區塊鏈技術對城市治理創新的影響

李斯雪　張毅

［摘 要］區塊鏈被視為計算范式的第五次顛覆式創新，不僅與城市治理的價值理念具有較高契合度，而且為城市治理創新提供了新的技術支撐。當前城市治理存在人本理念尚未形成、倚重一元治理體系、治理主體缺乏有效協同、治理效率有待提高等難題，將區塊鏈技術應用在城市治理中，有助于形成多元參與的城市治理體系，實現協同治理模式，重塑城市社會信用，提升城市治理效率和公共服務滿意度。同時，區塊鏈也給城市治理帶來一些挑戰，包括區塊鏈基礎設施脆弱性、區塊鏈自組織運行的挑戰、區塊鏈監管的挑戰以及區塊鏈對現行管理機制及制度的挑戰。全面揭示區塊鏈技術對城市治理創新帶來的影響，有助于推動區塊鏈技術應用，為城市治理創新提供新思路。

［關鍵詞］區塊鏈 城市治理創新 多元參與 協同治理 信用重塑

［中圖分類號］F299.22 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1671-2803（2022）06-0096-08

［收稿日期］2022-10-19

［基金項目］本文系國家社會科學基金重大項目“智慧社會下我國新型社會信用體系構建研究”（19ZDA104）的階段性成果。

［作者簡介］1.李斯雪，華中科技大學公共管理學院碩士研究生；2.張毅，華中科技大學公共管理學院常務副院長、教授、博導。

城市聚集著大量的生產要素和資源，為人們提供廣泛的就業機會、泛在的商業服務以及舒適的生活條件，越來越多的人到城市工作和生活。改革開放以來，我國城市化不斷發展，城市化水平從1978年的17.92%增長為2021年的64.72%（國家統計局，2022）。然而，隨著大量人口的涌入，城市發展也面臨資源短缺、交通擁堵、環境污染等系列問題，因此，城市治理是與城市化相伴而生的另一主題。

在過去，城市治理創新主要通過創新城市治理模式、完善城市治理體制機制、優化城市治理制度等制度手段來實現。隨著移動互聯網、物聯網、大數據、人工智能等新一代信息通信技術的蓬勃發展和廣泛應用，對城市治理技術路徑的探索及實踐成為城市治理創新的新趨勢（李春生，李靖，2019）。當前城市治理的內容、客體及要求已經發生了深刻變化，城市治理的復雜性決定了城市治理創新必須重視對智能技術的應用。

區塊鏈被視為繼大型機、個人電腦、互聯網、移動/社交網絡之后計算范式的第五次顛覆式創新（袁勇，王飛躍，2016），它不僅與城市治理的價值理念具有較高契合度，而且為城市治理創新提供了新的技術支撐。一方面，區塊鏈的分布式、公開透明、集體維護特性與共建共治共享理念、整體性治理觀、多中心協同治理等城市治理理念高度契合（湯文仙，胡雅芬，2020），符合城市治理的價值需求。另一方面，區塊鏈有助于解決傳統城市治理問題以及智慧城市建設難題。例如，針對傳統城市治理中政府部門單一主體主導、公共事務偏重管制等問題，區塊鏈可以提升信息透明度和共享水平，促進公眾參與城市治理（王遠偉，師旭輝，2018）。又如，面對智慧城市中權責界定模糊問題，區塊鏈可以明確治理主體的責任和義務，增強城市治理主體之間的信任關系，提升城市治理效率（高奇琦，闕天南，2020）。盡管部分研究開始關注區塊鏈技術在城市治理中的應用價值和前景，但是，它們與當前區塊鏈研究熱潮相比顯得較為有限，而且研究缺乏系統性。為此，本文擬從當前城市治理存在的現實困境出發，深入研究區塊鏈技術對城市治理創新帶來的新機遇，同時分析將這一新興技術應用于城市治理可能帶來的風險，以便全面揭示區塊鏈技術對城市治理創新帶來的影響。

