統籌發展和安全視角下的內部審計探索

袁亮亮 陳橋 陳瑜 陳潔洋

[摘要]當今世界正經歷百年未有之大變局，新科技革命不斷深入，新冠肺炎疫情影響深遠，企業發展面臨諸多來自安全方面的挑戰。在新時代背景下，黨的十九屆五中全會明確提出統籌發展和安全的要求，賦予內部審計新發展階段的任務和使命，如何落實黨和國家關于統籌發展與安全的戰略安排，保障促進組織安全與發展，成為內部審計亟需研究的課題。本文從理論分析出發，論證了內部審計工作對平衡組織發展與安全關系具有的獨特作用，并以廣州地鐵內部審計為案例進行分析，論述了在傳統確認型審計基礎上，同步開展以護航戰略為目標的咨詢類審計項目方式，對組織取得發展與安全關系平衡的重要實踐意義，總結了在新發展階段內部審計工作存在的不足及對未來工作的啟發。

[關鍵詞]“十四五”規劃綱要? ?發展和安全? ?內部審計

一、引言

改革開放以來，中國各類型經營企業和社會組織取得了卓有成效的發展，為推動我國經濟社會發展、保障和改善民生、增強綜合國力作出了重要貢獻。在組織快速發展的背后，各類風險挑戰也孕育而生，中國的經濟發展進入對安全有著更高要求的新階段（李永清，2021）。國家安全和社會穩定是改革發展的前提，我們必須堅持統籌發展和安全，增強機遇意識和風險意識。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃綱要）也提出要統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國。作為市場重要微觀主體的企業組織，統籌好組織發展與安全的關系，更好地實現安全發展，不論從企業組織自身抑或服務國家發展大局上看都顯得至關重要。

內部審計作為組織實現有效治理的重要組成部分，為維護組織安全提供有力保障和支撐，在推動組織發展方面發揮著獨特作用。內部審計起源于企業所有權和經營權分離下企業所有者的財產安全需求，其最初目標是在評價企業財務和其他經營活動基礎上，通過查錯防弊，確保組織所有者財產的經濟安全。20世紀90年代后，風險導向審計理念被運用到內部審計，風險管理成為內部審計的新職能，以企業經營風險為基礎，內部審計的對象、目標和職責被重新定位。過去十年間，隨著企業內外部環境發生深刻變化，內部審計職能已不僅僅局限于保障企業合規經營和控制風險，更要為企業發展和戰略目標的實現保駕護航，“風險+增值”型內部審計理念逐漸形成。

中國進入新發展階段的背景對充分發揮內部審計在統籌組織安全與發展中的作用提出客觀訴求。然而，現階段仍有相當一部分企業管理者對內部審計缺乏有效認知，內部審計人員不足、定位不合理、技術方法滯后等問題也限制了內部審計統籌組織安全與發展作用的實現（鄭婷，2018）。究其根源，內部審計的理論研究嚴重脫節于審計實踐發展是一個深層因素。同時，內部審計實務中的先進經驗未能及時得到理論提煉和總結，限制了一些先進做法的推廣。這些都導致內部審計在組織管理與治理框架下的地位較為尷尬，甚至被忽視，職責作用難以得到有效發揮。

本文采用理論歸納與案例分析相結合的研究方法，以廣州地鐵集團內部審計為案例對象，對內部審計如何發揮獨特優勢，為組織統籌發展與安全提供增值服務進行探討。

二、內部審計與組織安全、發展的關系及趨勢

當前，中國經濟進入新發展階段。安全是關乎發展質量的頭等大事，事關國家和人民的根本利益。2014年4月，習近平總書記主持召開中央國家安全委員會第一次會議時，首次提出“總體國家安全觀”，并指出要“構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”。堅持總體國家安全觀，統籌發展與安全，是把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、實現高質量發展必須堅持的方略。

統籌發展與安全，需要現代化國家治理體系和治理能力的支撐。作為國家治理體系重要組成部分的內部監督機構，通過對內部審計如何充分認識自身定位、平衡組織發展與安全的關系、為實現組織安全發展服務開展研究，對今后工作的開展具有重要的現實意義。

