美元的技術研發、架構設計和應用測試等。但是，雙方的共識均在于公眾對于CBDC的意見（涉及隱私保護、公眾使用意愿）、立法和監管，以及可能給國際貨幣體系帶來的影響（見表1）。

數字美元與數字歐元的未來發展趨勢

數字美元和數字歐元的研發將會加快。2022年1月，美聯儲發布《貨幣與支付：數字化轉型時代的美元》報告，為官方首次對數字貨幣的立場和理念進行系統闡釋。現任美聯儲主席杰羅姆·鮑威爾發表的聲明也稱美聯儲期待與更多公眾、民選代表和廣泛的利益相關者進行交流，共同探討是否推出數字貨幣。2022年3月，美國總統拜登簽署了一項行政命令，要求美國財政部、商務部和其他關鍵機構評估建立中央銀行數字美元的好處和風險，并要求美國各部門聯合提交包括CBDC對金融包容性、國家安全和金融犯罪等可能產生的影響的報告。《數字歐元：政策啟示及前景》的研究報告，系統闡述了數字歐元發行的一系列原則、政策及技術問題。美聯儲和歐洲方面先后發布CBDC官方報告，凸顯了美國和歐洲方面對CBDC的高度關注。從這些最新進程看，預計數字美元和數字歐元的研發進度將加快，而且官方對CBDC的立場已經從理念進入到技術層面，官方的表態和積極介入將推進數字美元和數字歐元的實質性進展，并在不久的將來提出更加具體的計劃。

國際機構對數字美元和數字歐元的認知在加深。目前，無論是國際金融機構還是國際智庫、分析師等，均看好數字美元和數字歐元的未來前景，對于二者深入到國際貨幣體系的預期也在增強。國際清算銀行（BIS）已經表明，加密貨幣是一種“投機工具”，應受到更多監管，但對數字美元和數字歐元等CBDC表達了積極支持立場。IMF同樣認為，由于引入了公共數字美元錢包而帶來的金融包容性和改善的支付系統可能會促進經濟增長隨著CBDC的進展加快，國際金融機構必須關注未來這些CBDC的協同監管、多元化兼容和更新現有的監管規則，確保金融穩定性。美國政府、國會、財政部和美聯儲等對數字美元的關注也在不斷深化，從過去的模糊表態走向實質性工作，歐盟、IMF和歐洲央行管理委員會及歐洲中央銀行對數字歐元均給予了大力支持，正在從法律、制度和監管等領域加快推進。因此，各界對于數字美元和數字歐元的研發及應用持比較樂觀的態度，未來的挑戰在于美聯儲和歐洲中央銀行如何定位其CBDC屬性和應用范疇，而虛擬貨幣和其他CBDC的監管兼容將是難點。

金融市場和民眾的支持度將會顯著上升。數字美元和數字歐元作為未來重要的CBDC載體，將在支付市場、衍生品交易、金融監管等層面對未來金融市場產生較大影響，網絡效應下的流動性問題、交易成本問題也會成為發行數字美元和數字歐元的難題。當然，數字貨幣倡導的仍是開放和共享的價值取向，而非強制性要求統一貨幣和剝奪公眾的選擇權。從民眾的支持意愿看，以數字美元和數字歐元為代表的CBDC將成為激發零售及跨境支付的重要驅動力，在隱私保護、監管規范等方面還須進一步加強研究。近期，美國財政部負責國內金融事務的副部長提出，美聯儲支持的數字美元可以與私人穩定幣共存。歐洲中央銀行已經開始設計數字歐元的應用系統，預計到2023年底基本成型。隨著數字美元和數字歐元的架構設計逐漸清晰明朗、應用測試推廣后，市場和公眾的疑慮將會逐漸消失，借助政府信用、傳統的支付結算通道優勢，數字美元和數字歐元的應用將會得到普及。