一、當前城市治理存在的現實困境

城市是國家治理的空間載體，城市治理體現出國家治理的基本屬性。在國家治理體系中，與信息技術這些技術進步相比，體制創新和制度演進具有歷史積淀和路徑依賴雙重特性，難以在短期內發生根本性變革。因此，當前的城市治理在目標理念、治理體制、主體間協同和治理效率等方面與國家治理現代化目標相比尚有一定差距。

首先，以人為本的城市治理理念尚未實現。當前許多城市著力優化營商環境，旨在促進區域經濟發展，提升城市綜合實力和競爭力，這種做法秉承以經濟發展為導向的治理理念，而非以人為本的理念。事實上，城市是人的聚集地，城市治理歸根結底是為人服務，滿足人們美好生活的需要是城市治理的主要目標，黨的十八屆三中全會將“公共服務”作為地方政府首要職能，彰顯了人本理念，當前城市治理與以人為本的理念存在不小的差距。

其次，城市治理倚重政府主導的一元治理體系。城市是一個有機共同體，城市治理是涵蓋多方面的系統工程，涉及政府、企業、社會組織、公眾等多方治理主體，需要多方主體共同參與，形成共建共治共享的治理格局。由于長期的歷史文化影響和經濟社會發展所處階段的局限性，政府在當前的城市治理體系中仍然居于主導地位，多元治理體系有待完善。

再次，城市治理缺乏主體間有效協同。由于政府與其它治理主體地位差距懸殊，多元協同治理尚未實現。在治理主體之間，政府部門與其他治理主體的協同較少。治理主體之間缺乏清晰的權責劃分，且受長期管制思維慣性的影響，非政府機構及公眾個體參與城市公共事務治理的渠道有限。例如，政府擁有大量治理信息，其他治理主體難以接觸這些信息，很難真正參與城市治理（馬闖，2020）。即便在政府內部，部門間協同也存在較大困難。治理信息分散在不同政府部門，政府跨層級、跨部門存在信息壁壘，不時出現“數據煙囪”“信息孤島”等現象，而且部分政府部門的職權分配不合理，彼此間缺乏有效合作。

最后，城市治理效率有待提高。城市治理效率體現在治理主體的決策科學化和治理對象的滿意度。一方面，單一治理主體難以實現決策科學化。政府作為單一治理主體，難以全面考慮不同利益主體的訴求，其決策過程難免存在局限性和片面性，無法實現決策科學化。另一方面，公眾對城市治理滿意度有待提升。政府廣泛吸納意見建設還有不足，公共政策的制定與執行在實踐上有時未得到公眾的廣泛接納，治理主體的服務供給與治理對象的服務需求之間存在偏差，影響公眾對城市治理的滿意度。

為解決城市治理的現實困境，物聯網、大數據、云計算等新一代信息技術被引入城市治理領域并取得應有成效，智慧城市成為城市“善治”的標桿。然而，智慧城市也面臨治理成本過高、權責界定模糊和隱私保護薄弱等難題（高奇琦，闕天南，2020），由于區塊鏈技術要比單純的大數據、人工智能等技術更具有革命性和顛覆性（湯文仙，胡雅芬，2020），它的出現為解決當前城市治理問題和智慧城市難題提供了重要的技術保障。

二、區塊鏈技術對城市治理創新帶來的新機遇

區塊鏈本質上是一種集體維護可靠數據的分布式賬簿系統，具有公開透明、集體維護、不可篡改和全程追溯等特性，可以保障區塊鏈中的信息真實可信，對經濟社會發展具有重要作用。我國高度重視區塊鏈技術，中共中央政治局曾于2019年10月24日就區塊鏈技術發展現狀和趨勢開展專題學習，政府和實業界也在加快推動區塊鏈技術和產業創新發展。

