論習近平法治思想中的嚴格執法

李小立

摘 要：習近平法治思想是在2020年的中央全面依法治國工作會議上所確立的全面依法治國的指導思想。嚴格執法在習近平法治思想中占據重要地位，也是習近平總書記立足我國執法工作實踐所做出的體系化闡釋。習近平法治思想中嚴格執法的價值包括嚴格執法是法治中國建設的重要環節、國家治理現代化的必然要求、法治政府建設的應有之義、維護法律權威的重要途徑。習近平法治思想中嚴格執法的核心要義包括嚴格執法的保證在于黨的領導、目標在于規范權力、價值在于公平正義、關鍵在于制度建設。習近平法治思想中嚴格執法的落實路徑包括堅持以人民為中心的執法理念、深入推進執法體制改革、嚴格落實執法責任、加強執法隊伍建設、抓住領導干部這個“關鍵少數”。

關鍵詞：習近平法治思想;嚴格執法;全面依法治國;法治政府

在2020年11月16-17日召開的中央全面依法治國工作會議上，習近平法治思想被確立為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想是繼習近平強軍思想、習近平新時代中國特色社會主義經濟思想、習近平生態文明思想和習近平外交思想之后，被黨中央確立的第五個以習近平命名的重大思想體系，其內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，對新時代全面依法治國工作具有重要的引領和推動意義。習近平法治思想的核心要義可以歸納為“十一個堅持”，其中“第八個堅持”是“堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。“第八個堅持”來源于黨的十八大首次提出的“新法治十六字方針”，是對全面依法治國戰略中立法、執法、司法和守法四個環節的重要部署。其中，嚴格執法在習近平法治思想中占據重要地位，也是習近平總書記立足我國執法實踐所做的重要闡釋。習近平總書記指出，“推進嚴格執法，重點是解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。”[1]習近平法治思想中的嚴格執法意義重大，需要法學理論和法治實踐工作者認真學習、研究、宣傳和踐行。

一、習近平法治思想中嚴格執法的價值維度

習近平法治思想科學回答了我國全面依法治國的一系列重大理論和實踐問題，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。從立法、執法、司法和守法四個環節上來看，一方面，嚴格執法是科學立法的重要承接環節，沒有嚴格執法，科學立法的價值也難以彰顯。“執法是把紙面上的法律變為現實生活中活的法律的關鍵環節”[1]，是將“文本上法律”轉變為“行動中的法律”的關鍵環節，因此執法人員必須嚴格執法[2]。另一方面，嚴格執法也是公正司法和全民守法的重要聯動環節，能為公正司法和全面守法提供表率、引導和基礎。因為，全面依法治國是一項系統工程，各個環節和要素之間具有協同性、配合性和互動性。從習近平總書記關于嚴格執法的相關論述，結合我國理論和實踐界關于嚴格執法的基本認識，可以將習近平法治思想中嚴格執法的價值概括為以下四個方面。

（一）嚴格執法是全面推進依法治國的重要環節

法治是人類文明進步的主要方式和重要標志，法治建設的程度很大程度上決定著一個國家的發展水平。綜觀古今中外的歷史，法治建設在任何一個國家都被視為治國理政的一項重要工作。我國有五千多年的歷史文化，自奴隸制國家的建立就開始重視立法、執法和司法工作，盡管那時的法制與今天的法治不是同一范疇，但也為當今的法治發展積累了一定的制度和文化經驗，也提供了一些應引以為戒的歷史教訓。黨的十八大以來，習近平總書記在多次講話中都強調嚴格執法在推進全面依法治國中的重要性，黨的十八屆四中全會通過的《關于推進全面依法治國若干重大問題的決定》又再次重述了“新十六字方針”在全面推進依法治國中的重要性。習近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第四次集體學習時也強調“全面推進依法治國，必須堅持嚴格執法。法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不糾，那制定再多的法律也無濟于事”。[3]2021年1月10日，中共中央正式印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》再次明確提出“建設法治中國，必須深入推進嚴格執法”。這表明，嚴格執法已經成為全面推進依法治國的重要環節和重點任務，也決定著法治中國建設的進程和水平。

