基于CiteSpace的我國基層治理研究情況分析

張哲浩

摘 要：在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，基層治理作為其中重要一環，顯得十分重要。基層治理本身包含多個層次的含義，具體來看包含了街鄉治理、社區治理和農村治理等多個方面，概念內涵與外延較廣。近年來，學界針對基層治理做出了大量的研究，取得了豐富的成果，本文基于citespace軟件就近五年來學界對基層治理的研究重點進行分析，直觀地呈現出學界研究重點聚類及時間圖譜與未來研究趨勢，并就未來基層治理方向提出建議。

關鍵詞：citespace;基層治理;街道辦;鄉鎮

一、問題的提出

在“單位制”瓦解后，大量原本由單位承擔的社會管理和服務職能重新歸到政府，如何在原來社會管理的基礎上做好社會治理工作，成為了我國加快政府職能轉變，構建現代型政府的重點工作之一。黨和國家提出推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略方針后，基層治理作為國家治理的重要環節，隨著城市的不斷擴大和人口的激增，鄉村地區的快速城鎮化和空心化并存等一系列問題的出現，無論是中央和地方都出臺了一系列政策文件以期推動基層治理的優化，同時各地圍繞基層治理中存在的如“條塊矛盾”“權責不等”“形式主義”等問題展開了創新性改革，其中不少試點改革已經取得了成績，實現了政策的擴散。為了更好梳理近年來學界對基層治理的研究情況，本文采用了在研究關鍵詞聚類和關鍵詞時間節點展示上有優勢的的citespace軟件，在中國知網上對關鍵詞“基層治理”進行檢索，將檢索時間范圍設置為2016年1月1日-2022年1月1日，共甄選出與本文研究主題“基層治理”相關，且來源于北大核心和CSSCI期刊的文章2589篇。通過將2589篇文獻以refworks的格式從中國知網上進行下載，并使用citespace軟件對其進行格式轉換，并使用轉換后的數據進行研究關鍵詞聚類和時間圖譜的分析，以此梳理和分析學界關于基層治理的研究重點和研究方向變換的時間脈絡。

二、基層治理研究時間圖譜

（一）研究熱點的總體分布

一般來說，文章的關鍵詞充分反映了本文的研究重點，因此在一段時間內，學界研究中高頻出現的關鍵詞即為這一階段內學界就某一問題的研究熱點。為了能夠更加精準地通過citespace軟件對學界就基層治理研究重點的情況進行分析，本文在使用citespace繪制基層治理相關文獻關鍵詞共現分析和時間圖譜時，為了盡可能減少弱關聯關鍵詞對分析結果的影響，在citespace操作界面中勾選了pruning功能中的“pathfinder”“pruning sliced networks”和“pruning the merged network”三個選項，共獲得了412個節點和723項連接，網絡密度為0.0052。在此基礎上，將keyword的threhold指數設置為4，然后繪制出關鍵詞聚類圖譜。其中關鍵詞在這一時間段內出現的頻率越高，其對應的時間節點大小也就相應較大、顏色較深。（參見圖1）

從圖1來看，“基層治理”“社區治理”“社會治理”“鄉村治理”四個關鍵詞出現的頻率最高。這也直觀地呈現了基層治理研究的重點在“社區治理”“鄉村治理”和“社會治理”三個大的方面。社區作為城市中最基層政府街道的屬地，在屬地管理的原則下，盡管社區甚至不是政府的派出機構，沒有執法權，但是在基層治理的實際過程中，隨著城市的不斷擴張，街道的轄區也逐漸變大，盡管社區往往因自身行政色彩濃厚而被學界批判，但是在實際中社區已經成為了基層政策執行鏈條的真正末梢，因此“社區治理”成為基層治理研究的高頻關鍵詞并不意外。而基層治理除了包含城市以外，還有鄉鎮和農村地區，因此“鄉村治理”也成為了基層治理研究的一項重點，從圖1我們不難看出，針對鄉村地區治理的研究和針對城市基層治理的研究整體上呈現出相對均衡，可以看出學界對城市和鄉村地區的基層治理都給予了高度的重視。

