美英兩國涉農項目績效審計經驗與啟示

劉冠亞 李寶智 聶勇 孫成顯

[摘要]涉農項目對實施鄉村振興戰略具有重要支撐保障作用，其實施績效關乎鄉村振興戰略推進進程，做好涉農項目績效審計意義重大。本文分析了美英兩國在涉農項目審計方面的做法，結合我國績效審計發展情況，提出了對我國開展涉農項目績效審計的相關啟示，可助力我國涉農項目績效審計創新發展，對完善其它領域績效審計工作亦有參考價值。

[關鍵詞]涉農項目? ?績效審計? ?經驗借鑒

一、引言

實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現實意義和深遠歷史意義。鄉村振興等涉農項目對實施鄉村振興戰略具有重要支撐保障作用，涉農項目績效關乎鄉村振興戰略推進進程，做好涉農項目績效審計意義重大。

他山之石，可以攻玉。美英兩國績效審計理論與實踐發展均早于我國，在全球績效審計方面具有較大影響力，在涉農項目審計方面積累了不少經驗。本文分別對美國和英國涉農項目績效審計的開展情況進行梳理和分析，總結可供我國開展涉農項目績效審計借鑒的經驗做法，可推動我國涉農項目績效審計創新發展，對完善其它領域績效審計工作亦有參考價值。

二、美國涉農項目績效審計經驗做法

（一）積極服務國家治理

2004年，美國審計署由General Accounting Office更名為Government Accountability Office（也譯為“政府責任署”），以更加凸顯其“協助國會實現憲法責任、提高聯邦政府績效和保障美國人民利益”的職責使命。目前，美國審計署將揭示關系民眾福祉和國家財政安全的當前和新興的挑戰、維護國家安全和應對全球化挑戰、促進聯邦政府的轉型和建設問責政府等作為戰略目標。這一戰略目標在涉農項目績效審計領域也有重要體現。

根據美國審計署在世界審計組織論壇上關于涉農審計情況的報告，美國聯邦政府涉農項目績效審計主要包括兩種類型。一種類型是對現有涉農項目進行審計評估并提出改進建議。如為了評估政府防范和抵御瘋牛病工作的有效性，以及美國出現瘋牛病可能造成的潛在經濟影響和健康風險，提出阻止瘋牛病在美國出現和傳播的建議，美國審計署開展了關于瘋牛病的審計。通過數據分析，美國審計署認為盡管瘋牛病還沒有在美國出現，但是政府所采取的現有措施還不足以確保感染的動物或產品不會在美國出現，或者說，不足以確保一旦美國出現了瘋牛病，政府能夠迅速地抵御并防止進一步傳播。同時，美國審計署還發現，農業部和食品藥品監督管理部門對于進口產品的管控薄弱；農業部關于病毒的檢測存在盲區，未包括許多在農場死亡的動物；食品藥品監督管理部門在飼料添加劑禁用及禁用標識方面的管理行動遲緩；食品藥品監督管理部門關于飼料禁令的檢查數據嚴重缺失，導致其無法全面掌握行業遵循情況。審計建議農業部和食品藥品監督管理部門加強對可能存在感染風險的進口產品的檢查，加強對動物飼料禁令執行情況的監督，加強病毒檢測項目的執行和管理。另一種類型是通過涉農審計為國會決策提供依據。如為了分析農場補貼對小型農場的扶植力度以及年輕人進入農場業的主要障礙，美國審計署開展的農場審計項目，通過數據分析和訪談調研等，發現80%以上的農場補助都投向了大中型農場；有經營農場意愿的年輕人進入農場業的主要障礙來自于需要投入的資產，主要是土地和器械。該審計結論成為新的農場法令出臺的重要決策依據。又如，在新冠肺炎疫情影響下，美國食品供應鏈嚴重中斷，農業生產者難以銷售其商品。根據新的“農民到家庭食品箱”計劃，美國農業部將購買食品的資金用于分配給食品銀行、非營利組織和其他實體。2020年7月，美國農業部宣布了第三輪采購計劃。但美國審計署經過審計發現，美國農業部尚未對前兩輪采購計劃實施情況進行績效評價，據此提出對該計劃開展績效評價、強化績效管理的建議。