（二）嚴格執法是國家治理現代化的必然要求

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理現代化”這一全新的決策部署和政治命題，并將其分為國家治理體系現代化和國家治理能力現代化兩個層面。黨的十九屆四中全會專門就推進國家治理體系和治理能力現代化出臺了重要決定，并從黨的領導、政治、經濟、文化、人才、軍事、外交等多個方面闡述了國家治理現代化的顯著優勢。國家治理現代化是一個國家制度執行力的典型體現，也是國家各項事業發展的目標要求。要推進國家治理現代化必須依法治作為依托，只有法治強，國家治理才能強。歷史發展的實踐證明，法治是最好也是最有效的治理方式，法治自身就包含善治的內容。習近平總書記指出，“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。”[4]從我國法治建設的實踐來看，法治是黨領導各族人民治國理政的最主要方式，也是國家治理最為強大的制度根基。只有在法治軌道上推進國家治理，才能實現國家治理的現代化。可以說，法治是實現國家治理現代化的重要標志，也是推動國家治理現代化的基本動力。黨的十九屆四中全會決定指出，“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。而中國特色社會主義法治體系的重要組成部分就包括嚴格執法，因此嚴格執法是國家治理現代化的必然要求。尤其是當前我國正處于中國特色社會主義新時代，社會的主要矛盾發生變化，導致國家治理面臨一系列的問題，如勞資糾紛多發、貧富差距擴大、環境污染嚴重、暴力征地拆遷等，對執法機關發揮職能帶來了嚴峻挑戰。在此背景下，執法機關只有堅持嚴格執法，才能滿足人民群眾對公平正義的迫切要求，也才能維護社會和諧穩定，為實現國家治理現代化提供堅實的群眾基礎和環境保障。

（三）嚴格執法是法治政府建設的應有之義

“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”是習近平法治思想中的“第七個堅持”。黨的十八大第一次提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的要求，從而使我國法治建設的面向更為科學系統。法治政府是法治建設的關鍵，它意味著政府的各項權力必須在法治軌道上運行，更強調對政府權力的控制;法治社會是法治建設的基礎，強調社會的自主自治;法治國家是法治建設的目標，強調良法善治的國家狀態。其中，法治政府建設的內涵包括職能科學的政府、權責法定的政府、執法嚴明的政府和守法誠信的政府[5]。事實上，實現法治政府的目標最初出現在2004年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》，其提出要利用十年左右的時間基本建成法治政府;2015年中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020年基本建成法治政府，并將法治政府的內涵概括為“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”六個方面。這不僅表明，法治政府的概念從國務院提出到黨的十八大、十八屆四中全會、十八屆五中全會都是一脈相承的，而且嚴格執法作為法治政府建設的應有之義始終沒有發生改變。正如習近平總書記所言，“各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。”[6]

（四）嚴格執法是維護法律權威的主要途徑

法律的權威來源于人民群眾的內心信仰和自覺服從，而非是對法律制度外在強制的被動遵守。法律權威的確立是多個層面共同作用的結果，高質量的立法、嚴格的執法、公正的司法、有效的法律監督都能夠確立法律權威，也能夠維護法律的尊嚴。理論和實踐表明，如果執法不嚴格，存在法外設權、因人執法、權力尋租等現象，那么法律就將成為“紙老虎”和“稻草人”，法律的權威也無從談起。可見，要維護法律的權威，必須抓住嚴格執法這一重要環節，才能在全社會形成對法律的尊崇。舉例而言，目前關于嚴格執法存在問題最多的是在如何正確處理政府與市場的關系方面，不少執法機關在市場監管過程中沒有科學界定職權和職責，甚至充當了“裁判員”和“運動員”雙重身份，人情執法、金錢執法的事情常有發生，以權謀私和謀利的行為嚴重侵犯了法律的權威。對此，習近平總書記指出，“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。”[11]同時，嚴格執法不僅是對法律的最大尊重，而且也是公正司法的表率，還是最有效的普法方式。正如有學者所言，“嚴格執法來保證社會主義法律體系的完整性、檢驗社會主義法律體系的有效性、明確社會主義法律體系的局限性”[12]。因此，作為維護法律權威的主要途徑，行政機關在執法過程中應始終堅持“嚴”字當頭，并積極塑造行政機關和人民群眾不愿違法、不能違法、不敢違法的良好法治氛圍。

二、習近平法治思想中嚴格執法的核心要義

“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行”（張居正《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》）。從中國特色社會主義法治體系的建設來看，法律的生命力和權威性均在于法律的有效實施，而執法是法律實施的主要面向和重要環節。黨的十八大以來，習近平總書記從全面依法治國的角度出發，針對我國當前執法工作發表了一系列重要論述，構成了習近平法治思想中嚴格執法的理論體系。習近平法治思想中嚴格執法的核心要義體現在四個方面。

