企業國有資產管理問題研究

周潔　苗潼　馬銘君

摘 要：自改革開放以來，國家始終高度重視企業國有資產管理。良好的企業國有資產管理不僅可以實現國有資產的保值增值，而且能夠為企業日后的經營發展提供有力保障。2021年作為十四五開局之年，重談深化國資國企改革，對強化科技創新、激發市場活力、優化布局結構等方面提出了更加明確的要求，重新將目光聚焦在企業國有資產管理上。本文從我國企業國有資產管理現狀入手，聚焦于XX省省屬企業國有資產管理的現實狀況，對其管理體制、布局結構等問題進行了深入分析并提出相關建議，以此保障國有資產安全、提升國有資產營運效率，實現全體人民共同富裕。

關鍵詞：國有企業;國有資產;資產管理

一、引言

自改革開放以來，黨中央始終高度重視企業國有資產管理。十八屆三中全會要求以“管資本”為主改革國有資本授權經營體制，這是對國資國企改革的重要突破。十九大報告明確要求對國有經濟的布局和結構進行優化調整，這充分表明了黨中央的高度重視。2021年作為十四五開局之年，重談深化國資國企改革，對強化科技創新、激發市場活力、優化布局結構等方面提出了更加明確的要求，重新將目光聚焦在企業國有資產管理上。

對于企業國有資產應該由誰來管、如何來管，學術界存在著廣泛的爭論。關于由誰來管，一些學者認為國家應占據主導地位，在企業運營、行使職權、進行監管時應當由國家機關組織發起（Alchian，2001），而另一些學者則堅持政府與企業之間委托與代理的關系，按照“兩權分離”原則，將國有企業的所有權和經營權進行分離（Beile和Means，1932）。關于如何來管，一方面需建立專門的管理機構，比如由國務院國有資產監督管理委員會履行出資人職責，把監管企業國有資產的職責落到實處（郭復出，2007）。另一方面要在三層次模式的基礎上，結合當地經濟發展狀況、國有資本布局等因素進行適當創新（李琳，2014）。

關于目前企業國有資產管理當中存在的問題，許多學者對此十分關注并展開了相關研究。問題主要集中在國有資產管理體系有待完善（賈康，2013），法律體系不夠健全（常蕊，2016），計量口徑不一致（詹長杰，2020）等。基于此，提出了一些切實可行的政策建議，如完善國有資產管理績效考核體系（黃速建和金書娟，2009），完善資產預算管理體系（張彥萍，2017），建立健全資產評估、產權激勵機制（郭屏南，2021）等。

在國內，早期對于國有資產管理的研究大部分基于宏觀政策和學術理論層面，較少根據具體省份的情況特定思考國有資產管理的具體政策和措施。本文綜合歸納了國內外有代表性的國有資產管理理論和成功經驗，以XX省的省屬企業國有資產管理為研究實例，分析該省當前的管理現狀，說明其現存的問題并提出相應的政策建議。因此，該研究具有一定的理論意義與實踐意義。

二、我國企業國有資產管理的現狀

新中國成立初期，國有資產管理實行對企業生產資料計劃調撥和統一分配的實物管理，政企不分，管理效能低下。改革開放后企業國有資產管理以企業擴權為重點實施政企分開，先后經歷了放權讓利、兩權分離直到建立“產權明晰、權責分明、政企分開、管理科學”的現代企業制度。2003年國有資產監督管理委員會成立，履行出資人職責，實行政資分開。但此時國資委統一監管的大格局仍未形成，企業國有資產交叉管理的現象仍然存在。2013年黨的十八屆三中全會宣布企業國有資產管理將向“管資本”時期轉變。從“管企業”到“管資本”是推進國有企業市場化的過程，是“放管服”改革下觀念的轉變，是一個不斷接近的目標。

（一）基本情況

根據2017年至2020年國務院關于國有資產管理情況的綜合報告，如圖1所示，2017年至2020年全國企業國有資產總額由183.5萬億元增長到268.5萬億元，年均增長率為11.58%。由此可見，全國企業國有資產的規模巨大，且每年都有一定幅度的增長。此外，資產負債率是衡量企業風險管理的重要指標，反映了企業的負債總額占其資產總額的比重，一定程度能夠向債權人反映發放貸款的風險程度，同時又能夠體現企業靈活利用債務杠桿經營的能力。如圖1所示，全國國有企業資產負債率在65%左右波動且始終處于70%的警戒線之下，較為穩定。