區塊鏈關鍵技術主要包括：（1）分布式賬本技術。在分布式賬簿系統中，每一個節點成員擁有公共賬本的備份系統，與系統中其它節點成員的賬簿版本一模一樣，且保持同步更新。分布式賬本技術能夠實現區塊鏈系統的信息公開透明。（2）非對稱加密算法。通過加密算法，只有經過授權的節點才能接觸到賬本中的信息，保證區塊鏈系統中的信息隱私不被侵犯。（3）共識算法（又稱“共識機制”）。賬本中的信息只有經過所有節點成員一致同意以后才能添加進去，這一點要通過復雜的共識算法才能實現。該技術可以保證區塊鏈所有節點成員對信息進行有效監督。（4）時間戳技術。當新的信息添加到賬本時，它需要帶上一個時間戳，且過去的信息不能被消除，區塊鏈可以追蹤賬本信息變化的歷史，從而保障區塊鏈信息的真實性。（5）智能合約技術。它用計算機語言取代法律語言來記錄交易條款，在滿足相關條件時自動觸發計算機程序，無論當初簽署協議的交易雙方是否反悔，都能實現合約自動執行及監督，從而保障區塊鏈系統的信用可靠性。

目前，區塊鏈技術已經應用于金融、會計、保險、供應鏈管理、版權驗證等領域，其在政府治理及社會治理領域中的應用前景也引發學者關注（張毅，肖聰利，寧曉靜，2016；王鵬，丁藝，2017；王毛路，陸靜怡，2017；呂俊延，2020）。不僅如此，區塊鏈技術特性與城市治理價值理念高度契合，將區塊鏈技術應用在城市治理中，有助于形成多元參與的城市治理體系，實現協同治理模式，構建城市社會信用環境，充分利用各主體資源能力，提升城市治理效率和公共服務滿意度。

（一）構建多元參與城市治理體系

當前的城市治理體系是政府主導的單一治理主體，社會中介組織、企業、公民等其他治理主體受制于政府決策權威和信息樞紐的限制，沒有真正成為城市治理的參與者。區塊鏈技術能夠推動單一治理體系向多元治理體系轉變，即通過其分布式網絡特征，為城市治理帶來對等化網絡結構，使得強控制、強結構的“中心化結構”轉變成弱控制、扁平化、網絡化的“多中心結構”（趙金旭，孟天廣，2019）。

首先，分布式賬本技術推動城市治理體系更加開放。在區塊鏈環境中，分布式賬本技術保障了節點成員的相對平等地位，每個節點成員擁有相同的賬本信息，政府在城市治理體系中不再占據唯一的中心地位，而是與社會中介組織、企業及公眾等其他治理主體一樣處于相對平等的地位。政府角色從過去的領導者、管理者轉變為城市治理的協調者和參與者，城市治理體系呈現扁平化和分布式結構。

其次，P2P組網技術實現治理主體的直接連通。區塊鏈的底層網絡技術是peer-to-peer組網技術（P2P組網），又稱為“對等網絡”。P2P技術使得各個治理主體之間直接連通，信息數據的傳輸、交易、記賬等事項不必通過中心節點（過去通常由政府扮演中心角色），事項記錄完整存儲在區塊鏈不同節點中，城市治理主體可以在任意節點都可以訪問完整記錄，參與監督各類事項的規范性和合法性。

再次，共識算法賦予城市治理主體平等權力。在區塊鏈環境中，城市公共事務的決策或解決需要獲得各個治理主體的一致認可或批準，每個治理主體對公共事務的解決擁有話語權或者投票權，激勵每個主體參與城市治理的主動性和積極性。

（二）形成多元協同城市治理模式

城市治理體系變革引發治理模式創新。在區塊鏈環境下，管制及控制等傳統治理方式不再有效，不同治理主體必須通過溝通、協調、合作等方式處理公共事務，從而形成多元協同的城市治理模式。