（一）嚴格執法的保證在于黨的領導

黨的領導是全面依法治國最根本的保證，也是嚴格執法的最重要保障，這是由黨的性質、地位和目標所決定的。習近平總書記指出，“立法、執法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環節，法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強統籌協調。”[7]黨的十八屆四中全會也明確指出，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任。”建黨百年來，中國共產黨領導全國各族人民不斷創造我國法治建設的輝煌成就，也實現了執法工作的突破性發展，如執法體制改革穩步推進、執法隊伍建設不斷加強、執法公信力不斷提升、執法公開程度日益提高等。但隨著法治建設的深入推進，人民群眾對執法工作的要求也越來越高，嚴格、規范、公正、文明執法成為新時代執法的基本要求。遺憾的是，我國執法工作中存在的問題尚沒有徹底解決，如執法不嚴、暴力執法、隱蔽執法、濫用執法權等，對執法行為的公信力產生了較大的破壞作用。一個典型的例子就是，在我國進行的掃黑除惡斗爭中發現，不少地方的黑惡勢力長期從事敲詐勒索、暴力討債、壟斷經營等違法活動，但長期沒有受到應有的法律制裁，甚至有執法者為其充當保護傘，嚴重擾亂了社會秩序，侵犯了人民群眾的生命和財產安全。黨對我國法治建設的領導是全方位的領導，而對于執法工作的要求是保證執法。嚴格執法能否得到落實，最根本取決于黨的領導。一是黨通過強化對執法機關的政治領導、思想領導和組織領導，為嚴格執法提供正確的方向;二是黨通過對領導干部的管理來實現對執法權的監督，為嚴格執法提供組織的保證;三是黨通過決策部署強化執法理念、執法原則、執法機制，為推進嚴格執法工作進行系統的頂層設計。

（二）嚴格執法的目標在于規范權力

嚴格執法所針對的對象是行政權，其行使的主體主要是各級人民政府及其組成部門，也包括具有行政管理職責的社會組織。行政權與立法權、司法權、監察權、軍事權構成我國國家權力的基本結構，但行政權相比其他權力而言，其涉及的領域更為廣泛、行使的主體廣泛、具體行為多樣、對人民群眾的影響也最為直接。行政機關由權力機關選舉而產生，行政權來源于立法權的授予，因此行政權的主要目的是對通過執行法律來加強社會治理，營造良好的社會秩序和法治環境。據有學者統計，“我國約有80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規，都是由行政機關來執行。”[8]因此，如何行使好行政權，保證其在法治的軌道上運行，既關涉到我國法治建設的成效，也影響到經濟社會的發展。這就需要加強對行政權的規范，科學界定行政權行使主體的職權和職責，明確行政權行使的方式、程序和權限，保證行政權能夠做到“法定職責必須為、法無授權不可為”。習近平總書記指出，“國務院和地方各級人民政府作為國家權力機關的執行機關，作為國家行政機關，負有嚴格貫徹實施憲法和法律的重要職責，要規范政府行為，切實做到嚴格規范公正文明執法。”[9]由此可以看出，嚴格執法的落實需要規范政府行為，說到底就是要以規范行政權力為目標，實現該權力的依法設定、依法行使、依法制約和依法監督。權力是一把雙刃劍，依法行使就能造福于民，違法行使則會禍國殃民，這是幾千年來的歷史發展實踐所證明的真理。

（三）嚴格執法的價值在于公平正義

習近平總書記在2016年主持中央全面深化改革領導小組第二十四次會議時指出，“樹立執法為民理念，嚴格執法監督，解決執法突出問題，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義”，其后在2019年全國公安工作會議上強調，“公平正義是執法司法工作的生命線”。可見，公平正義是習近平法治思想中對嚴格執法的價值定位，也是對我國當前行政執法工作的基本要求。只有通過嚴格執法，才能促進社會公平正義的實現，也才能讓人民群眾真實體會到執法為民的溫度。“如果執法不嚴、執法不公，該處罰的不處罰或者同事不同罰，甚至辦關系案、人情案、金錢案，社會就失去了最起碼的公平公正。”[10]法律是國家意志的體現，也是人民意志的反映，嚴格執法就是在貫徹落實國家和人民的意志，如果允許法律之外特權的存在必然會動搖法律的根基、破壞國家的秩序、損害人民的利益，從而促進社會公平正義的目標也將落空。

