民族地區檢察環境公益訴訟的探索與特色

司馬俊蓮　肖力晟　林斌

［摘 要］2017年，隨著我國公益訴訟制度的正式建立，環境公益訴訟工作全面開展，并在實踐中不斷探索完善。恩施土家族苗族自治州是湖北省唯一的少數民族自治州，位于武陵山民族地區，生態環境較好。恩施自治州自2015年試點檢察環境公益訴訟以來，檢察機關依法履行法律監督職責，守護恩施州碧水藍天，保障鄉村環境，捍衛國家和人民的公共利益，探索打造了恩施檢察環境公益訴訟品牌。同時，為推進恩施州“兩山”實踐創新示范區建設，需要尋求上級國家機關的幫扶，充分貫徹“以人民為中心”的檢察監督理念，更加積極能動履職，推動本地區生態環境的可持續發展。

［關鍵詞］民族地區 恩施自治州 檢察機關 環境公益訴訟

［中圖分類號］D925.3 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1671-2803（2022）06-0104-08

［收稿日期］2022-10-26

［作者簡介］1.司馬俊蓮，湖北民族大學法學院教授，法學博士；2.肖力晟，湖北省利川市人民檢察院檢察官助理；3.林斌，湖北省咸豐縣人民檢察院一級檢察官。

隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，民族事務治理法治化也隨之強化。2019年，習近平總書記在全國民族團結進步表彰大會上強調，要“依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等”，“保證各族公民平等享有權利、平等履行義務，確保民族事務治理在法治軌道上運行”[1]。民族地區的檢察環境公益訴訟正是對這一理念的踐行。

一、環境公益訴訟的內涵與理論基礎

（一）環境公益訴訟的內涵

黨的十八大報告將環境問題歸結于“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”三個方面，表明環境問題的類型并沒有實質性的變化。無論是2015年《關于加快推進生態文明建設的意見》還是2018年《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，都強調堅持保護優先原則，落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線硬約束。環境問題的表現基本上落腳到環境、資源和生態三個方面。基于此，學者將環境公益訴訟的內涵界定為環境類公益訴訟案件、資源類公益訴訟案件、生態類公益訴訟案件等三種類型。[2]

檢察機關提起環境公益訴訟，目的是推動環境類公共利益、資源類公共利益和生態類公共利益的保護。環境類公共利益，指符合環境質量標準的環境要素對人類生存和發展所提供的環境支持功能，主要體現為環境容量的限度。超出環境容量，就會導致環境的不利改變，產生環境污染。資源類公共利益是要確保大自然持續不斷地提供人類生存發展所需的水資源、土地資源、生物資源、礦產資源等物質基礎，實現資源永續。生態類公共利益指生態系統所具備的生態服務功能對一定區域內不特定多數人所提供的非物質性利益。

學者將環境公益訴訟內涵“三分法”的理論界分，與最高人民法院發布的環境資源審判白皮書所體現的理念本質上是一致的。最高人民法院將環境資源案件劃分為環境污染防治案件、生態保護案件、資源開發利用案件、氣候變化應對案件和生態環境治理與服務案件五大類型。最高人民法院之所以如此分類，其主要考慮是依據現有環境資源實體法和訴訟法規定，遵循“與環境資源保護有著密切關聯”的原則，體現環境資源審判統籌運用刑事、民事、行政三種責任方式的司法理念，契合目前正在推進的環境資源“二合一”或“三合一”歸口審理機制改革，同時滿足環境資源審判實踐發展和國際交流需要。學理上，氣候變化應對與環境、資源、生態有著密切的聯系，氣候變化應對案件仍然可以根據應對的具體措施歸屬于環境、資源和生態等領域。而生態環境治理與服務案件，與氣候變化應對案件類似，學理上仍可以歸屬于環境、資源和生態領域。[3]

（二）環境公益訴訟的理論基礎

民族地區與非民族地區的生態環境公益訴訟區別之處，在于前者聚焦少數民族地區生態文明建設，守護生態資源，以檢察辦案促進民族團結。民族地區的檢察機關借助中國特色檢察監督理論，強化環境公益訴訟檢察監督職能，聚焦各族群眾急難愁盼問題，保護少數民族地區生態環境資源，將維護少數民族地區群眾合法權益放在辦案首要位置，通過公益訴訟積極保障人權、維護民族團結。