（一）內部審計是審計監督體系的重要組成部分

推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標之一。審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中具有十分重要的作用。作為審計監督體系中的重要構成，內部審計是促進組織決策科學化、風險防控常態化的重要制度設計，為所在組織提供價值創造服務（李鳳雛，2020）。

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統籌，優化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。

（二）促進組織安全發展將成為新時代內部審計的指導思想

統籌發展與安全的理論，是馬克思主義中國化的重要成果，體現了唯物辯證思維和系統思維，體現了矛盾對立統一的思想和方法論，體現了以人民為中心的宗旨，彰顯了黨和國家治國理政的實踐智慧（馮鵬志和王浦劬，2021）。

國有企業作為中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎、黨執政興國的重要支柱和依靠力量，在構建新發展格局、維護社會經濟穩定發展方面，承擔更大責任和使命，發揮關鍵的戰略支撐作用（張定法，2021）。國有企業的競爭力和抗風險能力，是我國經濟社會能否實現高質量發展的主要因素（李鳳雛，2020）。進入新發展階段，強化企業自主創新地位，解決“卡脖子”技術問題是暢通國內大循環，塑造我國在國際大循環中主動地位的關鍵所在。軌道交通行業作為基建投資增長的重點領域，也是未來“新基建”的重要方向之一，對我國經濟穩定發展、科技創新實現突破具有重要戰略意義。

內部審計作為服務公司治理的一項重要活動，其治理目標的確立受到組織戰略等多種因素影響。筆者認為，內部審計特別是國有企業內部審計要切實把組織安全發展的戰略貫穿于工作的各個方面，實現組織高質量發展和高水平安全的有機統一、協調并進。鮑國明（2021）從兩方面論述了內部審計如何貫徹促進組織安全發展的指導思想：一方面，內部審計要以總體國家安全觀為指導，審視組織發展在維護國家安全和組織自身安全中存在哪些問題，如何加以改進提升；另一方面，要充分認識“安全是發展的前提，發展是安全的保障”這一辯證統一的關系，深入貫徹“統籌發展和安全”的工作理念和思路，正確處理好發展與安全的關系，不可單純強調安全而裹足不前，也不可單純強調發展而盲目冒進，應既幫助組織防風險、保安全，又幫助組織抓機遇、促發展，從而實現組織更安全、更高質量、更可持續的發展。

（三）內部審計具有平衡、調節組織發展與安全關系的獨特優勢

組織的發展與安全需同步推進、協調統一、平衡并重。通過梳理國際、國內內部審計的發展演變歷程，筆者發現，內部審計對組織統籌發展與安全具有獨特優勢，發揮著兩者平衡的“調節器”功能。

1.內部審計的產生源自經濟安全。

國際內部審計產生于企業所有權和經營權相分離下企業所有者對財產安全的需求。1941年，國際內部審計師協會（以下簡稱IIA）正式成立，當時內部審計的主要任務是根據組織總部的指令定期派出專職內部審計人員到所屬分支機構檢查會計賬務，著重檢查財務收支活動中有無舞弊和錯誤，這一階段內部審計的主要活動是進行財務審計。1947年，IIA首次公布了《內部審計職責說明書》，對內部審計進行了定義：“內部審計是建立在審查財務、會計和其他經營活動基礎上的獨立評價活動，它為管理提供保護性和建設性的服務，處理財務和會計問題。”內部審計主要目標是查錯防弊，最終確保組織、所有者財產的經濟安全。

這一時期內部審計屬于典型的“監督主導型”，內部審計的工作內容主要為會計記錄檢查（20世紀50年代）、合規性評估（20世紀60年代）和程序檢查（20世紀70年代）等。

2.風險管控是內部審計促進組織安全發展的重要抓手。

進入20世紀90年代，隨著COSO框架等公司治理和內部控制理論的創新應用，現代風險導向的審計理念逐步運用到內部審計之中。2003年，IIA對《內部審計實務標準》進行修訂，對內部審計進行了重新定義：“內部審計是一項獨立、客觀的鑒證和咨詢服務，其目標在于增加價值并改進組織的經營。通過應用系統、規范的方法評價和改進風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標。”該定義以風險為基礎，對內部審計的對象、目標、職責進行重新定位，推動了風險導向型內部審計的發展（馮西儒，2013）。