CBDC國際規則制定將會提上日程。美元和歐元是目前全球最重要的兩大國際貨幣，二者在國際支付、結算的份額達80%左右（見圖1）。未來，數字美元和數字歐元所依托的仍是傳統的國際貨幣體系優勢，這可能是其他CBDC所無法比擬的。同時，在目前的國際金融基礎設施、金融監管制度以及金融制裁等各種規則的約束下，全球CBDC在國際貿易、國際金融市場和海外投資等領域的使用仍是未知數，在很大程度上需要國際金融監管框架和規則協調。2021年10月，七國集團（G7）財政部長和央行行長通過的關于中央銀行數字貨幣和數字支付的聲明，強調數字貨幣和支付方式的創新具有創造可觀收益的潛力，但同時也給公共政策的制定和監管帶來一些問題，加強國際協作有助于解決各種問題。美國總統拜登簽署的行政令要求相關部門提出具體的評估報告，共同研究美國CBDC相關立法和監管等議題;歐盟委員會提出在2023年初開始對數字歐元進行立法，并將進行影響評估，以衡量需要哪些保障措施來防止該舉措破壞金融系統的穩定。因此，隨著數字美元和數字歐元等具有全球影響力的CBDC加快研發，美國和歐洲方面圍繞CBDC議題的研究將不僅僅局限于國內應用，也會研究數字美元和數字歐元在跨境支付領域的應用，以及將潛在的國際影響等納入評估研究議題。

數字美元與數字歐元對國際貨幣體系的影響

數字美元與數字歐元作為全球兩大主要貨幣的數字載體，未來的應用和發展將具有十分廣闊的空間，并依托傳統的市場份額與競爭優勢，將對國際貨幣體系帶來深遠影響。

國際貨幣體系受到新型數字貨幣沖擊

目前，全球范圍內虛擬貨幣和CBDC的競爭正在加劇。虛擬貨幣的泛濫和不穩定，以及普遍存在的投機現象，助長了數字貨幣的熱潮。從虛擬貨幣的交易規模和幣種數量看，虛擬貨幣的交易規模一度接近2萬億美元，虛擬貨幣的發行數量更是高達上萬種，凸顯了虛擬貨幣的種種亂象。虛擬貨幣的廣泛應用和投機熱潮不僅引發了國際金融市場的劇烈波動，造成潛在的資產泡沫風險，而且對傳統的金融監管和國際貨幣體系帶來了更大的挑戰。這些加密貨幣或虛擬貨幣逐漸成為風險資產投資的標的物，但由于普遍存在的私人性質和“去中心化”理念，在傳統的以主權國家為核心的國際貨幣體系中，虛擬貨幣很難有更大的發展空間，而且可能遭遇各國監管法律的約束。特別是各國央行積極推進CBDC研發的進程明顯加快，相適應的法律規范也會逐漸清晰化，而未來如何達成國際共識并保持監管協調，將是CBDC的重要議題。

目前，國際機構對數字貨幣以及CBDC展開了廣泛的研究和討論，均提出了比較有前瞻性、開拓性的對策建議，并且更加重視虛擬貨幣、私人加密貨幣等的大量出現和交易對傳統的國際貨幣體系的沖擊。2020年10月，G7發布的報告中提到，目前G7國家已與IMF、世界銀行和BIS開展合作，建立CBDC發行和監管官方標準。2021年4月，IMF發布的報告指出，必須對數字貨幣進行監管、設計，并確保各國能夠控制貨幣政策、金融條件、資本賬戶開放和外匯制度。2022年1月，BIS總裁阿古斯丁·卡斯滕斯（Agustín Carstens）指出，如果企業以不受約束的方式發展并圍繞其自身的全球穩定幣創建一個占主導地位的封閉生態系統，未來可能會使現有銀行脫媒，甚至可能對金融穩定構成風險，倘若出現更多類似的案例，將會對全球貨幣體系構成威脅。

