不動產(chǎn)原始資料銷毀之我見

摘要：紙質(zhì)不動產(chǎn)登記原始資料的日益增多，對各地不動產(chǎn)登記機構(gòu)的檔案保管和利用工作帶來新的挑戰(zhàn)。如何在現(xiàn)有法律法規(guī)框架里，建立獨特的保管期限和銷毀規(guī)范，值得各地進行探索。

關(guān)鍵詞：紙質(zhì);電子化;銷毀

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0061-03 收稿日期：2021-10-24

作者簡介：喬凱祥，西安市不動產(chǎn)信息檔案管理中心。

隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，不動產(chǎn)交易登記日趨活躍，相應的，不動產(chǎn)登記資料數(shù)量也呈幾何倍數(shù)增長。紙質(zhì)檔案的暴增，使得檔案庫房的館藏能力短板日益凸顯。為有效解決這一問題，一方面，需要增大檔案庫房的容納能力，例如擴建新的檔案館;另一方面，對于某些保管期限屆滿，沒有保存價值的檔案，可以考慮予以銷毀，減輕檔案庫房的館藏負擔。當然，本文所指的原始資料銷毀包括設(shè)立登記和注銷登記的全部紙質(zhì)資料。

在房地分散登記年代，關(guān)于房屋登記領(lǐng)域，2012年由中國房地產(chǎn)研究會房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍和測量委員會主編，經(jīng)住建部批準為行業(yè)標準的《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》（JGJ278-2012）中有明確規(guī)定。“下列紙質(zhì)檔案可列入銷毀范圍：（1）抵押權(quán)登記已注銷滿5年;（2）查封登記已解除滿5年;（3）地役權(quán)登記已注銷滿2年;（4）預告登記已注銷滿2年;（5）異議登記已注銷滿2年。”銷毀保管期屆滿的紙質(zhì)檔案應按下列程序進行：（1）應由房地產(chǎn)登記檔案管理人員、登記官和紀檢、監(jiān)察部門人員組成鑒定小組。（2）鑒定小組應對保管期屆滿的檔案逐件進行審查，提出存毀意見。經(jīng)鑒定有保存價值的檔案，應重新整理編號，劃定新的保管期限，妥善保管;不再保存的檔案，應逐件編造清冊，報本級房地產(chǎn)行政主管部門審批后銷毀。（3）鑒定小組應指定2名以上鑒定小組人員監(jiān)督銷毀。監(jiān)督銷毀人員應根據(jù)銷毀清冊，對將要銷毀的檔案材料進行核對，確認無誤后，方可進行銷毀。銷毀后，監(jiān)銷人員應在銷毀清冊上簽名，并應注明焚毀或打漿的銷毀方式和日期。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記開展后，不動產(chǎn)登記由自然資源部門負責，但該規(guī)程對于不動產(chǎn)登記資料的管理依然有重要的參考和借鑒價值。土地登記領(lǐng)域，《土地登記辦法》《土地登記資料公開查詢辦法》對于土地登記檔案的保管期限都沒有規(guī)定，所以實踐中，土地登記檔案是永久保存的。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實施后，2018年原國土資源部頒布的《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》（以下稱《查詢暫行辦法》）第27條規(guī)定：已有電子介質(zhì)，且符合下列情形之一的紙質(zhì)不動產(chǎn)登記原始資料可以銷毀：（1）抵押權(quán)登記、地役權(quán)登記已經(jīng)注銷且自注銷之日起滿5年的;（2）查封登記、預告登記、異議登記已經(jīng)注銷且自注銷之日起滿五年的。第28條規(guī)定：符合本辦法第27條規(guī)定銷毀條件的不動產(chǎn)登記資料應當在不動產(chǎn)登記機構(gòu)指定的場所銷毀。不動產(chǎn)登記機構(gòu)應當建立紙質(zhì)不動產(chǎn)登記資料銷毀清冊，詳細記錄被銷毀的紙質(zhì)不動產(chǎn)登記資料的名稱、數(shù)量、時間、地點，負責銷毀以及監(jiān)督銷毀的人員應當在清冊上簽名。相比《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》，幾種登記類型的紙質(zhì)原始資料的保管期限均延長至5年，并且明確要求建立不動產(chǎn)登記資料銷毀清冊。2019年7月16日自然資源部第2次部務會議審議通過的《自然資源部關(guān)于第一批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》，關(guān)于紙質(zhì)不動產(chǎn)登記原始資料銷毀的規(guī)定保持不變。

