基層央行執(zhí)行地方金融組織統(tǒng)計制度難點

張華 蒙杰

伊犁州直地方金融組織基本情況

機(jī)構(gòu)總數(shù)及結(jié)構(gòu)情況

根據(jù)《中國人民銀行烏魯木齊中心支行 新疆維吾爾自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理局 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)地方金融監(jiān)督管理局關(guān)于推進(jìn)落實〈地方金融組織統(tǒng)計制度（試行）〉的通知》（烏銀發(fā)〔2021〕33號）顯示，截至2021年5月，注冊地在伊犁州直的地方金融組織（以下簡稱“地金組織”）共有148家，具體地金組織機(jī)構(gòu)類型及結(jié)構(gòu)劃分（見表1）。

伊犁州直地金組織經(jīng)營情況

截至2021年5月，注冊地在伊犁州直的地金組織共有148家，具體經(jīng)營情況（見表2）。

伊犁州直報數(shù)地金組織業(yè)務(wù)發(fā)展情況

截至2021年6月末，伊犁州直報數(shù)的地金組織機(jī)構(gòu)數(shù)為44家，其中典當(dāng)行15家、融資擔(dān)保公司7家、融資租賃公司6家、商業(yè)保理公司8家、小額貸款公司8家。從資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)余額和營業(yè)收入三方面分析業(yè)務(wù)發(fā)展情況，伊犁州直報數(shù)的44家地金組織資產(chǎn)余額和業(yè)務(wù)余額均較年初呈下降態(tài)勢，其中：商業(yè)保理公司資產(chǎn)余額降幅最大，資產(chǎn)余額較年初減少10.04億元;典當(dāng)行業(yè)務(wù)余額下降最為明顯，業(yè)務(wù)余額較年初減少18.16億元。融資租賃公司和商業(yè)保理公司營業(yè)收入分別占伊犁州直總營業(yè)收入的58.90%和37.43%（見表3）。

存在的問題

地金組織法律界定不明晰，推進(jìn)地金組織統(tǒng)計制度缺乏抓手

地金組織從事的是金融業(yè)務(wù)，但在法律上的定位是非金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、融資擔(dān)保公司和典當(dāng)行等雖有省級地方金融監(jiān)管部門頒發(fā)經(jīng)營許可證但沒有金融許可證，這導(dǎo)致統(tǒng)計檢查工作缺乏與之相配套的法律法規(guī)。現(xiàn)行的《中華人民共和國統(tǒng)計法》中明確的執(zhí)法主體為國家統(tǒng)計局及其派出的調(diào)查機(jī)構(gòu)、縣級以上人民政府統(tǒng)計機(jī)構(gòu)，中國人民銀行（以下簡稱“人民銀行”）不在此列。《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》適用的金融機(jī)構(gòu)是指經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)從事金融業(yè)務(wù)的中、外資金融機(jī)構(gòu)，小貸公司、典當(dāng)行、融資租賃公司等地金組織不適用于《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》。從地金組織統(tǒng)計工作實際推進(jìn)中暴露的問題來看，由于地金組織的審批和監(jiān)管權(quán)力屬于地方金融監(jiān)管部門，人民銀行在對地金組織統(tǒng)計報表出現(xiàn)的各類錯誤，往往只能采取督促改正、將問題集中反饋給地方金融監(jiān)管部門的辦法，造成地金組織統(tǒng)計工作存在“負(fù)責(zé)者無權(quán)”的尷尬局面。由于缺乏有力的制約手段，錯誤有時重復(fù)發(fā)生，影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)的及時性、準(zhǔn)確性和完整性。目前人民銀行調(diào)查統(tǒng)計部門對地金組織開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查仍欠缺有效依據(jù)，更無法對虛報、瞞報統(tǒng)計資料和偽造、篡改統(tǒng)計資料、提供虛假資料或惡意阻撓執(zhí)法檢查等行為予以處罰。