（二）持續跟蹤風險隱患

美國的食品安全和質量受到一個高度復雜的體系制約，這個體系源自至少30項聯邦法律，由15個聯邦機構共同管理。美國審計署對食品安全問題高度關注，歷年來多次反映聯邦食品安全監督體系支離破碎，導致監督協調不力、資源利用效率低下的問題。2007年，美國審計署將聯邦政府對食品安全的監管問題列入了高風險名單，并進行持續跟蹤。美國審計署歷年來提出了一系列建議，旨在幫助完善聯邦政府食品安全監管體系。

（三）聚焦績效管理循環

美國審計署在涉農項目績效審計中聚焦績效管理循環，關注績效目標設置和執行過程監測、績效結果評價和應用等各個環節。如美國審計署根據國會要求審查疾病預防控制中心對多州食源性疾病暴發的反應，主要內容包括：疾病預防控制中心的角色和職責；疾病預防控制中心面臨的挑戰以及它在多大程度上應對了這些挑戰；疾病預防控制中心評估其績效的程度。美國審計署審查了該機構的文件資料和相關數據，進行了現場調查和案例研究，并對聯邦、州和地方公共衛生官員以及利益相關方的代表進行訪談。審計發現，疾病預防控制中心已采取措施評估其在識別和應對多州疫情方面的表現。具體來說，疾病預防控制中心制定了總體戰略目標，并采取了初步措施，制定了績效指標。然而，疾病預防控制中心還未建立起健全完善的績效評估體系，沒有使用績效指標來跟蹤進展，也沒有對其多州食源性疾病暴發調查工作進行項目評估，不利于提升工作績效。

（四）以研究謀劃為基石

美國審計署在績效審計項目計劃階段，通過設計矩陣對審計目標、內容、方式、方法等進行提前規劃設計，具體包括：一是審計待研究問題；二是信息來源和評價判斷標準；三是范圍和方法；四是局限性及解決方案；五是可預期的審計結論。即，在績效審計計劃階段進行全程設計，首先將國會對審計工作提出的相對比較寬泛的需求轉化為審計項目能夠研究和回答的問題，從而厘清審計項目需要回答哪些問題，回答這些問題需要掌握哪些信息，有無評判標準，評判標準是什么，時間跨度是多久，延伸單位有哪些，采用什么手段采集數據，運用什么方法進行數據分析，有無局限性，應采取哪些措施克服局限性，預期能夠得出什么樣的審計結論等。美國審計署應用研究和技術方法部門在計劃階段即開始全程介入審計項目，為審計計劃出謀劃策，確保審計計劃方案的適當性和可操作性。而審計計劃一旦確定下來，整個審計實施過程即為通過設計好的審計方案和路徑來回答待研究問題的過程。美國在開展涉農項目績效審計時，也同樣以研究為先導，將對審計對象的調查研究作為謀事之基。

三、英國涉農項目績效審計經驗做法

（一）構建績效評價體系的最佳實踐標準

英國在績效審計方面非常具有特色的做法是，英國審計署設立了關于績效評價體系的最佳實踐標準以及成熟度模型，為其開展績效審計評價提供遵循的標準，同時指導政府部門建立與各自外部環境和職責履行相適應的績效評價指標體系，并將績效評價劃分為設立績效評價體系、報告績效信息和使用績效信息三個階段，每個階段再細分為若干活動，針對每項活動列示其最佳實踐標準。具體情況如表１所示。

（二）加強對標準和計劃的審計

英國審計署將標準和計劃的制定和執行情況作為審計重點內容之一。如2019年英國審計署組織對食品安全及其標準進行審計。審計目標一是關注食品標準機構是否識別了食品標準方面的主要風險隱患并采取有效措施；二是食品標準機構是否有證據表明監管體系在執行績效管理和實現預期成果方面是有效的；三是在新的風險挑戰下現有的監管體系是否能夠耦合并可持續。審計結論表明，地方政府多年以來用于食品安全監管方面的支出連續下降，部分地方政府在執行食品安全監管方面未達預期；食品標準機構正在引入抽樣方法來評估食品安全風險，但該方法尚未經過檢驗；食品監管體系中缺少強有力的執法權；食品監管機構尚未建立一套績效評價指標體系并以切實的數據證明其監管措施的有效性。英國審計署建議食品標準機構明確抽樣技術在消減食品安全風險方面應用的范圍和具體方法，建立地方政府在確保食品企業遵循食品安全標準方面的績效指標以及在打擊食品安全犯罪方面的績效措施，推動衛生等級制度在英國的強制施行，強化國家食品犯罪執法權力以保證其獨立性；建議食品監管體系中的相關組織緊密合作起來，確定保障食品安全所需資源，評估退出歐盟對食品監管體系的中長期影響以及可能的資源短缺并制定報告評估結果的時間表。又如，英國之前作為歐盟成員國參加了歐盟共同農業政策（CAP），歐盟委員會與歐盟成員國之間商定農業補貼和農村發展計劃。從歐盟退出后，英國不再是CAP的一部分，政府正在設計和實施新的國內農業政策安排。環境、食品和農村事務部（Defra）正在制定未來農業農村計劃。這是一項重要的政策倡議，也是一項重大而廣泛的變革計劃，意味著農業產業從傳統管理向環境管理框架轉變。英國審計署進行持續跟蹤，審查Defra實施該計劃的早期進展，旨在概述轉換過程的關鍵點以及在此早期階段需要管理的風險。