從國家到地方發(fā)布的檔案管理的相關(guān)法律法規(guī)對此也有明確規(guī)定。《中華人民共和國檔案法》第21條規(guī)定：鑒定檔案保存價值的原則、保管期限的標準以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案主管部門制定。禁止擅自銷毀檔案。《陜西省檔案條例》第26條規(guī)定：各級各類檔案館和單位檔案機構(gòu)應當按照國家規(guī)定的標準和程序，對保管期限已滿的檔案進行鑒定和處理，禁止擅自銷毀檔案。《西安市檔案管理條例》第27條規(guī)定：檔案館和檔案機構(gòu)應當按照國家規(guī)定的標準和程序進行檔案資料鑒定：對檔案進行鑒定，確定保管期限;對保管期限已滿的檔案進行鑒定，統(tǒng)一處理或銷毀。第28條規(guī)定：對保管期限已滿的檔案和失去保存價值的檔案，由檔案館和檔案機構(gòu)組織檔案管理專業(yè)人員進行鑒定、登記造冊，經(jīng)檔案主管部門批準后，方可銷毀。銷毀檔案應當?shù)街付ǖ攸c進行，并由兩人負責監(jiān)銷，監(jiān)銷人員應當在銷毀清冊上簽字。禁止擅自銷毀檔案。

不動產(chǎn)登記檔案的保管期限分為長期和定期。各級不動產(chǎn)登記機構(gòu)要按照國家有關(guān)規(guī)定，明確各類不動產(chǎn)登記資料的保管期限和要求，分類進行保存和管理。

按照不動產(chǎn)登記資料管理的相關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)登記紙質(zhì)資料宜進行數(shù)字化處理，不動產(chǎn)登記檔案存檔形式應包括紙質(zhì)形式和電子形式。當同時采用紙質(zhì)形式和電子形式存檔的，兩者內(nèi)容應保持一致。銷毀紙質(zhì)檔案的前提是已有電子介質(zhì)。故不動產(chǎn)登記過程中，要對相關(guān)的資料做到電子掃描全覆蓋，實現(xiàn)應掃盡掃，并做到掃描圖像清晰、數(shù)字圖像的排列順序與紙質(zhì)檔案相符。紙質(zhì)檔案的數(shù)字化加工處理成果應進行備份，備份數(shù)據(jù)應定期進行檢驗。

以西安市為例，西安市不動產(chǎn)登記服務中心負責辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務，在辦理過程中將相關(guān)紙質(zhì)登記資料掃描上傳，形成電子檔案。登記完成后，將紙質(zhì)登記資料移交西安市不動產(chǎn)信息檔案管理中心，由該中心接收、整理和利用，向社會提供查詢服務等工作。正是由于西安市不動產(chǎn)信息檔案管理中心庫存日趨緊張，檔案堆積如山，無法歸檔上架，才于2021年5月6日搬遷至新建的浐灞檔案館。新的檔案館4～9層為庫房，每層面積1000多平方米，目前存檔460萬卷，包括房屋登記檔案（城六區(qū)、各個開發(fā)區(qū)）、土地登記檔案（城六區(qū)）、林業(yè)水域檔案。由于歷史原因，紙質(zhì)檔案電子化程度不統(tǒng)一，抵押權(quán)登記、預告登記檔案尚未實現(xiàn)電子化，如有查詢需求都要去庫房人工翻閱，很不方便，也不符合《查詢暫行辦法》要求的優(yōu)先調(diào)取數(shù)字化成果。紙質(zhì)原始資料方面，查封登記、異議登記檔案尚未移交，到目前為止一直是長期保存，未曾銷毀過。