人民銀行與地方金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)溝通成本高

對《中國人民銀行烏魯木齊中心支行 新疆維吾爾自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理局 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)地方金融監(jiān)督管理局關(guān)于推進(jìn)落實<地方金融組織統(tǒng)計制度（試行）>的通知》（烏銀發(fā)〔2021〕33號），地州金融監(jiān)管部門需要層層轉(zhuǎn)發(fā)，縣、市級地方金融監(jiān)管部門收到文件較為滯后，人民銀行各層級支行均需要與對應(yīng)的地方金融監(jiān)管部門進(jìn)行協(xié)商溝通。從伊犁州直地方金融監(jiān)管部門層級來看，有伊犁州、霍爾果斯、兵團(tuán)第四師、第七師等四個地方金融監(jiān)管部門，由于涉及地方金融監(jiān)管部門較多，增加了人民銀行在推進(jìn)落實制度中的溝通成本。另外《地金組織統(tǒng)計制度（試行）》與地方金融監(jiān)管部門原有統(tǒng)計框架不一致，地方金融監(jiān)管部門配合的積極性不高，進(jìn)一步加大人民銀行與地方金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)溝通成本。

地金組織中僵尸、空殼企業(yè)較多，全量統(tǒng)計推進(jìn)存在困難

霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策造成地金組織數(shù)量大，存量僵尸、空殼企業(yè)多。截至2021年5月，注冊地在伊犁州直的148家地金組織中，僵尸、空殼企業(yè)分別有16家和83家，占比分別為10.81%和56.08%。一方面，伊犁州直因霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策延續(xù)至2030年，吸引大量地金組織入駐，且大多為空殼公司，其業(yè)務(wù)多在內(nèi)地開展，本地聘用一名聯(lián)絡(luò)員，企業(yè)財務(wù)、業(yè)務(wù)部門人員均在內(nèi)地，僵尸企業(yè)、空殼企業(yè)存在報表遲報、質(zhì)量較差、說明撰寫不完整不翔實、溝通困難等問題。另一方面，存量地金組織由于五年優(yōu)惠政策期限將至?xí)r，為享受優(yōu)惠政策，會重新再注冊一家公司用于享受稅收優(yōu)惠政策。現(xiàn)場走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)注冊的某融資租賃有限公司因五年優(yōu)惠政策期限將至，新注冊一家融資租賃有限公司，造成“兩塊牌子，一套人馬”現(xiàn)象。目前伊犁州直有44家地金組織納入統(tǒng)計，存量僵尸企業(yè)、空殼企業(yè)納入統(tǒng)計難度大，且不斷有新增地金組織入駐，導(dǎo)致地金組織統(tǒng)計制度全量統(tǒng)計很難實現(xiàn)。

地金組織出清機(jī)制不暢，造成地方金融監(jiān)管部門掌握存量地金組織與實際不符。新疆自治區(qū)地方金融監(jiān)管部門數(shù)據(jù)顯示，截至2021年5月末，注冊地在伊犁州直的地金組織共有148家，但從摸底調(diào)查情況看，實際數(shù)量僅為142家。原因主要是地方金融監(jiān)管部門掌握真實地金組織名錄有所滯后。如霍爾果斯的六家商業(yè)保理公司及融資租賃公司已經(jīng)于2020年底前在工商部門注銷，但仍在地方融金監(jiān)管部門掌握的存量地金組織名錄里。原因在于：商業(yè)保理公司、融資租賃公司無需地方金融監(jiān)管部門下發(fā)經(jīng)營許可證，也不用注銷其經(jīng)營資質(zhì)，同時工商管理局的存量企業(yè)名單共享至地方金融監(jiān)管部門存在時滯。另外，由于地金組織退出機(jī)制不健全，處于僵尸狀態(tài)的地金組織退出市場困難，部分地金組織有注銷意愿，但為了清收債務(wù)只能保留企業(yè)，如伊犁州直首家正式注銷的某小額貸款公司經(jīng)歷了半年的時間才完成注銷。部分經(jīng)營不良的小額貸款公司退出市場困難，地方金融監(jiān)管部門停止其辦理業(yè)務(wù)的資質(zhì)，但企業(yè)為清收債務(wù)仍未注銷，因此不在地方金融監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)監(jiān)管名錄里，這一部分高風(fēng)險數(shù)據(jù)并未在統(tǒng)計報表中反應(yīng)，導(dǎo)致地金組織風(fēng)險情況無法全量掌握。