一方面，區塊鏈技術促進城市治理信息充分共享。信息共享是多元協同的重要基礎，分布式賬本和P2P等技術促進信息在不同治理主體之間實時傳輸、公開透明、全面共享。第一，區塊鏈利用分布式賬本技術，通過預設的數據同步規則，使各節點成員達成數據的一致，能夠從技術層面解決政府內部“數據煙囪”“信息孤島”問題，使科層制從橫向流程上實現一站式服務，從縱向層級上壓縮中間層級冗余（趙金旭，孟天廣，2019），促進信息在不同治理主體之間的充分共享。第二，區塊鏈又能保證各個治理主體獲取數據信息的公開透明，促進信息共享，提升信息效率，推進構建分布式P2P網絡，杜絕“信息壁壘”現象。

另一方面，共識算法促進城市治理中的多元協同治理。共識算法是區塊鏈的核心關鍵技術，它包括工作量證明（Pow）、權益證明（PoS）、股權授權證明（DPoS）以及Pool驗證池等多種形式，不同算法都是以解決數據一致性和有效性為目標。在沒有強有力的第三方機構協調、監督以及決策權高度分散的前提下，共識算法針對數據的一致性和有效性達成共識，各節點成員各盡其責而又自發協調，形成有效的集體維護機制。在城市治理過程中，政府、社會中介組織、企業及公眾在共識算法驅動下，共同參與和決定城市公共事務。例如，在城市社區事務投票表決、社區代表投票選舉、小區居民公約共同協商等城市居民共同參與公共事務討論與決策時，均可以采用多方協商方式來進行處理。

（三）重塑城市社會信用

英國《經濟學人》2015年10月30日撰文指出，區塊鏈是一種“產生信任的機器”（Economist，2015）。一般而言，城市人員流動性較強，大多數社會成員相互接觸少，彼此不熟悉，很難建立信任關系，而區塊鏈在重塑城市社會信用方面擁有明顯優勢。它利用多種技術構建可行的軟件系統，節點成員無需信任合作或交易的另一方，只需要信任區塊鏈協議下的技術系統即可實現交易或進行合作，這種信任關系建立在信息公開透明、信息安全可靠以及有效懲戒違約者基礎之上，能夠重塑城市社會信用。

首先，共識算法促進信息公開透明。共識算法通過全網廣播、全員參與、全網驗證等方式，使得所有治理主體能夠充分掌握治理對象、治理活動、治理過程等城市治理相關信息，充分了解城市治理動態。

其次，加密算法保障信息安全可靠。信息欺詐是當前城市治理中的一種頑疾，然而，在區塊鏈環境下，非對稱加密算法、時間戳技術、共識算法等技術可以保障信息的安全性。第一，非對稱加密技術確保了存儲和傳播過程中數據的安全，在數據交換和傳輸過程中，未獲得數據擁有者的授權無法訪問數據。將區塊鏈應用電子病歷、電子檔案，可以確保醫療數據、用戶資料等涉及民眾個人隱私的信息不被泄露。第二，基于加密算法、時間戳技術和分叉處理技術，各節點達成共識以后提交的記錄一直存在，并且由于每一個區塊都是與前續區塊通過密碼學證明連接在一起的，如果某個區塊受到破壞或攻擊，就必須將該區塊之前所有區塊內的數據及密碼學證明進行重構，技術難度極大，從而保障區塊鏈數據的不可篡改性。第三，共識算法確保任何數據的更改要經過全部成員的一致認可且全程留痕。通過上述技術，區塊鏈可以保障城市治理信息真實可靠，不會發生信息欺詐問題。

再次，智能合約懲戒違約行為。智能合約是將法律條款（例如協議執行規則、違反協議的懲罰措施等）以計算機編碼方式存儲在區塊鏈系統，當協議中的條件被滿足時，該協議被計算機系統自動指定執行。城市治理涉及各種公共事務處理，少數社會成員因追求個體利益擅自取消交易或違反協議，影響城市有序運行。由于智能合約的執行具有強制性和自動性，其過程又可追溯，因此，每個治理主體可對城市治理各環節查詢并得到明晰的結果，責任和義務也隨之明確，同時避免因權責不明、界限模糊產生的矛盾與糾紛。

