“互聯網+”時代數據治理的內在邏輯與實踐路徑

謝雷 陳麗 鄭勤華

[摘? ?要] 互聯網作為新的空間為促進教育治理體系和治理能力現代化提供了新動能，以數據驅動教育管理和教育治理已成為主要發展方向。為加速推進“互聯網+教育”的健康發展，國家近日做出了重要部署，對教育治理的發展方向和具體措施提出了指導意見。文章基于文件精神，建立數據治理的結構框架，結合實踐案例從數據標準規范、教育大數據應用、治理流程再造、高效監管四個方面分析數據治理的著力點，以期為“互聯網+教育”治理的落實和實踐推進提供借鑒與參考。

[關鍵詞] 互聯網+教育; 教育治理; 數據驅動; 實踐創新

[中圖分類號] G434? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A

[作者簡介] 謝雷（1990—），男，北京人。博士研究生，主要從事遠程教育基本理論研究。E-mail：xlworkspace@163.com。鄭勤華為通訊作者，E-mail：zhengqinhua@bnu.edu.cn。

一、引? ?言

十九屆六中全會再次強調“推動國家治理體系和治理能力現代化”[1]，教育治理作為國家治理的重要組成部分，是國家治理現代化成效的重要體現。“數據”是互聯網為教育領域帶來的新要素[2]，為教育治理創新提供了新動能[3]。近年來，以數據驅動教育管理和治理已成為國家重要的戰略方針，多項文件均提出深化新一代信息技術和教育大數據應用，發揮數據在治理決策中的作用，促進教育治理現代化[4-6]。近日，國家部署推進“互聯網+教育”發展，進一步指明了教育治理的發展方向，部署了重點任務。筆者在學習理解文件精神的基礎上，建立數據治理的結構框架，通過實踐案例分析數據治理的實踐著力點，以期為推進數據治理實踐提供參考。

二、數據治理的結構框架

數據治理是指“數據驅動教育治理”，旨在利用互聯網技術和思維，匯聚和融合多源多樣的數據，通過數據共享和利用，再造治理流程和治理結構，提升教育治理水平[7]。數據的廣泛收集、匯聚和共享離不開統一的數據標準規范體系，只有各部門、各平臺、各系統使用統一的數據標準，才可實現系統之間的數據交換[8]。而數據標準只為數據匯聚與共享提供了技術通道，海量數據在通道中進行交換與傳輸可能會出現丟失或錯誤，也由于數據量的巨大難以定位、追溯到原始數據或數據修改過程，這就需要數據資源目錄準確檢索、定位目標數據，并在源頭上對數據進行管理。只有在具備數據共享通道、保證數據質量的基礎上，才能發揮數據價值，以數據流再造業務流，變革治理方式、治理內容和治理工具，推動業務網上辦理、壓縮業務辦理環節、減少證明材料重復提交、縮短辦理時限，實現“一網通辦”和“跨省通辦”。此外，數據的使用不僅提高了管理服務水平，還為高效的協同監管提供了方法手段。教育數據的實時采集、分析和結構可視化呈現極大地提升了教育監管工作的實效和科學決策能力。數據的廣泛共享和流轉也讓更多教育系統外的主體參與到監管過程中，如家長有了反饋渠道，銀行可以監測教育機構的資金流，而家長的反饋與銀行的監測又推動了信用監管和風險預警，及時發現并消除相關風險。因此，數據治理呈現出圖1的結構體系。數據標準規范體系使得數據可以在系統間共享，數據資源目錄使得用戶可以在海量數據中快速檢索和定位目標數據，二者共同支撐了數據的開放共享。通過數據在部門間的開放共享，以及大數據技術的應用，實現了高水平管理服務和高效協同監管。

三、健全標準規范體系，提高數據共享實效

（一）完善數據標準和教育規范

數據標準規范體系是數據治理的重要組成部分，一方面為平臺建設和數據交換提供了技術依據，另一方面為數據管理提供了評價和規范依據。近年來，教育數據的來源、類型和內容不斷豐富，在不同平臺和系統中的存儲長度、定義、值域等各不相同，直接阻礙了不同數據庫之間的數據共享。為解決這一問題，我國制定了《GB/T 36344-2018 信息技術數據質量評價指標》[9]、《教育管理信息教育管理基礎代碼》[10]、《基礎教育教學資源元數據》[11]等多項數據標準。“互聯網+教育”的發展離不開數據的應用，建立系統之間、平臺之間統一的數據標準，實現數據廣泛共享與交換，是“互聯網+教育”發展的基礎條件。目前尚未在國家、區域或行業層面形成統一的教育數據標準，但部分學校已開展相關探索與實踐。