同時一些頻率相對較低的聚合如“協商民主”“黨建引領”“精準扶貧”“鄉村振興”都是近年來與基層治理有著高度關聯的內容。在基層治理中如何開展好協商民主，發揮基層協商在社會治理中的作用，如何通過黨建引領破解基層治理中長期存在的制度矛盾，實際上都是基層治理研究中新興的重要話題。而“精準扶貧”與“鄉村振興”則是與基層治理有著重疊的成分，扶貧與振興不僅僅是強調經濟層面上的，更是系統的對扶貧和振興地區進行治理的優化，包括教育醫療以及政府的服務職能的轉變等等，因此這兩個方面雖然不從屬于基層治理的概念，但是與基層治理有著高度的交叉，故頻率也相對較高。

（二）研究熱點的縱向分布情況

為了更好地梳理2016-2021年基層治理有關的研究重點的變化情況，本文對選取的2589篇文獻，通過citespace軟件的控制面板進入layout界面，并選擇按照關鍵詞繪制“timeline view”，進而直觀地呈現出近五年來學界針對基層治理中街道辦的研究重點的縱向變化，其中Q=0.8687，S=0.969。（參見圖2）。

為了進一步更加直觀地呈現2016—2021年基層治理研究重點的年際變化，本文使用Citespace的關鍵詞突現功能對過去5年間研究熱詞的變化及未來研究趨勢進行了分析。具體而言，首先將關鍵詞突現分析中的“最小持續時間”默認值2設置為1，即檢索時間段的最小單位為1年，最終得到了25個發生突變的關鍵詞（參見圖3）。

結合圖2來看，在2016-2017年這一時期，學界開始逐漸意識到在城鎮化的進程中，基層組織中不合理的權力配置影響著基層治理的效果[1]，對基層治理中各種政策工具的施行起到了阻礙作用[2]，這一時期多以某一街道或者鄉鎮為案例進行分析，從具體的現實問題出發，嘗試得出理順和解決我國基層社會治理中職能定位不準、權責關系不清晰、基本價值取向[3]存在一定偏差的問題，以提高基層治理的水平[4]和法治化水平[5]。

在2017-2019年期間，為了解決我國現行體制機制下基層治理中存在的條塊矛盾，各地開展了一系列的治理創新，學界在這一階段主要針對各地的政策創新展開研究。其中通過黨建引領的方式來破除基層治理中的有權無責的方式，是一項成功的機制性創新。雖然在此前學界及部分地方已經注意到黨建引領在基層治理中可能有著一定的作用，但都沒能將黨建引領固定為基層治理中的一種機制性工具[6]，總體來看主要研究與討論集中在北京市做出相應的改革實踐后，學界進行了充分的研究和總結提煉，為各地結合自身情況采用黨建引領提供了有益幫助，實現了學術研究與地方治理實踐的良性互動。同時在這一時期，脫貧攻堅進入決勝階段，鄉村振興也開始起步，基層治理中尤其是精準扶貧中暴露出的形式主義[7]、基層負擔過重[8]等問題被學界所廣泛關注，如何使基層的治理資源[9]實現優化配置，治理更加精細也成了學界的關注熱點。

在2019-2021年期間，為了更好地促進基層的精細化管理，破除基層治理中的形式主義，提升基層治理的效率，各地紛紛通過“互聯網+網格化”等信息技術融合的方式，將基層治理與互聯網技術相結合。學界在此期間就技術彌合傳統基層治理中的信息鴻溝，如何打造數字政府，優化治理路徑給予了高度關注。在新型冠狀病毒肺炎疫情爆發后，基層治理的高效運轉對我國疫情的控制起到了重要作用，學界就此契機，以新冠疫情為背景，對我國基層治理中如何運用數字化技術手段、發揮網格作用、快速動員機制等基層治理方式做出了深入探討與研究。

結合圖3我們也不難發現，“形式主義”“第一書記”“疫情防控”“治理效能”“黨的領導”“基層自治”和“應急管理”研究熱點一直持續到2021年底，因此在2022年這些方面仍然是學界針對基層治理問題的重點研究方向。通過這些關鍵詞的突現情況，結合基層治理中的實際情況，我們不難推出在屬地管理強化和疫情防控常態化的背景下，各地往往出現層層加碼、形式主義的情況，如何破解形式主義，防止各地層層加碼，仍將是下一階段學界可研究的熱點。而在基層治理效能提升方面，未來黨建引領仍將是一條關鍵的提升路徑，同時推進協同治理，促進社區、村的基層自治將繼續成為下一階段學界和各地實踐中的重點。