對于全國企業國有資產的行業分布情況，根據第四次經濟普查年鑒，企業國有資產約為220萬億元，其行業分布如圖2所示，服務業資產占52.1%，工業資產占20.8%，房地產開發業資產占14.2%，建筑業資產占5.9%，批零住餐業資產占4.1%，文化產業（非制造業部分）資產占2.8%。我們可以看出，全國企業國有資產的行業分布主要集中在服務業、工業、房地產開發等傳統行業，未來我國在高新技術行業上仍有較大的發展空間。

對于全國國有企業的上市情況，根據國務院國有資產監督管理委員會數據公布，目前我國A股市場共有上市公司4140家，其中央企國資控股407家、地方國資控股324家、省屬國資控股419家、其他國有企業17家，共計1167家。該數據說明國有控股上市企業的數量占全國A股總上市公司數量的比例約為28.18%。然而國有控股上市企業的A股市值約為373834億元，占A股市場總市值的43.07%。我們可以看出，雖然全國國有控股上市公司數量占比較低，但其市值占比較高，表明在國家層面上企業國有資產證券化的質量較高。在目前以“管資本”為主的時期，深圳、杭州、廣州等先進城市的企業國有資產證券化率都有明顯提高，均已超過50%。但是與國際一流的企業資產證券化率相比較，又或與國內先進地區相比較，目前國內部分地方的企業國有資產證券化率整體上還有較大的提升空間。

（二）管理模式

在管資本的背景下，我國地方各級政府不斷探索管理模式，深入推進體制改革，逐漸形成適應當地經濟發展需要、極具地方特色的國有資產管理模式。目前我國初步創立了統一的、分層次的國有資產管理體制。在這種統一的框架模式下，各地又紛紛建立起相應的地方國有資產管理體制模式，其中北京、上海、深圳、湖北、吉林等地的國有資產管理模式已較為成熟，值得學習。

如表1所示，北京實行“中間層公司”模式，具體為國資委通過成立中間層公司對企業國有資產進行監督管理的一種模式。與之類似，上海市形成了“兩級管理、三個層次、三位一體”的企業國有資產管理模式。而深圳市則是通過成立產權經營公司實現企業國有資產管理的“三個層次”模式。它們雖然形式類似，但國有資產保值任務在三層級的具體實現方式有所不同。湖北省則試點運行“管理運營分離”模式，成立國有資本投資運營公司，自主開展資本運作但不從事具體的生產經營活動。吉林省“決策會議”模式影響深遠，具體表現為“兩級出資，三級架構”。

三、XX省省屬企業國有資產管理情況分析

（一）基本情況

從監管主體上看，根據公開數據統計顯示，XX省屬國有企業共有33戶，由該省國有資產監督管理委員會、宣傳部、財政廳分別監管，其中：省政府國資委作為出資人監管的國有企業有19戶;省財政廳監管的有5戶;省委宣傳部監管的有9戶。由于XX省省屬國有企業中由省國資委作為出資人監管的戶數占比不足60%，可見目前在監管主體上還未形成由國資委統一監管的大格局，存在多頭管理、交叉管理的情況。

從資產規模上看，如表2所示，截止2020年末，省政府國資委作為出資人監管的企業國有資產總額約為12500億元;省財政廳監管的企業國有資產總額約為3500億元;省委宣傳部監管的企業國有資產總額約為600億元。由此可見，省政府國資委作為出資人監管的企業國有資產規模的比例高達75%;而省委宣傳部監管的企業國有資產規模占比不足4%，可見省屬文化企業規模偏小。另外，資產負債率是衡量企業國有資產風險管理的重要指標。根據《XX省國有經濟布局優化和結構調整“十四五”規劃》，截止2020年底，XX省國資系統監管企業資產負債率約為69%，超過全國國有企業資產負債率的平均水平且十分接近70%的警戒線，其中省出資企業平均資產負債率為68.95%。

從布局結構上看，XX省屬33戶國有企業從產業分類劃分如表3所示，傳統行業有31戶，在國有企業產業分類中占比高達94%，涉及金融、文化、生產制造、平臺公司等生產門類;高新技術行業有2戶，在國有企業產業分類中占比僅為6%，其中有1戶平臺企業。由此可見，XX省的省屬國有企業產業布局主要集中在傳統領域，高新技術行業投入明顯不足，而高新技術產業往往低耗能、高產出，它的投入與產出比例一般高于其他傳統產業，因此存在增資能力較弱的情況。