中國特色檢察監督理論來源于憲法第129條的規定，即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。我國檢察機關作為法律監督機關，被賦予維護國家公共利益的職責和使命。監督行政機關是否正確實施了法律規定的職權，是否充分履行了監督管理生態環境的義務，是檢察機關實施法律監督的應有之義，是維護國家法治和社會公共利益的需要。[4]

黨的十九屆四中全會提出“加強對法律實施的監督”，并把司法監督納入黨和國家監督體系。檢察機關是憲法規定的法律監督機關，在推進國家治理現代化中肩負重要政治責任和法律責任。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，意味著檢察權具有憲法規定的法律監督職能。檢察機關法律監督職能的充分正確履行，是完善國家治理體系、提升國家治理能力的必然要求。維護國家和社會公共利益是檢察機關義不容辭的職責，檢察機關辦理環境公益訴訟案件是參與社會治理的重要舉措。環境公益訴訟是檢察機關以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，彰顯了高度契合國家治理要求的獨特優勢。[5]

中國特色檢察監督理論，其特色體現在通過發揮檢察機關的法律監督作用，督促相關行政機關依法行政，而不是直接追求特定公益保護的實現，因為特定公共利益的有效保護直接依靠的是相關行政機關依法行政。檢察機關開展環境公益訴訟，目的是在生態環境公益保護領域，監督相關行政機關糾正違法行為或不作為。[6]

中國特色檢察監督可以通過訴訟或非訴訟的方式實現，以督促相關行政機關依法行政為目的開展行政公益訴訟，能夠將訴前程序和訴訟程序緊密聯系起來。訴前程序中的檢察聽證、檢察建議等非訴訟監督方式，與訴訟監督方式相比，強度上沒有那么剛性。監督和訴訟兩者之間存在內在聯系，都具有維護法治的作用，訴訟是監督的主要手段，而監督又通過訴訟來實現。

環境公益訴訟實質是督促之訴、協同之訴，是實現檢察法律監督的全新手段和方式，不僅可以有效平抑自偵權剝離之后檢察機關職能的失衡，還可以豐富檢察監督的形式，優化其效果。“雙贏多贏共贏理念”“法律監督理念”是檢察公益訴訟理念體系的重要組成部分。監督不是零和博弈，執法與司法機關，要樹立雙贏多贏共贏理念，把握好行政機關和檢察機關的關系，通過公益訴訟協助行政機關解決治理難題。[7]

二、恩施州環境公益訴訟的探索及特色

（一）恩施州探索環境公益訴訟的背景

近年來，恩施州積極對接全省“一芯兩帶三區”區域和產業布局，大力推進鄂西綠色發展示范區和“一谷兩基地三示范區四大產業集群”建設，全力打造全省綠色發展增長極，爭當踐行“兩山”理論排頭兵，在探索“兩山”轉化路徑、促進生態產品價值實現方面進行了深入廣泛的實踐，經濟社會發展的含綠量、含金量不斷提升，走出了一條符合恩施州實際的特色開發、綠色繁榮、可持續發展之路，在湖北省乃至全國具有一定的典型性和代表性。

隨著經濟社會的快速發展，人們的生活理念發生改變，尤其是對美好生活環境的要求不斷提高。習近平總書記在2019年全國民族團結進步表彰大會上指出：“讓改革發展成果更多更公平惠及各族人民，不斷增強各族人民的獲得感、幸福感、安全感，讓各族人民共創美好未來、共享中華民族新的光榮和夢想。”[1]民族地區對檢察機關提起環境公益訴訟的呼聲日益強烈。

黨的十八屆四中全會明確提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，解決現有公益訴訟主體缺失的突出問題，促進司法體制向兼具私益和公益救濟功能方向轉變。為貫徹落實該決定，最高人民檢察院制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。2015年5月，中央深改組審議通過了該試點方案，確保檢察機關提起公益訴訟試點工作順利推進。2015年7月起，根據全國人大常委會的授權決定，湖北等13個省（區、市）檢察機關授權在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域開展為期兩年的公益訴訟試點，恩施州成為公益訴訟試點地區之一。