引入現代風險導向審計理念后，內部審計形成了風險識別、評估、控制、化解等一系列行之有效的理論和實踐（衛建國等，2011）。內部審計作為組織風險防控的重要防線，對保安全促發展發揮著“免疫作用”（如圖1所示）。在新發展階段，堅持審計的經濟體檢作用，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的意義（彭華彰等，2020）。

3.內部審計獨立性視角具有客觀、系統的思維優勢。

內部審計被定位為獨立、客觀的確認咨詢活動。首先，從職能定位看，內部審計由組織主要負責人直接領導，對黨委、董事會負責，具有在組織內部高度獨立的環境，內部審計在履行職責時可以免受任何威脅，獲取更全面、更可靠的信息，相對組織其他部門，其系統性更強，更易發現風險源，通過科學有效的重大風險預警、建議、整改運行等機制盡早實現組織風險控制。其次，基于職業道德的客觀性要求，內部審計人員在開展業務時不會輕易做出質量妥協，在進行職業判斷時不易屈從于其他因素。最后，內部審計人員的職業審慎和專業能力使內部審計具有駕馭、統籌發展和安全關系的思維優勢。

4.“風險+增值”型內部審計與組織統籌安全與發展的需要高度契合。

過去十年間，隨著時代發展與技術進步，內部審計所面臨的內外部環境都發生了極大改變。外部環境方面，因信息系統的普及、數字化運用的深化、商務規則的復雜化及企業規模的擴大，內部審計的審計范圍進一步拓寬，審計技術需要優化，審計運用也需要更加靈活多變；內部環境方面，由于企業發展與行業要求，對內部審計的定位也發生了變化，內部審計已不僅僅是用于保障企業合規、控制企業風險的有效手段，其更需要為提高企業創新效率，實現企業戰略目標保駕護航（王亞男和戴文濤，2019）。“風險+增值”型內部審計理念逐漸形成。

2018年發布的《審計署關于內部審計工作的規定》，將內部審計的目的從“加強經濟管理”“實現經濟目標”提升到“促進單位完善治理、實現目標”，并將內部審計的監督范圍拓展到內部控制、風險管理等領域，特別是增加了貫徹落實國家重大政策措施情況跟蹤審計、自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況審計等新職責，直接體現了內部審計和國家審計共同服務于實現國家經濟社會高質量發展的時代要求。

從內部審計的發展歷程可以看出，內部審計實現“風險”與“增值”的均衡，與新時代“安全”與“發展”并重的理念高度契合（如圖2所示）。

三、廣州地鐵內部審計促進組織統籌發展與安全的探索

（一）案例背景介紹

廣州地鐵集團有限公司（以下簡稱廣州地鐵）是廣州市政府全資大型國有企業，截至2020年末資產總額約4600億元，員工約3萬人，主要負責廣州城市軌道交通系統的工程建設、運營管理和附屬資源開發經營。“十三五”期間，廣州地鐵累計完成投資2800億元，截至2020年末運營軌道交通線路里程累計達676.5千米（其中廣州本地地鐵531.1千米、城際鐵路60.8千米、有軌電車22.1千米，南昌地鐵3號線28.5千米，三亞有軌電車8.4千米，巴基斯坦拉合爾橙線25.6千米）。業務布局“地鐵+城際”的建設與運營管理、物業開發經營、咨詢服務、軌道交通裝備制造等5大版塊，涵蓋近20個行業及投資企業，遍布軌道交通產業鏈上下游各個領域。

進入新發展階段，廣州地鐵迎來一系列政策紅利。“十四五”規劃綱要明確提出要加快建設交通強國，廣州地鐵所處的粵港澳大灣區經濟、科技、人才要素密集，區位優勢明顯，正成為國家雙循環新發展格局的示范區。軌道制式的交通，以其環保、準點、快速、高科技等優勢，成為粵港澳大灣區互聯互通的首選。打造“軌道上的大灣區”“灣區一小時生活圈”已納入粵港澳大灣區規劃等文件。根據粵港澳大灣區城際建設規劃，廣州地鐵將負責實施廣州市都市圈城際建設任務，涉及700多千米里程，8條線路，5個綜合樞紐，涉及投資超3000億元，廣州地鐵將邁入“地鐵+城際+”的時代。