從上市情況上看，根據《XX省國有經濟布局優化和結構調整“十四五”規劃》，截止2020年底，全省國有企業擁有主板或港股上市公司12家，新三板掛牌企業7家。目前，XX省由省國資委作為出資人監管的國有控股上市的公司僅5家，總市值約為200億元，占比不足省出資企業資產總額的1.6%，難以借力資本市場推動國有企業混合所有制改革。因此，XX省國有企業運用資本市場放大國有資產杠桿的能力不高，未來資產證券化水平還有待提升。

從管理模式上看，XX省國有資產管理采取“管理運營相分離”模式，在部分國有企業進行試點，并取得了一定成效。管理運營相分離主要是成立國有資本投資運營公司，通過它自主開展資本運作但不從事具體的日常經營。按照一個企業一種策略的授權機制，國有資產監督管理委員會授權國有資本投資運營公司履行出資人職責，按照權責對等原則積極承擔企業國有資產的監管職責，優化國資布局、提升運營效率、實現企業國有資產保值增值。

（二）與先進地區的比較

上海市、深圳市的企業國有資產管理成效均位于全國前列。上海市國有資產規模最大，資產總額25萬多億。深圳市國有經濟以年均28.7%的速度增長，其國資國企改革起到全國模范作用。

與上海、深圳市屬國有企業中涉及高新技術行業的企業數量進行對比，如表4所示XX省屬國有企業中涉及高新技術行業的企業并不多，僅僅占比6%，而上海和深圳市屬國有企業中涉及高新技術行業的占比分別為20%和29%。因此在國有資本布局方面，XX省將國有資本大多投向了傳統行業，缺乏高新技術產業，在戰略新興產業上投入遠不如上海市和深圳市，亟須加強對標學習。

（三）存在的問題

1. 管理體制不順

XX省省屬國有企業共有33戶，由該省國有資產監督管理委員會、宣傳部、財政廳分別監管，其中：省國資委作為出資人監管的國有企業有19戶、省財政廳監管的有5戶、省委宣傳部監管的有9戶。XX省的省屬國有企業中由該省人民政府國有資產監督管理委員會作為出資人監管的戶數比例不足60%，其余的省屬企業國有資產由省財政廳或省委宣傳部分散監管，沒有納入集中統一監管范圍，存在監管碎片化的現象。因此，目前該省國資委集中統一監管尚未完全實現，存在一定的多頭管理、交叉管理情況。

2. 布局結構不優

XX省省屬33戶國有企業中多為傳統產業類企業，高新技術產業類企業僅占6%。以省政府國資委監管19戶企業為例，2016年至2019年，省出資企業新增投資中產業領域僅占總投資額的4.7%，其中戰略性新興產業只占0.4%。企業科技創新不足，2017年至2019年，省出資企業投入研發費用分別只占營業總收入的0.2%、0.3%、0.6%，沒有達到省出資企業“十三五”規劃提出的2.5%的要求。由此可見，其產業布局主要集中在傳統領域，高新技術領域較少，科技創新投入不足。

XX省省屬國有企業高新技術行業布局較少，將直接導致該省企業國有資產增資能力不足，最后影響企業規模大小。“十四五”規劃中提到該省企業國有資產規模不大，全省國有企業中沒有世界500強企業，省出資企業中沒有中國500強企業，省出資企業中僅有5戶進入行業前20，大部分市州缺乏支柱型和領軍型國有企業。因此，XX省屬企業國有資產布局結構有待進一步優化。

3. 風險管理不到位

資產負債率是重要的風險管理衡量指標。根據《XX省國有經濟布局優化和結構調整“十四五”規劃》，截止2020年底，XX省國資系統監管企業資產負債率約為69%，超過全國國有企業資產負債率的平均水平且十分接近70%的警戒線，其中省出資企業平均資產負債率為68.95%。以XX省的省屬國有企業為例，資產負債率超過70%警戒線的有7戶，超過75%重點監管線的有5戶。由此可見，企業資產負債率接近警戒線，債務風險較高。此外，企業對降低資產負債率的辦法不多，主要是依賴發行新債還舊債、國資注入、加大利潤留成等辦法，未形成科學、務實的工作方案，存在業務規模越大資產負債率越高的趨勢。因此，企業風險管理工作有待加強。

4. 資產證券化水平不高

資產證券化是盤活優質資產的有效途徑。根據《XX省國有經濟布局優化和結構調整“十四五”規劃》，截止2020年底，全省國有企業擁有主板或港股上市的有12家，新三板掛牌上市的有7家。與先進地區上海市對比來看，上海市早在2019年國有企業控股上市公司就已經達到85家。由此可見，XX省國有控股上市企業較少，直接融資占比不高，運用資本市場放大國有資產杠桿的能力不夠。另外，XX省的國有企業大多集中在傳統行業，可供證券化的基礎資產的類型較少，缺乏高質量資產。