四、國際經驗的主要啟示

（一）服務治理

國家審計服務于國家治理的觀點已經得到世界審計組織的認同和倡導，特別是涉農審計關系到國計民生，政策性強、敏感度高，集中體現了國家治理的理念和思想。開展涉農項目績效審計應立足于更好地推動和服務國家治理，要通過脫貧攻堅和鄉村振興領域的審計監督推動農村改革、維護農民權益，促進農業發展，最終實現我國經濟社會全面協調可持續的高質量發展。因此，涉農審計要靶向聚焦，精準發力，瞄準農業農村農民的關鍵問題開展審計。穩妥審慎、客觀求實地作出審計判斷、得出審計結論，力爭提出切實可行的解決關鍵問題的審計建議，確保充分發揮審計監督作用。

（二）制度保障

相關法規制度的建立健全是涉農項目績效審計深入開展的前提條件。因此，在國家審計準則中要明確績效審計的目標、內容重點、方式方法，同時要制定績效審計操作指南，對涉農績效審計要出臺具體的審計實務操作指引，將審計計劃、審計實施和審計報告三個主體階段再進一步拆分為層層推進、環環相扣的一系列子過程，通過模板、表單等應用工具為審計人員執行審計業務提供程序化、規范化的指導，也可使用案例展示的形式深化審計人員對指南的理解和把握。

（三）標準先行

制定績效審計指標評價體系是績效審計的一項基礎性工作，也是開展績效審計工作的前提和依據。對涉農項目績效審計而言，審計機關應制定一套科學規范的涉農項目績效審計指標評價體系，并將其嵌入涉農項目績效審計基本框架之中，以對涉農項目的績效情況進行客觀評價，并以此推動政府部門建立健全績效評價體系。在這方面，英國審計署的做法提供了一個很好的范本。

（四）風險導向

當今世界處于百年未有之大變局，國際國內社會面臨的各種風險挑戰上升，不穩定不確定因素明顯增多，許多國家審計機關開始把防風險擺在突出位置。當前，農業農村問題仍是我國經濟社會發展中的短板。要實現土地的規模經營、農業的現代化以及人口的城鎮化，是需要時間和條件的，這是涉及我國農業農村改革的根本性問題，也是關系我國整個經濟社會發展的核心重大問題，是牽一發而動全身的高風險領域。因此，涉農項目績效審計更需要以風險為導向，將風險思維貫穿于審計始終，密切跟蹤經濟社會運行中的新情況新問題，及時揭示風險隱患。

（五）政策聚焦

隨著績效審計的發展，績效審計已經逐漸地超越了資金的概念，越來越圍繞政策這一主線。因此，審計機關和審計人員必須深入研究黨和國家重大決策部署和方針政策，以及各個業務領域的改革方向、目標路徑、政策措施、重點難點和審計發揮作用的著力點等，持續推動相關業務領域深化改革、完善制度、加強管理。對于涉農項目績效審計而言，不僅要關注涉農資金使用管理情況以及績效目標實現情況，也要關注涉農項目整體的制度設計、政策執行和監督管理情況，實質上是回答戰略規劃是否清晰、制度安排是否完備、計劃準備是否充分、預算安排是否合理、實施舉措是否到位、監督管理是否有效的問題。

（作者單位：審計署審理司? 科技部科技經費監管服務中心? 水利部太湖流域管理局紀檢組? 科技部機關服務中心，郵政編碼：100038，電子郵箱：borislee01@163.com）

主要參考文獻

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