（四）嚴格執法的關鍵在于制度建設

一般而言，一項決策部署的貫徹落實既需要能力建設，也需要制度建設，因為制度往往帶有根本性和全局性的優勢。但對于執法行為而言，制度建設的地位更為重要也最為緊迫。對此，習近平總書記曾指出，“做到嚴格執法、公正司法，還要靠制度來保障，讓執法司法權在制度的籠子里運行”。當前，一方面，一些執法機關對社會上的違法行為還沒有實現有效的責任追究，沒有履行好對外執法的職責;另一方面，執法機關違法執法的現象還大有存在，沒有履行好對內執法的職責。這些都是需要加強制度建設才能夠消除的，這也是貫徹落實習近平法治思想中嚴格執法部署的重要內容。習近平總書記指出，“對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。”[11]總體來看，習近平法治思想中的嚴格執法在制度建設上主要體現為以下幾個方面：一是深入推進執法體制改革，建立健全科學規范的執法制度體系，合理配置政府的執法職權和職責，避免錯位、越位和缺位現象。二是健全重大行政決策程序，推動重大行政決策的科學化、民主化和法治化。2019年國務院制定的《重大行政決策程序暫行條例》就是貫徹落實習近平法治思想中嚴格執法內容的一項重大制度建設成果。三是嚴格落實執法責任制，“堅持有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的原則，明確執法主體的個人責任和組織責任，倒逼嚴格執法的實現。四是及時清理不合理規定，包括與執法有關的法律、行政法規、地方法規、部門規章、地方政府規章和各類規范性文件中的不合理規定，著力解決現有規定中的不合法、不合理和相沖突問題，為嚴格執法提供科學的依據。

三、習近平法治思想中嚴格執法的落實路徑

在我國當前的執法實踐，雖然嚴格執法在逐步加強，執法效果在不斷提升，但與習近平法治思想中嚴格執法的要求還存在一定距離，有法不依、執法不嚴、違法不糾的問題還沒有徹底解決。導致這一問題出現的原因是多方面的，但主要為執法機關法治思維與法治意識不強、執法體制機制滯后、執法隊伍專業化水平不高、對執法的依據把握不準等地，使嚴格執法要求在實踐中走了樣、變了味。要深入推進法治中國建設，“執法是基礎，決不能放松。事實上，嚴格執法是營造公平競爭和發展環境的重要手段。”[12]筆者認為，在貫徹落實習近平法治思想中的嚴格執法部署方面，應當做到以下四點。

（一）堅持以人民為中心的執法理念

以人為本不僅是科學發展觀的核心內容，也是黨和國家全心全意為人民服務的根本體現。以人為本在習近平法治思想中的重要表現就是“堅持以人民為中心”，這是習近平法治思想中的“第二個堅持”。全面依法治國不僅是黨和國家的事業，也是人民的事業和期盼，離不開深厚的群眾基礎作為保障。可以說，為了順利實現全面依法治國，必須堅持為了人民、依靠人民、服務人民，以維護人民群眾的根本利益作出發點和落腳點。對于嚴格執法工作而言，是以人民為中心的必然要求，“規范與控制行政權力，本質上也是為了保障人民的利益”。[13]因為，執法機關及其工作人員都是由人民通過直接選舉或者其代議機關的間接選舉而產生，并接受人民的委托來行使行政權力。只有這項權力被用來懲處違法行為、維護社會秩序和保障人民利益，才能保證權力授予和行使的正當性。以人民為中心的執法理念必須在嚴格執法方面加以全面貫徹落實：一方面，對于明顯的執法違法行為必須加以及時制止和糾正，通過對違法行為的控制來避免人民權利受到行政機關的侵害;另一方面，對屬于執法過程中侵害人民權利的行為應當及時規范和打擊，通過對社會秩序的維護來保障人民的權益。

（二）深入推進執法體制改革

嚴格執法的價值除了上文所提出的公平正義以外，還包括提高執法效率。公平和效率雖然是一對相互沖突的價值，但在法治領域是可以同時兼顧的，單純追求任何一個方面都可能會導致執法效果大打折扣。深入推進執法體制改革貫徹落實習近平法治思想中嚴格執法的應有之義，也是黨和國家一直關注和重點部署的工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視執法體制改革問題。尤其是黨的十八屆四中全會決定對此項部署進行了系列安排，提出“據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量”的目標和要求。事實上，深入推進執法體制改革已經成為我國落實“四個全面”戰略布局的內在要求，也被作為完善政府依法治理體系和提高政府依法治理能力的重要舉措。目前而言，從嚴格執法的角度深入推進執法體制改革，需要重視以下問題：一是全面推行執法公示制度，對執法依據、主體、權限、程序、決定等信息依法公示，以公開促進公正，以公開接受監督;二是全面推行執法全過程記錄制度，運用現代技術手段加快數字政府建設，切實提高嚴格執法的準確度和可行性;三是健全重大行政決策程序和重大執法決定法制審核制度，建構系統完善的執法制度體系，確保每項執法活動有章可循;四是完善執法依據，加強政府立法和規范性文件制定的科學性、民主性和合法性，為嚴格執法提供法制保障。