缺乏高度統(tǒng)一的監(jiān)管模式，影響地方金融監(jiān)管質(zhì)效

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性較差，影響地方金融監(jiān)管質(zhì)效。據(jù)了解，地金組織同時接受地方金融監(jiān)管部門、銀保監(jiān)局等多頭監(jiān)管。地金組織每月線下向地方金融監(jiān)管部門、銀保監(jiān)局報送監(jiān)管報表，通過線上方式在金融平臺直報監(jiān)管報表，同時每月還需要向人民銀行調(diào)查統(tǒng)計部門報送地金組織統(tǒng)計制度報表。地金組織中的小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行分別于每月、每季向人民銀行金融穩(wěn)定部門報送監(jiān)管報表，小貸公司每月向人民銀行貨幣信貸管理部門報送監(jiān)管報表，且各類報表口徑不一、頻度不一，易造成地金組織疲于應(yīng)付的局面，影響監(jiān)管質(zhì)效。

缺乏高度統(tǒng)一監(jiān)管模式，阻礙地方金融監(jiān)管體系建設(shè)。由于缺乏高度統(tǒng)一監(jiān)管模式，中央和地方金融監(jiān)管部門無法形成監(jiān)管合力。目前過于分散的金融監(jiān)管體系，易出現(xiàn)監(jiān)管資源浪費，特別是金融監(jiān)管交叉會導(dǎo)致金融監(jiān)管邊緣化真空，地方政府持續(xù)推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革也導(dǎo)致基層地方金融監(jiān)管職能有所弱化。如2019年3月，根據(jù)《關(guān)于伊犁州機(jī)構(gòu)改革方案的實施意見的通知》（伊州黨辦發(fā)〔2019〕4號）等文件要求，伊犁州將地方金融監(jiān)管職責(zé)劃轉(zhuǎn)至各級財政局，伊犁州財政局原涉外處合并設(shè)立金融工作處，各縣（市）財政局設(shè)立金融辦。財政局內(nèi)設(shè)部門在地方金融監(jiān)管方面難以發(fā)揮其監(jiān)管、協(xié)調(diào)作用，金融監(jiān)管職能弱化，監(jiān)管力量與監(jiān)管內(nèi)容不匹配，監(jiān)管能力無法充分承載其監(jiān)管職責(zé)。

統(tǒng)計隊伍人員緊張，地金組織統(tǒng)計系統(tǒng)建設(shè)不足

地方金融監(jiān)管部門及人民銀行統(tǒng)計隊伍建設(shè)不足。一是從伊犁州直金融監(jiān)管部門看，人員嚴(yán)重不足、專業(yè)性監(jiān)管人員匱乏，目前多數(shù)監(jiān)管部門僅有一人兼財政、金融工作，且人員流動頻繁，從商業(yè)銀行短期借調(diào)、輪換人員存在工作斷檔、能力不足等情況，難以滿足自身監(jiān)管職責(zé)需求，疊加地金組織統(tǒng)計制度工作，更是處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)。二是從人民銀行分支機(jī)構(gòu)看，2021年人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司大力推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作，人民銀行分支機(jī)構(gòu)面臨“兩并行”局面（國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫大數(shù)據(jù)平臺與金融統(tǒng)計監(jiān)測管理信息系統(tǒng)并行，地方金融統(tǒng)計工作與小額貸款公司報表并行），基層央行統(tǒng)計人員同時承擔(dān)傳統(tǒng)貨幣統(tǒng)計與金融業(yè)綜合統(tǒng)計雙重任務(wù)，工作壓力劇增，金融統(tǒng)計隊伍建設(shè)不足等問題凸顯。

地金組織統(tǒng)計系統(tǒng)建設(shè)不足。人民銀行地金組織統(tǒng)計工作尚未建立報數(shù)系統(tǒng)，目前以表格填報程序的方式進(jìn)行報送，還處于調(diào)試期，不時進(jìn)行更新和修改。統(tǒng)計系統(tǒng)建設(shè)的落后不僅增加了基層央行工作的難度，還在一定程度上影響了工作效率。以伊犁州直為例，地金組織經(jīng)過培訓(xùn)，普遍掌握了填報程序的運用，但表格填報程序相較正式的統(tǒng)計系統(tǒng)，還存在軟性校驗關(guān)系未設(shè)定、很多校驗關(guān)系都需要手工審核等問題。