作為廣州市最大的準公益型企業，廣州地鐵項目投資額大，經濟安全風險高，建設、運營過程與工人和市民生命安全息息相關，同時還肩負著城市規劃發展、宏觀經濟調控、產業帶動、科技發展等使命任務，機遇、風險與挑戰并存。如何又好又快地建設地鐵和城際軌道，將已有的資源經營好，為建設及運營籌資，通過內部變革實現管理提質增效，推動實現粵港澳大灣區“一張網、一張票、一串城”的安全發展交通格局，考驗著廣州地鐵的智慧。

廣州地鐵內部審計部門自成立以來，一直堅持一把手負責制和審計垂直化管理，審計資源全部集中在公司總部。面對人手少、項目多、時間緊、變化快的現狀，內審部門在審計實踐中注意汲取先進理念和方法，統籌抓好確認型和咨詢型項目，做到既防風險又促發展，審計結論和審計成果得到管理層和被審計單位的認同，體現內部審計的價值增值。

站在新的歷史起點，廣州地鐵內部審計結合內外部環境、政策變化，進一步推進內部審計改革發展，緊緊圍繞組織戰略這“一個中心”，統籌確認和咨詢這“兩個基本點”，做到內部建設“四個領先”（如圖3所示），保障公司戰略平穩落地。筆者認為，“一個中心”“兩個基本點”“四個領先”與促進組織統籌發展和安全的理念不謀而合，并在實踐中體現了獨特的優勢。筆者結合實踐，闡述內部審計如何為組織統籌好發展和安全兩件大事提供增值服務。

（二）在規劃上，緊緊圍繞組織戰略，把好保安全促發展的大方向

廣州地鐵在公司“十四五”規劃中提出，以“高質量發展”為主線，致力成為城市軌道交通行業的“科技典范”“經營典范”與“產業典范”。在“十四五”期間，廣州地鐵將完成五大轉型升級，在規模、質量、能力等方面要有明顯提升，并據此提出了涵蓋業務、財務、人力、管理的四大發展目標。同時，公司也意識到“資金償債形勢嚴峻”“建設工程質量、安全問題增多”“整體增速相對不足”等問題，匹配“11種安全”形態下的風險模型（如表1所示），發展面臨著風險疊加的嚴峻挑戰。

在踐行“統籌發展與安全，實現穩增長和防風險長期均衡”的主題上，廣州地鐵強調“將審計作為戰略落地的重要保障”，促進公司戰略目標的實現（如圖4所示）。

廣州地鐵內部審計在公司總體戰略目標的指引下，堅持“防風險、促戰略”的基本定位，在2018年—2023年的內部審計戰略規劃中，已明確了將“一個中心”作為審計戰略規劃的核心目標。作為公共交通行業的企業，廣州地鐵長期以來特別強調安全與質量目標的順利完成，在總結“十三五”戰略的執行情況后，進一步豐富了戰略內涵，追求在安全的基礎上高質量發展。內部審計緊跟公司戰略方向，堅持以高質量發展為第一要務，堅持做好公司戰略目標實現的保障工作，充實戰略導向型審計的內涵，審計部定位從“監督者”向“戰略護航者”轉變，成為公司高級管理層保障戰略實現與管理公司業務的有效抓手。

（三）在落地上，統籌抓好確認和咨詢兩種形態業務，在保安全的基礎上促發展

為貫徹發展與安全的新發展理念，廣州地鐵內部審計在實踐中也進行了多項嘗試，逐步提煉確認類審計與咨詢類審計并舉的工作基本點。

1.審計計劃中落實確認與咨詢兩統籌，實現“一比一”布局。

首先，廣州地鐵內部審計將咨詢型業務作為實現企業戰略目標的兩個基本點之一，提出公司內部審計需輸出增值的專業咨詢服務，且咨詢服務工作量占比需達到50%以上。同時，確認了現階段咨詢型業務的目標為：協助公司節約成本，提高效率，實現價值最大化；通過風險控制提高戰略落地的穩定性。