（三）嚴格落實執法責任

有權必有責，有責必履職，瀆職必追究。黨的十八屆四中全會決定明確提出“全面落實行政執法責任制”，要求各級人民政府及其工作部門、執法人員必須強化執法責任，健全責任追究機制，對執法過程中的非法干預、地方保護主義、部門利益和執法腐敗現象要嚴格依法處理。習近平總書記指出，“該嚴格執法的沒有嚴格執法，該支持和保護嚴格執法的沒有支持和保護，就是失職，那也是要追究責任的。”[14]在習近平法治思想指導下，嚴格執法需要依靠落實執法責任得以實現，這也是維護政府公信力的基本要求。一方面，落實執法責任的前提是執法過程中存在著違法行為，具體可以分為“執法機關與當事人合謀實施違法的積極作為型違法，執法機關監管松軟、怠于行使監督管理的不作為型違法”。[15]另一方面，落實執法責任的前提也包括政府執法的不作為問題，對于人民群眾反映比較強烈的問題不回應，對相關的投訴舉報不反饋，對違法行為的不依法懲處。針對落實執法責任問題，需要加強發揮社會的監督職能，以及行政機關內部的監督職能，具體包括建立行政執法日常檢查監督機制，健全執法行為投訴舉報制度，建立執法人員干預和插手案件辦理處理制度，健全執法過錯糾正和責任追究程序，實行錯案責任倒查問責制等。

（四）加強執法隊伍建設

法治隊伍是法治建設的主體，也是法治責任的擔當。建設一支高素質的法治工作隊伍不僅是全面依法治國的重要面向，也是習近平法治思想的內容之一。習近平總書記多次對政法隊伍建設作出重要指示，他指出“實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家，必須有一支高素質隊伍”，并提出“政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬”的明確要求。法治隊伍包括立法隊伍、執法隊伍、司法隊伍、法學教育隊伍、法治宣傳隊伍、法學研究隊伍等，但“目前法治隊伍建設中還存在人才培養機制不完善，職業化、專業化程度不高，激勵保障制度不健全，監督問責不到位等問題，亟待加以解決。”[16]在我國當前的執法工作中之所以出現執法不嚴格問題，除了受制于體制機制的影響外，執法隊伍的素質也起到了很大的決定作用。因此，建立職業化、專業化、規范化的執法隊伍要求執法人員必須具有崇高的執法職業道德、扎實的執法專業知識、豐富的執法工作經驗，同時在執法過程中應當注重調查、善于溝通、嚴格履職，做到以事實為根據，以法律為準繩。執法隊伍既具有國家機關工作人員的身份，同時也是普通的人民群眾，其素質的高低直接影響著嚴格執法的水平，也影響著社會其他群體守法的觀念。因此，貫徹落實習近平法治思想中的嚴格執法，必須加強執法隊伍建設，以從源頭和主體上解決有法不依、執法不嚴的問題，克服隨意執法、粗放執法、執法不公等的現象。

（五）抓住領導干部這個“關鍵少數”

“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數”是習近平法治思想中的“第十一個堅持”的表述，也是實現全面依法治國的關鍵所在。因為領導干部是法治工作的部署者、引領者、推動者和執行者，如果領導干部不帶頭踐行法治，那么對別人提出的要求也缺乏權威性，自然不會引起社會的呼應。抓住領導干部這個“關鍵少數”的基本要求有四個方面：一是必須帶頭尊崇法治、敬畏法律;二是必須帶頭學習法律、掌握法律;三是必須帶頭守法、捍衛法治;四是必須帶頭厲行法治、依法辦事[17]。對于貫徹落實習近平法治思想中的嚴格執法而言，領導干部尤其是行政機關的領導干部需要做到以下幾個方面：第一，帶頭深入學習習近平法治思想，全面理解習近平法治思想中嚴格執法的目的、意義、方式、程序等內容，發揮領導干部在帶頭嚴格執法方面的表率作用;第二，發揮落實嚴格執法要求的組織領導職能，加強本單位本部門各項執法工作的指導、規劃、審核、決策，徹底摒棄長官意志、以言代法、以權壓法;第三，不斷提高依法行政的能力，提高運用法治思維和法治方式的意識，深入推動執法制度改革，不斷健全執法工作機制;第四，自覺遵守法律、捍衛法治、依法辦事，發揮尊法學法守法用法的模范作用，通過自身行為引導和影響廣大執法人員，形成嚴格執法的良好環境。

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