三、基層治理研究重點分析及未來展望

（一）研究集中在機制與技術層面，缺少制度化建構

總體來看，近五年來學界對于基層治理研究除了傳統的由我國壓力傳導型體制所帶來的基層治理中出現的“形式主義”與“層層加碼”的情況，大部分研究主要集中在基層治理主體，尤其是街道辦事處和鄉鎮，因條塊矛盾的存在而導致的權責不一致的生成邏輯解釋以及具體的應對措施與方法。就具體破除權責不等的路徑研究來看，學界的研究軌跡主要沿著從以黨建引領為例的機制創新，到后疫情時代的互聯網技術打造數字政府。但是技術的研究是用以輔助機制的施行，機制并不是長效的措施，在機制實施成熟后應當向制度層面進行轉變，將有效的治理機制轉為高效的基層治理制度保障，針對這一點學界目前研究相對較少，相關研究主要集中在街道和鄉鎮的機制性賦權問題上，缺少進一步地通過制度向基層治理主體進行賦權，以從根本上化解權責不等的情況。

（二）研究集中在宏觀與中觀層面，缺少對治理主體本身的研究

目前學界對基層治理主體的研究往往是將其置于基層治理的場域中，將街道辦、鄉鎮、社區、村落視為一個整體，從宏觀或者中觀層面研究其與其它主體之間的關系以及其在基層治理的過程中的情況，鮮有學者對基層治理的主體本身進行微觀層面的分析研究。實際上，基層治理主體的微觀研究對提升基層治理水平有著重要意義。以街道辦為例，作為城市政府的最基層延伸，街道辦在基層治理中發揮著重要作用，目前學界對街道辦的研究主要集中在街道辦與社區、街道辦與區級其它執法部門，雖然有部分學者從街道辦自身的職能定位出發，對街道辦的改革與留存問題進行了討論，但是對于街道辦自身的職能定位的轉變、街道辦的轄區設置、街道辦自身存在的編制問題學界卻少有研究。隨著城市的擴建與人口的快速增加，在一些街道內的轄區存在著“插花地”[10]的現象，而一些超大城市的街道辦則存在編制少、工作量大、管理人數巨大的情況，這些問題都對基層治理有著重要意義，因此在以過程視角研究基層治理的同時，還需要對基層治理主體的本身給予一定關注，從微觀層面更加全面地對具體的治理情況進行分析。

（三）基層治理研究中應進一步關注街道和鄉鎮

一般的，我們常說的基層治理中的關鍵主體包括街道辦、鄉鎮、社區、行政村、社會組織以及居/村民。但是近年來在學界的具體研究中，不少學者對基層治理中的主體關注主要集中在某一個行政村或者某一個社區的具體做法上，盡管這對于提煉某地的成功經驗，為其他地區進行系統性借鑒提供了有益幫助，但是由于不同的社區和行政村自身情況，尤其是居/村民在年齡結構、知識水平、職業分布等方面有著明顯的差異性，而作為基層群眾自治發揮重要作用的社區和行政村，居/村民在其治理路徑的選擇過程中扮演了重要角色，因此某一地或者幾地的社區或行政村的典型做法實際上難以對全國各地起到普遍性的示范作用。

但是對于街道和鄉鎮而言，學界主要還是從問題入手，探討機制和技術如何破解街鄉治理中存在的權責不等現象，并未突出街道和鄉鎮兩個主體在基層治理中的關鍵地位。在基層治理的過程中，街道雖然只是政府的派出機構，但是在實際的運行過程中與鄉鎮政府一樣，成為了城市中實際上的基層政府，因此從宏觀上來說，在政府、社會和群眾這參與基層治理的三方里，只有街道和鄉鎮有資格代表政府，而社區和行政村雖然承擔著一定的行政工作，但是從社會地位和法律效力層面來說則遠不如街道和鄉鎮。另外，從目前各地的實踐來看，各地紛紛通過機制性向街道進行執法權的賦權，并賦予了街道一定的調動執法部門的權力，從這個角度來看，相較于社區和行政村，街道和鄉鎮有著更強的資源調動能力，也更有可能解決基層治理中出現的實際問題，綜上來看，街道和鄉鎮理應成為基層治理主體研究中的關鍵主體。未來學界在對基層治理展開研究時，應平衡好社區、行政村與街道和鄉鎮的研究比例，更多的機制出發以制度建構為落腳點，以推進基層治理的長效發展。

參考文獻：

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