其次，在明確咨詢型業務目標后，采用風險戰略導向式咨詢方法（該方法是指，內部審計人員在識別出組織中存在的內控風險時，以獨立、專業、務實的工作原則，通過調研、溝通、評價、聯動等工作方式，對公司業務運營部門進行內控調查與風險評估，發揮內部審計的咨詢作用），通過內部審計對風險進行識別與評估，出具咨詢報告。通過有效的咨詢建議促進業務部門及時調整內控措施，有效規避風險，確保組織運營始終圍繞企業戰略方向運轉，最終確保公司業務部門和內審部門共同實現企業戰略目標。

以此為指導思想，廣州地鐵內部審計優化工作安排，2021年度的審計工作計劃著重體現服務集團戰略，作用于企業增值的目標上（如圖5所示）。

2021年，廣州地鐵內部審計堅持“防風險、促戰略”的定位，圍繞公司“三轉、四穩、五提”的工作總基調（根據《廣州地鐵2021年發展計劃指導綱要》，“三轉”即目標、任務型思維向市場、經營思維轉變，局部、本位思維向全局、共贏思維轉變，傳統管理思維向數字化管理思維轉變；“四穩”即穩方針，穩紅線，穩品質，穩目標；“五提”即提速線網建設，提速資源統籌，提速科學創新，提速能力發展，提速產業布局），踐行“風險+價值”導向的現代內部審計理念，聚焦公司戰略，前移審計監督鏈條，在高風險業務領域發揮“治已病、防未病”作用。在“一個中心”的指導思想下，根據公司基本戰略方向細化“十四五”開局之年的具體審計計劃。

2021年，廣州地鐵審計部深化公司戰略實施，進一步做好公司戰略方向上的兼顧發展與安全工作。在審計項目的方向設置上，除傳統的合規審計與確認審計之外，關注企業動向，聚焦城際業務的風險防范、投融資模式的前置審計價值、科技創新與數字化轉型等；在傳統業務上進一步推進審計與戰略相結合，持續關注建設主業，主推運營業務的降本增效等。

在項目設置上，對比上一年，2021年度廣州地鐵內部審計項目計劃總數由22個提升至41個，并大幅提高咨詢類項目的比重，實現確認型項目與咨詢型項目“一比一”的要求，持續關注并強化安全與發展方面的新要求。此外，在各個專業模塊上，咨詢型審計項目數量相比上一年都有一定程度的增加（如圖6所示）。

2.審計執行中落實確認與咨詢兩統籌，實現多種審計成果輸出。

結合黨和國家對審計全覆蓋的要求以及“一審多項、一審多果”的創新理念，廣州地鐵積極探索審計模式創新，通過試點融合式、嵌入式兩種審計模式，實現確認類、咨詢類項目兩統籌，以確認類項目保安全，咨詢類項目促發展。

（1）融合式審計模式：穩固扎實推進傳統審計保安全，并行探求促發展策略。

在公司高質量發展的戰略主題下，廣州地鐵審計部探尋戰略實踐落地實施方式，在“追求發展與安全的長期均衡”間考量，嘗試在傳統的確認型審計之外，對同一被審計單位（各總部、子公司、中心等）開展戰略咨詢服務。

以廣州地鐵設計研究院股份有限公司（以下簡稱設計院）項目為例。設計院是廣州地鐵所屬控股子公司，主營城市軌道交通、市政、建筑領域的勘察設計、規劃咨詢和工程總承包等業務，服務范圍覆蓋全國40個城市，下設21個外地分院。2020年8月，設計院成功實現A股上市。設計院具有行業競爭優勢，近年經營情況良好，2020年經審計營業總收入18.7億元，凈利潤2.9億元。設計院代表著廣州地鐵的先進生產力，是廣州地鐵總體戰略實施的發力點之一。較好的市場前景，良好的財務狀況與經營能力，特別是上市后資本運作經驗的積累，使設計院能夠主動試水新戰略方向，但也面臨著新的風險。

2019年，廣州地鐵審計部依據循環審計要求，對設計院董事長兼總經理開展了任期經濟責任的常規審計。同時，在此次常規性經濟責任審計項目過程中，審計部還結合設計院的戰略定位與未來發展方向，承接集團公司層面對設計院的戰略考量，在經濟責任審計的基礎上，對設計院同步開展戰略評估咨詢。結合市場環境及機遇，對設計院的優劣勢進行分析，提出業務拓展相關咨詢建議、實施路徑及框架（如表2所示）。