隨著教育信息化工作的推進，各省市和學校建立了大量業務系統和網站。例如，浙江中醫藥大學為了服務學校管理，逐步建設了25個系統和100多個網站。為了解決系統之間數據難共享的問題，該校在參考現行高等學校信息管理標準的基礎上，建立了辦公管理、教學管理、學生管理等七個數據子集的統一標準規范，各部門的數據經過學校數據標準清洗之后即可實現共享[12]。上海市教委在參考教育部相關信息標準的基礎上，頒布了《上海教育數據管理辦法（試行）》，在市級層面建立了通用數據、學生管理、辦公管理等十個數據子集的統一標準[13]。

（二）定時修訂標準規范

標準是規范和衡量實踐工作的尺度，起著引領和保障作用。若標準符合實踐發展需求，則能促進實踐發展;反之則阻礙實踐發展。近年來，我國教育事業高速發展，實踐創新層出不窮。為了強化標準對教育的支撐引領作用，教育部發布了《關于完善教育標準化工作的指導意見》，指出對標準實施情況進行反饋和評估，及時修訂或廢止不適用于教育改革發展實際的標準[14]。“互聯網+教育”的發展不會一蹴而就，需要在實踐中不斷探索與完善，難免出現標準規范不符合實際發展的情況，及時修訂標準規范就顯得尤為重要。

北京師范大學長期以來注重數據管理與應用的機制設計，早在2014年，北京師范大學就發布了《北京師范大學校務數據管理辦法》，用于指導學校各類數據的使用與管理。但隨著教育信息化的快速發展，學校內信息化系統的類型和數量快速增加，為教學管理、人事管理、學生管理等業務建設了大量的相關管理系統和平臺，各系統采集、存儲和使用的數據量也越來越大，數據類型也由結構化數據發展為半結構化數據和非結構化數據，從而導致數據管理的難度和需求日益增加。在此背景下，原數據管理辦法已不能有效指導實踐，因此，北京師范大學于2019年修訂并發布了新版《北京師范大學校務數據管理辦法（試行）》[15]，規范了校務數據采集、數據共享、數據利用、數據質量、數據安全保障與監管等各方面工作，此后根據實際情況不斷修訂數據管理辦法[8]。

（三）有機銜接各類標準與規范

按照《中華人民共和國標準化法》的定義：標準是指農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求;標準類型包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準[16]。除了我國的數據標準，國際上也發布了各類數據標準[17]。如此多的數據標準若不能統一甚至產生沖突，將直接影響數據的開放共享。因此，各級各類標準規范的銜接是“互聯網+教育”良好運行的重要保障。

標準和規范引導實踐工作的開展，只有相互銜接的標準體系才能推進實踐發展。重慶醫藥高等專科學校參考教育數據國標代碼和省標代碼，若有國家標準則使用國家標準，若無國家標準則使用省級標準，若無省級標準則建立校級標準，在最大化銜接上級數據標準的情況下建立了適用于該校的2235項數據標準[18]。除了數據標準之外，教育規范之間也需相互銜接。教育部發布的《未成年人學校保護規定》[19]有機銜接了《關于加強中小學生手機管理工作的通知》[20]、《關于進一步加強中小學生睡眠管理工作的通知》[21]、《中小學生課外讀物進校園管理辦法》[22]、《關于加強義務教育學校作業管理的通知》[23]和《關于進一步加強中小學生體質健康管理工作的通知》[24]五項管理工作，將各項要求轉化為了制度規范。

四、加強教育數據治理，保障教育數據安全

（一）完善數據資源目錄

在教育信息化建設過程中，各區域、學校、部門先后建設了不同的業務系統，有力支撐了各項教育工作。但由于各個系統獨立建設，形成了不同的數據庫和運行環境，數據結構的劃分、數據的描述、數據的內容都不統一，導致數據難以共享，只能存儲在孤立的數據庫中，一旦數據庫的內容發生變更，源頭數據將徹底丟失，數據變更過程也無法記錄下來。數據目錄則能準確描述數據分類、數據代碼、數據格式等各種屬性[25]，有助于數據共享、使用和管理。

數據資源目錄便于數據的快速檢索和溯源，從源頭管理數據[26]。北京師范大學校務數據管理中心統籌制定了校務數據的數據目錄，規范了校務數據編號、數據項名、數據類型、數據長度、數據值空間等內容，各數據采集單位依據數據標準，在采集數據時嚴格填寫各數據項，從數據源頭控制和提升數據質量。各單位采集的數據需提交校務管理中心，校務管理中心對數據開展質量檢測，并將檢測結果通知數據采集單位，對有疑義的數據及時進行校驗。

（二）推動數據開放共享

數據共享能夠有效整合多源數據，促進大數據應用，提升工作效率。2015年，國務院發布的《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》強調數據、資源、信息等多方面的共享[27];2016年，國務院圍繞政務管理發布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》[28];2019年，國務院發布的《國務院關于在線政務服務的若干規定》明確指出“促進數據共享”[29]。可見國家高度重視數據的開放共享。“互聯網+教育”同樣離不開數據的廣泛共享，在實踐中已有部分省市和學校開展實踐應用。