（四）提升城市治理效率

區塊鏈技術不僅提升了城市公共服務水平，而且提高了社會治理效率，進一步提升了公眾對城市治理的滿意度。

一方面，分布式網絡和P2P技術提升公共服務水平。第一，分布式網絡推動更多主體參與城市公共服務。區塊鏈構建了多元參與的城市治理體系，除了政府以外，社會中介組織和企業也成為公共服務提供者，城市公共服務從原來的“一對多”方式轉變為“多對多”方式，提高了公共服務效率。第二，P2P技術促進不同主體之間的公共服務供給。P2P促使服務供給方與需求方之間直接對接，加快信息流、資金流、商品流、服務流的流動，公共服務不需要中介方即可直接實現，極大提高了公共服務效率。區塊鏈能源是城市公共服務的經典應用。美國LO3 Energy公司利用P2P技術，在紐約市布魯克林區部署了微電網交易平臺，市民可以在P2P網絡中直接購買或銷售電力能源，消除了對中間服務的依賴，提高了能源服務效率。

另一方面，區塊鏈技術提高社會治理效率。區塊鏈推動城市治理向自動化、智能化方向發展，減少監管成本和時間成本，社會治理效率不斷提高。第一，智能合約提升城市治理自動化水平。智能合約用計算機程序代替法律仲裁方式，當滿足觸發條件時自動執行交易程序，不僅減少了法律訴訟中的人為因素，而且減少了因法律訴訟過長給當事人造成的損失。第二，時間戳技術降低監管成本。例如，區塊鏈可應用于市場監管、征稅工作中，如追溯假冒偽劣產品的源頭，防止其流向市場，或對電子發票信息進行查詢，使財務交易透明化，從而降低監管成本。第三，縮短治理時間。在計算速度方面，區塊鏈的計算能力是世界上最快計算機的28000倍，將其應用于“城市大腦”計算可以縮短數據處理時間。

三、區塊鏈技術對城市治理創新帶來的挑戰

新興的區塊鏈技術具有廣闊的應用前景，對城市治理創新帶來新機遇，但是，由于城市治理體系、機制及制度滯后于區塊鏈技術發展，區塊鏈也對城市治理創新帶來一些挑戰。

（一）區塊鏈基礎設施脆弱性的挑戰

區塊鏈的概念提出僅有十余年的時間，當前仍然處于區塊鏈技術發展初期，無論技術本身還是技術應用仍然還存在一些風險，對城市治理創新具有一定影響。

首先，區塊鏈技術本身具有不確定性。區塊鏈包括分布式賬本、P2P組網、非對稱加密算法、時間戳、共識算法、智能合約等多項關鍵技術，其中部分技術屬于新興技術，技術的穩定性、安全性有待加強。例如，2016年6月17日，區塊鏈公司Slock.it的DAO項目遭到黑客攻擊，后者利用智能合約的漏洞竊取DAO資產。此外，上述技術涉及數學、密碼學、互聯網工程、程序設計等多個學科領域，區塊鏈是這些關鍵技術的集成應用，不同技術領域的兼容性還有局限性。

其次，區塊鏈算力需要強大的能源支撐。區塊鏈運行依托不同地點的分布式網絡，其運行過程需要調用大量計算機資源進行計算，電力能源耗費量大。例如，比特幣的工作量證明機制（POW）每年就要消耗幾十億美元的電力，造成巨大的能源消耗。一旦缺乏足夠能源，區塊鏈系統很難平穩運行。

再次，區塊鏈應用較為緩慢。區塊鏈技術的應用依次分為區塊鏈1.0（可編程貨幣）、區塊鏈2.0（可編程金融）和區塊鏈3.0（可編程社會）等階段，當前區塊鏈應用主要是區塊鏈1.0的日益成熟和區塊鏈2.0的初步應用，距離成熟的區塊鏈3.0還有較遠距離，基于區塊鏈的城市治理還需要較長時間才能全面實現。