從美聯儲和歐洲中央銀行的官方立場和研究來看，雙方均強調了CBDC的主要功能在于補充現金和替代，以適應數字經濟和數字貿易等新的經濟業態，同時對CBDC的應用來維持和提升傳統主權貨幣的態度也比較積極，并以數字美元和數字歐元的發行推廣作為維持美元和歐元國際地位的新模式。從技術層面看，數字美元和數字歐元的研發推進將不會有太大的障礙，最主要的仍在于數字美元和數字歐元涉及到的隱私保護、金融監管、場景替代，而且二者的研發和應用將在未來全球CBDC格局中占據重要地位，這種趨勢將會越發顯現。美元和歐元在國際貨幣體系中的地位不言而喻，對于近年來熱度極高的數字貨幣發展進程，美聯儲和歐洲中央銀行顯然對其CBDC的認知正在加強，而虛擬貨幣以及其他CBDC研發進展加快，將對數字美元和數字歐元在未來的應用構成新的挑戰。

全球CBDC規則制定亟待跟進

新冠肺炎疫情暴發以來，全球主要央行對CBDC的研發和測試加快，國際金融監管持積極立場，但對于CBDC可能存在的風險也進行了大量研究。BIS在2021年1月發布的報告顯示，目前有60%的央行正在進行CBDC實驗或概念驗證，未來三年內代表世界1/5人口的央行可能聯合發行零售CBDC。2020年1月，加拿大央行、日本央行、瑞士央行、英國央行、瑞典央行和歐洲央行正尋求合作，作為創建CBDC計劃的一部分。2021年7月，支付和市場基礎設施委員會、IMF、世界銀行和BIS近期聯合發表題為《中央銀行數字貨幣用于跨境支付》的報告，分析了各國CBDC的潛在設計、目前中央銀行對跨境使用CBDC的想法，以及使用CBDC進行跨境支付的潛在好處和風險等內容。

歐洲中央銀行認為CBDC可能存在三個方面的挑戰：一是CBDC導致實質性銀行脫媒的可能性。作為一種無風險且完全流動的資產，沒有持有成本（因為可以假設CBDC賬戶/錢包將免費提供），CBDC將為存款流出創造一個額外的渠道，在非常情況下可能會造成一些影響。二是CBDC的國際使用可以增加國際資本流動的規模和速度。國際使用可能會使國際資本流動更加不穩定，并對發行國和接受國的銀行造成流動性挑戰，貨幣政策傳導也將受到影響。三是歐元區國家普遍實行低利率政策，CBDC的使用將使得這一政策的實施不再具備條件，并可能提高長期名義收益率。BIS認為，在危機中，CBDC的可用性將促使存款持有人將其持有的資產從商業銀行系統轉移到CBDC，此時系統性擠兌的風險在增加。同時，CBDC在面向所有人時，將允許中央銀行通過CBDC工具箱直接實施貨幣政策，而非通過間接和不完善的銀行等渠道，這可能促使貨幣當局重新考慮其整體貨幣政策的實施路徑。

根據IMF的研究報告，目前CBDC的發行和流通方式主要有三種：第一種是中央銀行執行支付系統中的所有功能，包括發行、分發CBDC，以及CBDC與最終用戶的交互;第二種模式是由中央銀行發行，但包括私營部門公司與最終用戶互動的角色，這些代理人作為CBDC的中介運營，中介角色可由金融公司、支付服務提供商等擔任;第三種模式是由持有央行負債支持發行的私人公司發行，如穩定幣或特殊類型的電子貨幣等，稱為“合成CBDC”或“sCBDC”，可能被視為CBDC的替代品。目前各國央行已經啟動或計劃提出的CBDC發展模式存有較大差異，CBDC對現階段的貨幣政策、金融穩定性和跨境使用等到底會帶來多大的改變或挑戰，需要國際金融機構持續跟蹤和評估。IMF認為，全球首批使用CBDC的經驗表明，金融穩定性和隱私考慮對CBDC的設計至關重要，同時也需要在設計和政策的發展之間取得平衡。

未來可能對國際貨幣體系的影響

根據環球銀行金融電信協會（SWIFT）發布的2022年1月的數據，美元市場份額有所下降，從2021年12月的40.5%降至2022年1月的39.9%，繼續穩居榜首，而歐元仍位居第二，份額為36.56%，二者合計份額為76.46%。IMF的數據顯示，2021年9月美元和歐元的外匯儲備份額分別為59.15%和20.48%，二者合計占全球份額近80%。不可否認，依托于傳統的美元和歐元在國際支付結算、國際金融市場的競爭優勢，數字美元和數字歐元將在其中扮演更加突出的角色，借助美元和歐元的優勢能夠迅速在CBDC市場占據較好的位置，而美元和歐元的深厚國際應用基礎也將發揮重要作用。作為擁有主導競爭優勢的數字美元和數字歐元，研發進程和未來應用將加快，可能會對國際貨幣體系帶來三個方面的影響。