山東省威海市為解決中小學生入學報名材料難共享、相關部門難核驗等問題，于2018年開啟數據共享攻堅行動，由市大數據中心、教育、公安等多部門統籌協調，依托威海政務服務云平臺，共享公安部門戶籍數據、民政部門婚姻登記數據和國土部門不動產數據，實現系統自動比對多部門數據，完成數據核驗[30]。華南理工大學以學校數據中心作為數據匯聚的中樞節點，連接學校各數據主管部門的系統，匯聚關鍵業務數據，并根據各部門的數據請求，定向分享數據[31]。東北財經大學建設數據共享交換平臺，將各部門通用數據匯聚到一個數據庫內，實現多部門之間的數據共享與交互[32]。

（三）深化教育大數據應用

“互聯網+教育”充分利用互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術，從治理結構上推動了協同化的治理主體、扁平化的治理層級、透明化的治理空間，從治理功能上推進了科學化的治理決策、精準化的社會治理和高效化的公共服務[33]，有效提升了教育治理的質量和效果。

教育大數據的應用在實踐中已有廣泛探索。上海市某小學堅持“五育并舉”的價值取向，通過學校智能感知設備和數據系統采集學生校內活動軌跡、課堂過程數據、在線評論內容等數據，學生也可以上傳音頻、視頻等活動數據。學校通過平臺記錄的學生數據，圍繞品行、探究、視野等七個維度建立學生數字畫像，對學生開展過程評價和綜合評價[34]。白城醫學高等專科學校通過大數據服務平臺，廣泛收集師生的生活數據和教學數據，包括一卡通數據、考勤數據、圖書館數據等，結合業務特點靈活生成實時統計數據，可視化展示課程數量、教師數量、學生數量;還可以通過對門禁系統、社交平臺的實時監測，及時發現學生離校、晚歸、網絡危險言論等情況，并向主管教師發送警告通知。該校利用大數據服務平臺實現了對學校各項任務的動態監測和預警，提升了學校管理的效率和質量[35]。

五、提升管理服務水平，推進教育“放管服”改革

（一）推動實現“一網通辦”

“一網通辦”利用互聯網思維和技術，再造政府服務流程，推動政府部門信息共享[36]。2018年，國務院發布《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》，提出“推進線上‘一網通辦’”，通過整合政務服務平臺、提高網上辦理事項的效率，推動政務服務事項在一個平臺上全部受理，提高政務服務的便民化和便捷性[37]。“互聯網+教育”依托互聯網空間促進了數據共享、系統聯通，為實現教育管理業務的“一網通辦”提供了巨大動能。

北京師范大學整合教務處、人事處、財政處等各個部門的業務平臺，構建了北京師范大學一站式服務平臺——數字京師辦事大廳，師生可以通過辦事大廳，一站式完成選課繳費、項目管理、證明出具、各類申請等業務，實現了“讓數據多跑路，讓師生少跑腿”，依托數據，實現了學校業務的流程再造。數字京師還會記錄師生在各個業務平臺中的行為數據，開展大數據分析，為校務管理提供數據支撐。青島市依托全市統一的信息平臺實現了幼升小、小升初招生報名“一網通辦”，家長在平臺認證身份并提交選校申請后，平臺自動調取各部門數據進行驗證核實，核驗后自動獲取戶口、房產等家庭信息，無須家長上傳材料，實現了信息采集、審核、錄取、建檔全過程網上辦理[38]。

（二）推動實現“跨省通辦”

“跨省通辦”是“一網通辦”的拓展，跨越了行政區劃邊界，進一步提高了服務效率[39]。2020年，國務院發布《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，提出“推進政務服務‘跨省通辦’，是轉變政府職能、提升政務服務能力的重要途徑”，“跨省通辦”為群眾異地辦事提供便利，提升跨區域服務水平[40]。“互聯網+教育”依托跨區域服務平臺，可以有效實現數據共享和區域間業務協同，為推動教育管理業務“跨省通辦”提供了實踐條件。

“跨省通辦”減輕了異地辦理業務的不便。廣西壯族自治區建設了“廣西數字政務一體化平臺”，對多項業務提供“跨省通辦”服務。例如：對自考合格課程跨省轉移的確認，可以通過一體化平臺實現省內與省外的雙向互轉，全程網上辦理;還有研究生報考資格確認、中等職業學校畢業證書查詢等業務都可以實現“跨省通辦”[41]。2021年，濰坊市法律職業資格考試首次實行跨省通辦，考生只需登錄全國法考無紙化審核系統通過人像比對、身份驗證、電子簽名等方式，就可以在任意區域在線領取資格證書。