2017年6月，全國人大常委會通過了修改的《民事訴訟法》《行政訴訟法》的決定，從國家立法的層面明確了檢察機關為維護國家利益和社會公共利益，有權提起公益訴訟，檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。隨著法律的修改，賦予了檢察機關公益訴訟法律監督職能，檢察機關提起環境公益訴訟在恩施自治州全面展開。環境公益訴訟的實施，為民族地區生態環境保護提供了新的司法救濟途徑，有利于促進民族地區經濟社會發展。

（二）恩施州探索環境公益訴訟的特色

黨的十九大報告提出，綠水青山就是金山銀山，堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的生態環境保護制度。探索建立檢察機關提起環境公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會部署的一項重要改革任務，恩施州兩級檢察機關不斷加大環境公益訴訟辦案力度，增強公益保護實效。

1、注重保護和修復生態環境。恩施州委州政府高度重視生態環境保護，多年來堅持“生態立州”戰略，強化生態文明建設。恩施州兩級檢察機關積極發揮檢察職能，踐行習近平生態文明思想，履行公共利益代表職責，打好污染防治攻堅戰，助推恩施州綠色崛起。

習近平總書記強調，要加強生態環境系統保護修復，“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置”[8]（P385）。《長江保護法》《水污染防治法》等法律及《最高人民檢察院服務長江經濟帶發展“十項檢察舉措”》《湖北省檢察機關開展“長江流域生態保護公益訴訟專項行動”實施方案》等文件，為檢察機關積極發揮環境公益訴訟職能提供了行動指南。恩施州兩級檢察機關積極開展長江大保護，樹立生態保護與修復并重的理念，守護長江流域生態環境。該州宣恩縣人民檢察院辦理的宣恩龍洞水庫環境公益訴訟案，針對龍洞庫區一級飲用水水源地存在未持有合格檢驗證書的柴油機動船從事旅游活動的問題，通過發出訴前檢察建議促成相關行政機關形成執法合力，共同解決了龍洞庫區飲用水水源多年來存在的水污染問題。該案在2019年被評為全省檢察機關長江流域生態保護公益訴訟典型案例。

檢察機關通過辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件，督促行政機關依法履職，加強河湖庫水域治理、養殖場排污設施改進、沿水岸線樹苗栽植、礦山治理、基本農田恢復、生態公益林恢復，如該州利川市人民檢察院辦理的“利川市林業局不履行法定職責行政公益訴訟案”。案件中，某公司開發礦山露天焚燒煤矸石，直接向空氣中排放大量氣體污染物，導致開采區及周邊大量林木被熏死和受損，破壞了生態系統多樣性，宜昌市西陵區人民檢察院跨區域提起環境行政公益訴訟，推動了行政機關對生態破壞的修復。該案在2018年被最高人民法院評為服務保障新時代生態文明十大典型案例。

2、注重內外協作保護生態。隨著民族地區經濟社會的快速發展，各族群眾對公益保護的需求日益增多。恩施州兩級檢察機關積極踐行習近平法治思想，積極辦理環境公益訴訟案件，滿足人民群眾日益增長的美好生活需求。檢察機關堅持以人民為中心，貫徹落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，積極履行法律監督職責，在開展環境公益訴訟中注重內外協作，監督行政機關依法履職。

一是加強區域內公益訴訟協作。恩施州兩級檢察機關加強檢察機關內設機構協作配合，建立健全內部信息共享、線索移送等機制；加強與法院、監察委員會的協作配合，協調案件辦理中的相關問題；加強與當地環保、水利、林業、自然資源和規劃等行政機關的協作配合，建立聯席會議、信息互通等機制。比如，恩施州人民檢察院與恩施州河湖長制辦公室會簽了“河湖長＋檢察長”協作機制。