地金組織重視程度不夠、人員素質(zhì)不高影響報表質(zhì)量

地金組織發(fā)展程度不一。由于近年經(jīng)濟(jì)金融大環(huán)境、市場因素影響，地金組織存在對人民銀行現(xiàn)行統(tǒng)計制度重視程度不高、報送任務(wù)有所抵觸、報表質(zhì)量較差等問題。以伊犁州直為例，典當(dāng)行、小額貸款公司經(jīng)營情況大多不好，貸款發(fā)放較少，處于清收狀態(tài)較多，經(jīng)營者和業(yè)務(wù)經(jīng)辦人對金融統(tǒng)計業(yè)務(wù)的重視程度低，應(yīng)付情緒嚴(yán)重，由此導(dǎo)致地金組織統(tǒng)計人員對金融統(tǒng)計制度的理解得不夠透徹，對統(tǒng)計指標(biāo)理解得不夠深入，難以保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的及時性和準(zhǔn)確性，直接影響統(tǒng)計報表的質(zhì)量。

地金組織人員素質(zhì)不高影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。統(tǒng)計是一項業(yè)務(wù)性較強的工作，對統(tǒng)計人員的會計知識、統(tǒng)計知識要求較高，但部分地金組織存在沒有專職統(tǒng)計人員、會計人員兼職報送多家報表，遲報、對制度學(xué)習(xí)不足、人員老齡化不會使用填數(shù)模板等多種問題。從伊犁州直地金組織報表報送情況來看，由于地金組織制度“年度損益調(diào)整”“留存利潤”指標(biāo)與地金組織財務(wù)報表口徑不一致，存在“年度損益調(diào)整”指標(biāo)漏填，“留存利潤”指標(biāo)不合理變化等問題，以及大量月報數(shù)據(jù)與季度報表數(shù)據(jù)前后不一致的問題，亟須地金組織加強數(shù)據(jù)源頭治理。

相關(guān)建議

應(yīng)出臺正式的監(jiān)管法規(guī)，為地金組織統(tǒng)計提供法治保障。人民銀行應(yīng)會同地方金融監(jiān)管部門、司法部門加快推動金融業(yè)綜合統(tǒng)計立法，完善相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。推動修訂人民銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險法等相關(guān)法律，出臺金融統(tǒng)計管理條例，明確金融管理部門和統(tǒng)計對象的權(quán)利義務(wù)，從拓寬統(tǒng)計領(lǐng)域、豐富統(tǒng)計內(nèi)容、促進(jìn)統(tǒng)計管理協(xié)同等方面重點提供法律支持和保障。從法律法規(guī)的角度明確對地金組織統(tǒng)計工作的管理者與相應(yīng)職責(zé)權(quán)利，并對地金組織統(tǒng)計工作提出相應(yīng)的要求，并明確其義務(wù)，將地金組織統(tǒng)計工作納入金融體系法律法規(guī)，盡快出臺配套《地金組織統(tǒng)計制度（試行）》的管理制度，使地金組織統(tǒng)計檢查有法可依，大幅提升統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。

優(yōu)化頂層設(shè)計，高位推動基層統(tǒng)計工作提質(zhì)增效。一是由于地方金融監(jiān)管部門掌握地金組織情況全面，且對地金組織負(fù)有主要監(jiān)督管理責(zé)任，具有一定的約束手段和權(quán)力，因此建議修訂完善《地金組織統(tǒng)計制度（試行）》（金融委辦發(fā)〔2021〕2號），明確“由地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)收集地金組織單家法人統(tǒng)計數(shù)據(jù)，向人民銀行共享統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由人民銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)審核和數(shù)據(jù)共享”。二是建議人民銀行省級機(jī)構(gòu)建立與地方金融監(jiān)管部門的協(xié)商工作機(jī)制，在省一級明確各自分工及責(zé)任。三是建議人民銀行總行停止原有小額貸款公司統(tǒng)計制度，并開發(fā)地金組織統(tǒng)計系統(tǒng)，實現(xiàn)地金組織網(wǎng)絡(luò)直報，增加自動校驗功能，提高地金組織報送電子化水平，從源頭解決地市縣級人民銀行報表審核壓力大的問題。