（三）加強材料共享互認

“一網通辦”和“跨省通辦”的一個難點是各部門之間證明材料的共享互認，盡管技術上完全可以實現跨區域、跨部門的業務在線辦理，但在實際工作機制上仍存在重復辦理證明材料、電子材料不予認可等現象。為此，在政務服務領域，國務院發布了《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》，明確提出跨部門、跨區域互認共享證明材料[37]。“互聯網+教育”在推進過程中同樣面臨相關問題，為此，部分省市積極調整體制機制，推動實踐發展。

認證材料的共享互認切實解決了“辦事難、辦事繁”的問題。2019年，青島市人社局以中國高等教育學生信息網（學信網）及教育部留學服務中心國（境）外學歷學位認證系統等國家學歷信息查詢平臺為依托，研發了畢業生學歷信息采集平臺。畢業生在線提交學歷信息后，信息將與學信網和留學服務中心的數據實時比對，確認結果將在全市范圍共享，之后辦理就業手續、住房補貼安家費申領等相關業務將無須再提供學習學位證明材料[42]。

六、完善教育監管機制，推進高效協同監管

（一）推動教育督導信息化

以信息技術創新教育督導受到黨和政府的高度重視。2016年，劉延東在深化教育督導改革工作會議上提出以信息化提升教育督導權威性和公信力[43]。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》指出，以基于信息技術和大數據的智能化督導體系，提升教育督導信息化水平[44]。在“互聯網+教育”實踐中，已有部分區域開展了探索應用。

北京市構建了督導信息管理應用平臺，以移動終端實現督導信息的實時采集、實時評估和實時溝通，利用大數據分析技術實現趨勢分析和預測分析等多種分析，主動推送預警信息[45]。還有大連市搭建了教育督導平臺，可以實時收集全市各學校的原始數據，對數據開展科學分析，從而為決策提供依據。督導結果與整改情況也會經由平臺向社會公示，接受教育內外全域監督，廣大群眾也可通過平臺留言直接對話責任督學，反饋相關情況[46]。線上線下融合的教育督導不僅全面、客觀、科學地分析各地情況，更是打通了政府與社會的對話渠道，匯聚全社會的力量提升教育督導的質量與效率。

（二）完善多主體協同監管

政府主導下的多主體協同治理是教育治理的突出特征[47-48]。2021年，教育部發布的《關于加強新時代教育管理信息化工作的通知》提出“構建多元共治的監管格局”[6]。“互聯網+教育”需要變革教育治理的主體結構，轉變政府自上而下的單一監管方式，提高教育監管的效果與效率。

北京市某區為解決“擇校”“學區房”等問題，啟動了學區制改革，以29個街鎮行政區劃界限，將118所小學、78所中學劃分為17個學區。學區下設“學區委員會”作為學區的議事機構，由社區街道辦事處、中小學校長、駐區相關單位代表、中小學家長代表組成，定期召開聯席會議，共同商討改革事項[49]。池州市建立校外培訓機構預繳費管理服務系統，引入銀行作為新的監管主體，對校外培訓機構的資金情況進行監管，也對學習者的繳費情況進行監管，形成教育部門、銀行、家長、校外培訓機構四方共同參與的系統監管體系，保障學習者和培訓機構雙方的合法權益[50]。

（三）探索基于大數據的信用監管和風險預警

《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》要求嚴格治理校外培訓機構，對事前事中監管提出了相關要求[51]。在此背景下，教育部等六部門發布的《關于加強校外培訓機構預收費監管工作的通知》指出“強化風險預警”[52]。“互聯網+教育”為解決這一問題提供了重要支撐，個別區域已經開展了相關工作。

北京市石景山區為了規范教育機構的預付式消費，率先構建了預付式消費信用監管和服務平臺，石景山區51家校外培訓機構被納入監管系統。家長的每一筆繳費記錄都能在平臺中查到，如果培訓機構出現資金異常，平臺將及時提出預警，從繳費到退費進行全過程監管[53]。2020年，寧波市構建了校外培訓機構一站式服務平臺，依托區塊鏈技術全過程記錄學生繳費信息、機構資金流向、機構經營情況等數據，一旦機構出現資金異常或低于預警標準，平臺將及時向監管部門提供預警，實現對校外培訓機構的全過程監管[54]。

七、結? ?語

互聯網為教育治理帶來了“數據”這一新要素，數據的應用促進了組織結構的重組和治理流程的再造，為教育治理創新提供了新路徑。但實踐中數據治理的應用范圍還處于局部試點，數據治理的領域大多聚焦在政務和校務管理，數據治理的發展還任重道遠。在后續發展過程中，要以開放的理念探索新型技術應用，充分挖掘數據價值，創新數據治理模式和機制。通過高水平的教育治理，創新教育服務業態，改革人才培養模式，實現教育高質量發展。

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