應對虛擬貨幣的挑戰，CBDC研發和監管不能缺位。全球范圍內虛擬貨幣（或稱加密貨幣）大量涌現，并得到了一些市場投資者和科技公司的支持，虛擬貨幣交易規模和持有量大幅提升，但是劇烈的波動和投機等負面效應十分突出，“去中心化”和匿名性等特征可能對傳統的國際貨幣體系帶來新的沖擊。美聯儲和歐洲中央銀行未來如何定位CBDC，如何對虛擬貨幣市場進行有效監管，將在某種程度上決定國際貨幣體系的改革方向。如對虛擬貨幣采取放任態度，忽視CBDC的潛在風險，將會給金融穩定性造成較大沖擊。因此，美聯儲和歐洲中央銀行應對CBDC的應用保持謹慎，并能夠在形成穩定安全的環境中加以推廣，減少對金融穩定性的影響。

美聯儲和歐洲中央銀行應承擔維護金融穩定性的職責。CBDC的研發和應用仍有許多待解的難題，各國在推進CBDC方面具有很大的差異性，并無“放之四海而皆準”的模式。數字美元和數字歐元同樣應遵循國際貨幣體系規則，獲得授權支持和民意基礎，而不是僅將其作為未來維護貨幣競爭優勢的工具。BIS認為，美聯儲和歐洲中央銀行的參與將有利于推進全球CBDC的研發進展，并在技術測試、金融監管協調和隱私保護中發揮積極作用，推動國際數字貨幣監管框架建設。

CBDC的平等競爭環境應得到充分尊重和有效保護。相較于其他CBDC，美元和歐元除了具備天然的優勢和基礎外，在強化數字貨幣的主權屬性方面也肩負著更重的國際責任。大部分新興國家在CBDC研發方面不具備優勢，數字支付應用和相關場景比較匱乏，金融穩定性不足。國際金融機構除了要發揮政策協調、監管引導和研究支持外，還應重點關注新興國家CBDC的技術研發、應用合作以及監管支持。CBDC的競爭也可能會隨著跨境使用和國際化進程而加劇，除了技術因素和風險環境影響外，各國的貨幣使用習慣、現金觀念和隱私保護規范等也有很大差異。因此，CBDC所構建的國際貨幣體系應具備包容性和穩定性，而各國中央銀行應加強協調，圍繞CBDC及潛在的影響和未來的監管規則調整深化合作（見表2）。

結語和展望

隨著全球央行對CBDC的關注度加深以及研發進度加快，國際金融組織圍繞CBDC的規則框架討論和國際監管也將逐步開展。依據最新的進展和趨勢，數字美元和數字歐元的推出將只是時間問題，更大的難題在于包括數字美元、數字歐元在內的CBDC的應用范疇、規則和對現有國際貨幣體系帶來的新挑戰。IMF在《跨境支付交易：展望未來》報告中指出，數字貨幣跨境支付或使央行以前所未有的速度和規模進行“數字擠兌”。因此，未來需要關注的是數字美元和數字歐元從研發到測試，再到實際應用并擴大到國際支付結算領域的這一進程中，CBDC帶來的金融監管挑戰、金融穩定性風險以及如何與其他CBDC、虛擬貨幣競合等關鍵議題，同時也需要各國和國際金融機構在其中發揮重要作用。國際貨幣體系的變革將是一個漫長的過程，虛擬貨幣監管與CBDC研發推廣兩大議題同時進行，目前并無明確的監管規范和規則機制，而且未來的支付結算等金融基礎設施、金融市場交易規則以及央行資產負債表等都可能隨之發生較大的變化。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關）

（作者單位：交通銀行金融研究中心）

責任編輯：孫 爽