四、改進企業國有資產管理的政策建議

（一）加強企業國有資產集中統一監管

按照委托代理理論，交易成本在經濟活動中普遍存在。為減少交易成本，建立統一出資人制度是委托代理理論在企業國有資產管理工作中的具體應用。

XX省國資委作為省屬企業國有資產出資人代表，理應對該省省屬企業國有資產進行集中統一監管。但目前，XX省政府國資委作為出資人監管的國有企業只有19戶，另外14戶省屬國有企業分別由該省宣傳部或財政廳履行監管職責。為改善XX省省屬企業國有資產監管不集中的問題，應借鑒上海、深圳等地的成功經驗，進一步加大監管體制改革的力度，將該省的省屬企業國有資產全部納入省級國資委集中統一監管，撤銷其他部門行使的監管職責。此外，XX省還應進一步理順政府其他部門與國資委的關系，將屬于出資人的權利與義務全部劃轉至國資委，并剝離國資委對社會維穩、環境保護、安全生產等公共管理的職能，如此一來有利于國資委更好地更單純地履行出資人職責，專心運營國有資產，確保出資人職責到位。

（二）優化企業國有資產布局結構

與先進產業結構相比，XX省國有經濟的產業結構是不盡合理的，具體表現在傳統制造行業較多，戰略新興產業顯得不足。目前，企業的重要考核指標仍是企業的經營利潤，部分企業為了達到短期的利潤目標，從而壓縮研發成本，最后導致企業在科技創新方面投入不足。對此，XX省的產業結構調整策略應立足于國內國際雙循環，按照縱向整合產業鏈上下游、橫向整合同類業務形成規模效益的原則，將企業國有資產向戰略性新興產業集中，以此提高國有資產的增資能力。

為了推動國有企業進一步向戰略性新興產業轉型，應將企業的研發支出視同與企業的經營利潤同等重要，在計算經濟增加值時予以加回，從而鼓勵國有企業加大研發支出，引導國有企業科技創新。此外，國有資產監督管理委員會應將企業研發投入強度、科技創新能力等納入國有企業的經營業績考核指標當中，推動國有企業進一步向戰略性新興產業轉型。

（三）強化企業國有資產風險管理

資產負債率是重要的風險管理衡量指標。國有企業資產負債率高，一定程度上說明國有企業資產結構不優。基于上文分析，XX省國有企業平均資產負債率接近預警線，為降低國有企業負債、化解國有企業風險，應提出相應的政策建議。

一方面對于即將到期的債務，采取分段分類處置存量債務，多渠道籌資融資，系統化解到期債務。另一方面要用好債務市場，合理發行企業債券，優化資產證券化產品，積極爭取國家提供的政策性貸款，探索多渠道融資，不斷優化融資結構，優化平衡融資配比，實現自身融資高質量發展。與此同時，要嚴格控制投資規模，尤其對于政府項目要充分考察，對于財政資金能夠足額保障的項目，明確國有企業代建職責及代建管理費用，對于財政資金不足以全額支撐的項目，建立制度化、契約化的資金資源補償保障機制，探索對國有企業承擔政府投資項目進行分別核算的運行機制。

（四）提升國有資產證券化水平

國有資產證券化是盤活優質資產的有效途徑。國有企業市場化程度低，一定程度上說明其運用資本市場放大國有資產杠桿的能力有待提升。基于上文分析，XX省國有企業資產證券化水平不高，為提高企業國有資產的運作效率，應提出相應的政策建議。

在以“管資本”為主的時期，要充分尊重市場規律和企業發展規律，推進省屬企業普遍上市。未來國有企業混合所有制改革要以“整體上市和核心資產上市”為主要方向和手段，如通過IPO或借殼上市等方式，整合國有企業內外部優質資產，提高國有資產證券化水平。針對XX省而言，基礎設施類資產在全省國有資產中占有相當比重，可利用ABS或REITs等金融工具提高此類資產的運作效率。與此同時，對于已經上市的國有企業要完全地借助資本市場平臺，可通過增發股票、發行可轉債或資產重組等方式擴大再融資，為企業良性發展提供保障。另外，已上市的國有企業要強化公司的市值管理，發揮資源整合以及資本運作的功能，提升國有資產的質量和收益。

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