（二）區塊鏈自組織運行的挑戰

在區塊鏈環境中，城市治理系統是一個點對點的分布式網絡，治理主體之間進行充分的信息共享，這個“去中心化”的分布式網絡將以自組織方式運行。然而，在缺乏政府這個強中心的控制及有效、穩定、公平激勵的分布式對等社會網絡中，如何引導社會中介組織、企業、公眾等治理主體進行有效有序的協同運轉，是城市治理創新面臨的重要難題。

一方面，實現“去中心化”結構有一定難度。在人類歷史上，單中心結構和多中心結構是兩種典型的組織結構和形態，真正意義上的“去中心化”或分布式網絡幾乎很難見到。無論是信息通信領域（如分布式計算、云計算），還是能源領域（如能源互聯網），分布式網絡中某些節點在信息資源調度、算力分配、信息流動等方面要比其它節點擁有更大權限。

另一方面，自組織運行保障也有一定難度。共識算法為城市自組織運行提供了技術支撐，但是，城市協同治理的復雜性決定了現有共識算法很難滿足城市運行的多方面需求，區塊鏈可能僅在城市治理部分領域發揮作用。

（三）區塊鏈監管的挑戰

近年來，人們對區塊鏈的“去中心化”“去中介化”“去信任”“自組織”等特性非常關注，這是對區塊鏈給予厚望的重要原因，然而，這并不意味著區塊鏈系統運行不需要監管。一方面，區塊鏈的“去中心化”并不意味著“去監管”，即便有智能合約能夠約束投機者或者懲戒違約者，區塊鏈仍然需要監管，否則，可能持續地自組織運行。另一方面，區塊鏈的“去信任”也不意味著“去監管”，信任關系并不能代替監管手段，區塊鏈仍然需要必要的監管。

區塊鏈背景下的城市治理體系包括政府、社會中介組織、企業及公眾等所有利益相關者，誰來監管城市系統運行則是一個值得探討的重要問題。

（四）區塊鏈對現行城市治理機制和制度的挑戰

區塊鏈作為分布式網絡、P2P組網、加密算法、共識機制等技術的新型應用模式，具有全新的理念與思想，需要更新的城市治理理念、治理機制及治理制度，因而對現行城市治理機制和制度帶來挑戰。

首先，區塊鏈對政府管理權威帶來挑戰。在區塊鏈環境下，政府由原來的領導者和管理者變成協調者和參與者，政府管理權威受到挑戰，區塊鏈技術應用容易受到部分政府部門的抵觸。

其次，區塊鏈帶來政府職能的變化。隨著治理結構和角色變化，政府職能也發生了巨大變化。一方面，市場監管、行政許可、行政管制等傳統的政府管理職能大為削弱甚至消解；另一方面，政府衍生出新的職能需求，自組織運行需要政府發揮新的協調作用，在城市治理中發揮積極作用。

其次，區塊鏈應用與現行法律法規的沖突。以區塊鏈中的智能合約為例，智能合約能夠自動執行及監督交易合約，但這與當前法律法規對合約主體及主體間行為約束關系的相關要求存在沖突，傳統合約法規難以適用于智能合約的應用，對城市治理效率帶來一定影響。

最后，區塊鏈應用需要專門的、適用性的新法律法規。從“技術—組織”觀點來看，體制機制、制度安排與技術進步相比具有一定的滯后性，技術應用和滲透需要更新相關組織機構和制度安排。當前，數據已成為經濟社會發展的五大生產要素之一，數據確權、數字貨幣應用區塊鏈技術已經實現，但是這些技術應用或技術產品需要制定專門的法律條款加以確定，才能廣泛應用于城市治理中。

四、結語

區塊鏈作為一種新興的互聯網技術，對城市治理創新帶來雙重影響，不僅對城市治理創新有積極的促進作用，而且也會給城市治理帶來一些挑戰。

隨著區塊鏈技術的不斷發展，它對城市治理創新的影響還在不斷演化發展。全面揭示區塊鏈技術對城市治理創新帶來的影響，有助于發揮區塊鏈對城市治理創新的積極作用，推動區塊鏈技術在城市治理中的深入應用，建設美好城市，滿足人們的美好生活需要。

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責任編輯：袁霄