雖然目前庫存空間充足，但也要未雨綢繆，早日對不動產(chǎn)登記紙質(zhì)原始資料進行分門別類，確定相應的保管期限，達到保管期限的及時銷毀，使庫房實現(xiàn)集約化利用。在目前沒有相關(guān)規(guī)定的情況下，不動產(chǎn)登記資料銷毀清冊宜永久保存。銷毀方面，可以自行銷毀，也可以委托在省級檔案管理部門有備案的專業(yè)機構(gòu)處理。對于有保管期限的不動產(chǎn)登記紙質(zhì)原始資料要補掃描，建立電子檔案。在登記階段，就要同步對收取材料進行電子化掃描，以便檔案查詢階段的工作開展和效率提升。

2019年11月27日，由湖南省不動產(chǎn)登記中心起草制定，湖南省市場監(jiān)督管理局發(fā)布的省地方標準《不動產(chǎn)登記檔案管理規(guī)范》（DB43/T 1689-2019）正式發(fā)布。該規(guī)范將于2020年1月27日起實施，這是全國首部關(guān)于不動產(chǎn)登記檔案管理的地方標準。其中對于不動產(chǎn)登記檔案銷毀有明確的規(guī)定：（1）不動產(chǎn)登記機構(gòu)應成立由主管領(lǐng)導、職能部門、專業(yè)技術(shù)人員和檔案人員組成的檔案鑒定小組，負責確定檔案保管期限和到期檔案的鑒定。（2）檔案鑒定小組應定期對已到保管期限的檔案進行鑒定，并形成鑒定意見書。經(jīng)鑒定，仍需繼續(xù)保存的檔案，應重新劃定保管期限;對保管期滿缺無保存價值的檔案應轉(zhuǎn)化為電子檔案保存后登記造冊，填寫《不動產(chǎn)登記檔案銷毀清冊》，經(jīng)單位負責人批準，報主管部門審批后進行監(jiān)督銷毀。未經(jīng)鑒定和批準，不得銷毀任何檔案。（3）《不動產(chǎn)登記檔案銷毀清冊》永久保存。（4）經(jīng)鑒定和批準可以銷毀的檔案，應當按照以下程序銷毀：①不動產(chǎn)登記檔案管理部門編制檔案銷毀清冊，列明擬銷毀檔案的分類號、案卷號、卷內(nèi)文件（件數(shù)、頁數(shù)）、原保管期限、已保管期限和銷毀時間等內(nèi)容;②主管單位負責人、不動產(chǎn)登記機構(gòu)負責人、不動產(chǎn)登記檔案管理部門負責人、經(jīng)辦人在不動產(chǎn)登記檔案銷毀清冊上簽名或蓋章;③銷毀檔案應在指定地點銷毀或由專業(yè)的機構(gòu)處理，禁止做出售等方式處理;④銷毀檔案應指定兩名或以上監(jiān)銷人員負責監(jiān)督銷毀工作的執(zhí)行。監(jiān)銷人員在檔案銷毀前，應當按照不動產(chǎn)登記檔案銷毀清冊所列內(nèi)容進行清點核對;銷毀時，應堅守銷毀現(xiàn)場，直到需銷毀檔案全部銷毀為止;在檔案銷毀后，監(jiān)銷人員應當在銷毀清冊上簽名。

各地可以湖南省《不動產(chǎn)登記檔案管理規(guī)范》（DB43/T 1689-2019）為參考和借鑒，探索有地方特色的不動產(chǎn)登記紙質(zhì)原始資料銷毀制度及操作規(guī)范，推進不動產(chǎn)登記資料的規(guī)范化管理和利用。