提高地金組織設(shè)立準(zhǔn)入門檻，加快僵尸、空殼企業(yè)注銷工作。2020年12月，最高人民法院下發(fā)“關(guān)于新民間借貸司法解釋適用范圍問題的批復(fù)”中明確地金組織屬于金融機(jī)構(gòu)，鑒于地金組織的特殊性，為有效防控金融風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于普通工商企業(yè)。一是地方金融監(jiān)管部門應(yīng)從注冊資本、股東資格等方面提高地金組織設(shè)立準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格經(jīng)營范圍。二是根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法（征求意見稿）》提出的區(qū)域性商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)不得跨區(qū)展業(yè)，以及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)的通知》中嚴(yán)控跨地域經(jīng)營行為等精神，建議地方金融監(jiān)管部門明確地金組織未經(jīng)批準(zhǔn)不得跨區(qū)域經(jīng)營，將有效緩解類似霍爾果斯大量空殼地金組織落地的局面。三是地方金融監(jiān)管部門應(yīng)加強對地金組織的年審工作，對僵尸狀態(tài)的地金組織取消其經(jīng)營資質(zhì)，逐步加快僵尸、空殼企業(yè)注銷工作。四是地方金融監(jiān)管部門應(yīng)及時從工商部門獲取最新存量企業(yè)名錄，盡快將已注銷的地金組織從存量名錄中剔除。

建立高度統(tǒng)一的監(jiān)管模式。建議通過制定條例、頒布法律等形式建立對地金組織高度統(tǒng)一的監(jiān)管模式，明確地方金融監(jiān)管部門、人民銀行和銀保監(jiān)部門對地金組織的監(jiān)管職責(zé)，避免多頭監(jiān)管和監(jiān)管資源浪費等問題的出現(xiàn)。同時，在此基礎(chǔ)上提高金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性，加強多部門聯(lián)合檢查，規(guī)范地金組織經(jīng)營、財務(wù)管理和統(tǒng)計行為，重點規(guī)范地金組織的財務(wù)核算行為，建立健全內(nèi)部財務(wù)管理制度及財務(wù)風(fēng)險控制體系，規(guī)范非正常經(jīng)營地金組織債務(wù)催收，杜絕清收債務(wù)造成社會風(fēng)險的隱患。督促地金組織穩(wěn)定統(tǒng)計人員隊伍，加強金融統(tǒng)計制度學(xué)習(xí)，規(guī)范其統(tǒng)計歸屬行為。

建設(shè)專業(yè)的金融統(tǒng)計人才隊伍。一是隨著金融業(yè)綜合統(tǒng)計和金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作的不斷深入推進(jìn)，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)調(diào)統(tǒng)部門也到了報數(shù)工作最“吃緊”的階段，需要認(rèn)清大數(shù)據(jù)時代調(diào)查統(tǒng)計工作在理念、工具、技術(shù)、方式、人才等方面的深刻變化，以長遠(yuǎn)眼光謀劃和加強調(diào)統(tǒng)隊伍建設(shè)，配足配強統(tǒng)計人員，加大資源配置投入，夯實未來央行履職基礎(chǔ)，培優(yōu)健強“五型”人才隊伍，培育建立領(lǐng)軍人才、統(tǒng)計業(yè)務(wù)人才、數(shù)據(jù)分析人才、數(shù)據(jù)開發(fā)人才、系統(tǒng)開發(fā)人才的復(fù)合型人才隊伍。另外，完善州、縣（市）地方金融監(jiān)管部門體系建設(shè)，科學(xué)設(shè)置崗位，配齊配強監(jiān)管隊伍。二是加強統(tǒng)計人員培訓(xùn)，提高統(tǒng)計人員素質(zhì)。加強地方金融監(jiān)管部門、人民銀行、地金組織統(tǒng)計人員專項統(tǒng)計培訓(xùn)，提高統(tǒng)計隊伍人員素質(zhì)，以滿足金融業(yè)綜合統(tǒng)計高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)需求，培養(yǎng)建設(shè)專業(yè)的金融統(tǒng)計人才隊伍。

（作者單位：中國人民銀行伊犁哈薩克自治州中心支行）

責(zé)任編輯：楊生恒