經濟責任審計目標明確，范圍清晰，審計對象統一，審計執行程序有規可依，是典型的傳統確認型審計。該類審計主要通過對標法規政策，通過確認評價業務活動的“健康程度”，確保業務活動的合法合規，很好地詮釋了“安全是發展的前提”這一辯證關系。

相較而言，設計院的管理咨詢從審計目的、審計手段到審計程序等都與經濟責任審計存在較大區別。在方案設置中，審計組計劃通過收集市場信息、梳理軌道交通業態、分析設計院業務布局，以設計院自身能力為基礎提出咨詢建議。在審計方法上，除了傳統的詢問、檢查、分析等方法，審計組結合管理咨詢的有效經驗，在多個主題上采用了非常規審計工具，如審計組在市場供需分析上采用波士頓矩陣，用于分析設計院未來在各地域的資源排布。在結果輸出上，該審計項目將重點放在了設計院自身能力評估、結合外部環境與市場分析、對標廣州地鐵的戰略要求等方面，提出了系統有效的管理咨詢建議。對設計院的管理咨詢項目，從審計免疫作用的角度看，更強調企業的戰略要求，講究風險認知前置在發展中的作用，更側重體現“發展是安全的保障”這一辯證命題。

融合式審計項目有效體現了確認與咨詢兩統籌以助力組織發展與安全并駕齊驅的態勢。同時，通過共享同一被審計單位的審計信息，減少了審計資源的內部損耗。

（2）嵌入式審計模式：傳統審計穩定安全的保障，提高企業經營管理與戰略發展問題的關注度。

以廣州地鐵12號線跟蹤審計項目為例，分析嵌入式審計的實施路徑。12號線是廣州地鐵的在建線路，全長37.6千米，全部為地下線，且大部分穿越市區，建設難度大，對施工單位的要求高。工程項目采用施工總承包模式，總承包方牽頭人為中國交通建設股份有限公司（以下簡稱中國交建）。因中國交建首次以總承包方式進入廣州地鐵市場，廣州地鐵公司管理層對其總承包管理的實施情況、管理效率等相關問題較為關注。

2018年，隨著12號線建設項目的全面啟動，廣州地鐵內部審計同步開展對12號線的跟蹤審計。總承包模式是廣州地鐵新時期引進的建設模式，為了評估該模式在12號線的實施效果，廣州地鐵內部審計在傳統跟蹤審計以確認型為主的基礎上，新增對公司推進總承包模式的戰略部署實施效果進行評估，以“促、幫、帶”模式，為12號線建設的有序推進提供服務，嵌入式審計框架及實施路徑如表3所示。

由表可見，類似設計院融合式審計，12號線的跟蹤審計模塊與總承包模式管理咨詢模塊，項目方案、審計發現的側重點都有所不同。跟蹤審計項目是傳統確認型審計，重點關注建設的“健康程度”，重在保證項目的施工安全、人身安全、經濟安全等；相對的，咨詢建議則聚焦于公司“十三五”戰略所推行總承包模式的實施成效，重點關注管理效率、資源調配、效益評價等，更關注項目執行成果與戰略目標的匹配程度。

不同于融合式審計項目，該項目在報告形式上是“一份報告，兩塊重點”，咨詢類項目不單獨設置報告。從審計安排上，確認類與咨詢類工作同時進行，兩者共享審計信息，節約了審計資源。

嵌入式審計模式，是廣州地鐵內部審計在平衡發展與安全，緊貼公司戰略執行的另一種嘗試。同時，因項目間差異，在經濟性原則的考量下，形式上也與融合式審計模式有所區別。

（3）統籌落實確認和咨詢的實施效果。

經過2020年、2021年兩年試點，廣州地鐵內部審計通過確認與咨詢業務各占50%的設置，實現項目確認與咨詢相融合及嵌入式發展，實現“一審多果”，在夯實防風險、保安全的基礎上，實現審計價值增值，實現了安全與發展的有效平衡。該模式得到了公司領導和業務部門的高度認可，也為內部審計營造了更好的組織環境，實現內部審計發展的良性循環。

以12號線跟蹤審計項目為例，通過確認型審計的實施，促成12號線工程現場多達36條安全問題的整改，有效消除了施工現場安全隱患。項目還推動了農民工實名登記、工資發放、清理民營企業欠款等國家重大政策的落地落細，有效降低了公司的合規風險。

同時，通過項目對總承包模式的運作情況進行診斷、咨詢，發現了因總承包模式運作不暢影響資金流轉等頂層設計的缺陷。后續，廣州地鐵內部審計通過CSA（Control Self-Assessment，內部控制自我評估）形式組織公司管理層、業務部門開展內控自評，探討建設業務總承包模式下的管理解決方案。經審計部推動，相關部門先后印發組織架構調整的通知、總承包考評管理辦法、總承包合同管理辦法等重要文件，暢通了建設業務行政管理鏈條和資金鏈條，為在建的其他11條總承包線路提供了管理參考，有效促進了公司總承包模式的發展。

（四）在自身建設上，強調保持領先，提升內部審計保安全促發展能力

廣州地鐵內部審計通過打造內部建設“四個領先”，即理念領先、人才領先、體制機制領先和技術領先，不斷提升自身保安全促發展能力。

1.創新審計生態圈理念，筑牢防線的同時促進共同發展。

為發揮行業監督的整體效能，共同筑牢防風險、保安全的紅線，廣州地鐵內部審計創造性提出“審計生態圈”理念。根據企業的組織架構，將國家層面的頂層設計、監管要求轉化為落地的具體任務輸入傳達給企業的董事會、高管層，高管層將任務按照部門職責分解至各職能部門。審計與其他職能部門除完成自身需承擔的任務職責外，還應根據所屬企業、部門及機構的特性逐級細分、下達任務目標。審計生態圈實施路徑如圖7所示。

構建“審計生態圈”便于及時將國家層面的頂層設計理念傳達至各個層面的組織中，暢通外循環，將黨和國家發展與安全的新發展理念及時傳達至執行端。此外，通過外部第三方的監督與協同配合，形成“審計生態圈”的內循環，促進審計理念、審計方法與審計程序的及時更新與自我糾偏，促進自身能力進一步與戰略匹配。

2.推進審計人才鏈建設，促進保安全促發展價值外延。

廣州地鐵內部審計在內部審計戰略規劃中提出“泛審計人員”的概念（企業審計人才鏈包括以下三類：一級泛審計人員、二級泛審計人員以及三級泛審計人員。一級泛審計人員指內部審計機構下的審計輔助人員；二級泛審計人員是指審計組織架構下其他業務部門的審計人員；三級泛審計人員是指企業利益相關方的審計工作對接人員），將審計人才的范圍擴充到企業各個部門，甚至外部利益相關方。采用開放和包容的方式，使人才培養不再局限于一個部門，通過囊括其他“泛審計人員”共同培養的方式進行內部審計知識的轉移和傳遞，實現人才信息網絡高度暢通（如圖8所示）。通過“泛審計人員”的培養及交流，建立“審計生態圈”，充分利用內外部資源，實現審計資源互換，利益共存，合作共贏，激發組織活力。依托“審計生態圈”，打造審計人才鏈，激發人才活力。“泛審計人員”機制是“審計生態圈”外循環的有力補充，是廣州地鐵對審計能力自我革新的一次有效嘗試，本質上也與發展與安全戰略大方向相契合。

3.打造審計全生命周期管理機制，為保安全促發展提供制度保障。

廣州地鐵內部審計全生命周期管理理念是指對于管理對象的生產、建設、運用等橫跨其整個生命周期的管理。推行全生命周期管理要求在審計工作進程中建立審計項目全過程管理機制，貫穿審計項目的計劃管理、范圍管理、進度管理、成本管理、質量管理、變更管理、人力資源管理、溝通管理、風險管理、知識轉移管理等，保障審計業務有制度可依，能按照程序執行（如圖9所示）。打造審計全生命周期管理機制，對質量進行全方位管控，提高審計效率與水平，體現了內部審計保安全促發展的職責。通過對組織內部管控進行系統化、規范化和精細化梳理，促進內部審計在參與戰略實施過程中，被審計主體接受配合審計與理解信任的程度。

4.探索性推進智慧審計，創新保安全促發展手段。

自2020年持續進行審計模型試點開發建設以來，廣州地鐵逐步實現從審計工作標準化到審計工作信息化的轉變，促進審計成果、信息資源與經驗做法的提煉和沉淀。在內部審計原有系統的基礎上，加強業務系統對接、大數據和外部數據庫對接，大力建設審計與風險管理作業系統，打造支持智慧審計的信息化集群，使企業逐步構建起全面覆蓋、統一高效、業審融合的數智化持續審計工作體系（如圖10所示），實現實時、動態、前置的風險預警效果。從審計免疫的角度看，推進審計數字化、標準化，有利于更高效地管控已識別風險，在保安全的舉措上提升效率，從而騰出更多的資源參與組織戰略實施落地，更好地促發展。

四、不足與啟發

本文以廣州地鐵內部審計為案例分析對象，探討了內部審計在統籌組織安全與發展中的作用。通過理論研究和實踐探索，本文認為，內部審計為組織統籌發展與安全發揮增值功能在理論上具有高度契合之處，在實踐上也具備可行的實施路徑。當然，在具體實踐中，配套理念、體制機制支撐尚有需完善和優化之處。

（一）將統籌發展和安全的要求融入內部審計理念，實現理念同步

我們看到，組織統籌發展與安全的要求，與內部審計“風險+價值”導向的理念是一脈相承的，通過確認和咨詢兩個抓手進行落地。由于統籌發展與安全的理念較為前沿，多數組織內部審計仍未將其融入具體工作中，在設計和執行上重監督、輕咨詢的現象仍普遍存在，內部審計在保持獨立性和提供咨詢服務之間的關系還不夠明晰，對新發展理念、發展與安全辯證關系的理解不夠透徹。在具體工作中，這些理念上的差異一定程度上會阻礙內部審計功能作用的發揮。內部審計部門具有統籌全局、關注系統性風險的天然優勢，將統籌安全與發展的系統觀念落實到內部審計建設全過程，才能做好組織平衡發展和安全的有效“調節器”。

（二）內部審計主動融入國家治理體系中，實現步調一致

內部審計作為國家治理監督體系的重要組成，在大方向上，應積極主動融入國家治理體系，承接國家對審計工作的指導與安排，積極融入國家審計“以審代訓”“聯合培養”的體制機制中；在組織層面上，應主動融入組織戰略規劃，在戰略方向契合過程中找準、革新自身定位，在保安全促發展中有所作為，最終形成審計上下“一盤棋”的格局。

（三）人才是第一資源，不斷擴充審計人才隊伍，為組織保安全促發展提供重要支撐

新發展階段對審計人才隊伍建設也提出了新的要求，對審計人才類型的訴求也進一步拓寬，不再拘泥于傳統的財務審計與內控管理專業的人才。隨著改革發展進入深水區，對人才的前瞻性、創新性等綜合能力要求進一步提升，審計人員需要貫徹新發展理念，既有把握機遇的能力，又有防控風險的專長。在審計業務方面，確認和咨詢兩種形態業務的融合使審計隊伍更需要來自相關行業、咨詢方面的專家和實操人才進行補充，壯大豐富復合型審計人才隊伍。

（四）創新是第一動力，不斷開拓內部審計創新驅動發展的新局面

在新發展階段，信息科技飛速發展，以人工智能、大數據、5G等為代表的新技術逐漸融入我們的日常生活。內部審計在技術運用上相對還處于較為保守階段，典型的數據分析工具、分析方法、分析平臺、預警系統等手段尚未得到廣泛使用。現代信息科技提高了信息溝通的效率，減少了信息不對稱與套利機會，使大范圍數據檢測、自動預警成為可能，也給內部審計帶來了新的挑戰。內部審計應及時擁抱變化，引入、運用新科技新手段，提高內部審計用于保安全促發展的總體效率，實現工作質量的飛躍提升。

（作者單位：廣州地鐵集團有限公司，郵政編碼：510000，電子郵箱：chenjieyang@gzmtr.com）

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