二是探索跨省公益訴訟協作。恩施州人民檢察院與重慶市人民檢察院第二分院建立了長江流域（三峽庫區）生態環境保護協作機制，宣恩、來鳳兩縣人民檢察院與湖南省龍山縣人民檢察院建立了酉水河生態環境保護協作機制，咸豐縣人民檢察院與重慶市黔江區人民檢察院建立了唐崖河生態環境保護協作機制，利川市人民檢察院與重慶市萬州、云陽兩區縣人民檢察院建立了齊岳山生態環境保護協作機制，巴東縣人民檢察院與重慶市巫山縣人民檢察院建立了長江流域（巫峽段）跨區域生態環境保護協作機制。恩施州兩級檢察機關通過建立跨省生態環境公益訴訟協作機制，助力江河湖山的生態環境保護，攜手解決長江流域生態修復問題。

3、注重保障鄉村生態環境。恩施州具有大多數少數民族地區的共同特點，經濟發展相對滯后。恩施州兩級檢察機關立足恩施州鄉村實際，履行公益訴訟職責，緊緊圍繞黨委和政府中心工作，助力打好脫貧攻堅戰，服務鄉村振興。大力開展“山林耕地保護”“農村整治人居環境”等專項公益訴訟活動，針對農業面源污染、非法占用耕地、農村飲用水、非煤礦山覆綠復墾等涉及危害貧困人口生產生活的行為發出檢察建議，助力“宜居鄉村”“健康鄉村”建設。

2021年，根據恩施州人民檢察院部署，全州兩級檢察機關開展了“檢察機關服務保障鄉村振興”專項活動，依法辦理相關公益訴訟案件，推動建設平安鄉村、法治鄉村、文明鄉村、美麗鄉村。檢察機關在服務保障鄉村振興中，針對破壞景觀多樣性的行為，以環境公益訴訟助力長江流域生物多樣性保護，守好“長江入鄂第一哨”。巴東縣人民檢察院在2021年5月開展“保古樹、守村落、護文物”檢察公益訴訟專項監督活動中，發現位于巴東縣清太坪鎮的一棵樹齡3000年并被湖北省政府納入一級保護的古銀杏樹出現枯尖斷枝、葉片變小、果實變少、生長勢衰弱等現象。相關責任主體雖采取藥物治療等措施，但未根本解決生長勢衰弱問題。檢察機關調查后向相關行政機關發出行政公益訴訟訴前檢察建議，相關部門收到檢察建議后高度重視，邀請“森林醫生”問診開方，雇請專業古樹名木修復專業公司制訂古樹復壯方案，讓千年古銀杏樹重新煥發生機。檢察機關通過環境公益訴訟職能，助推行政機關開展專項整治，為古樹名木保護撐起“司法保護傘”，助力鄉村振興和生態環境保護。

三、進一步推進民族地區檢察環境公益訴訟的建議

（一）尋求國家機關幫扶，爭取相應的差別化政策扶持

生態環境保護是民族地區的一項重要事業，應當予以充分重視。《中華人民共和國民族區域自治法》規定，國家機關應當幫助各民族地區加速發展經濟、教育、科學技術、文化、衛生、體育等事業。《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》提出，上級人民政府及其職能部門有支持和幫助民族地區合理利用自然資源、加強生態建設和環境保護的職責。民族地區在經濟社會發展上單靠自力更生，沒有國家差別化的政策扶持，是很難實現超越其他地區快速發展的。[9]習近平總書記在中央民族工作會議上指出：“要完善差別化區域支持政策，支持民族地區全面深化改革開放，提升自我發展能力。”[10]

民族地區檢察機關秉持生態環境保護與修復治理并重的理念，通過辦理環境公益訴訟，促進生態修復。民族地區部分環境污染案件中，污染主體無力承擔高昂的治理費用，以致污染問題長期得不到妥善處理，只能依靠相關行政機關代為墊付治理費用。民族地區在環境保護方面有其自身的特點，受限于經濟條件等客觀因素，行政機關在治污效率上難以與經濟發達地區相提并論，在發達地區適用的治污標準不一定能在民族地區適用。

因此，經濟欠發達的民族地區，迫切需要國家機關在生態環境保護和污染治理方面提供資金幫扶。對于恩施來說，應積極尋求最高人民檢察院的支持，推動建立鄂渝湘黔四省（市）省級檢察機關武陵山民族地區生態環境保護跨區域協作機制，破解武陵山片區生態環境保護和治理中可能出現的不同時、不同步問題。

此外，民族地區檢察機關辦理環境類公益訴訟案件、資源類公益訴訟案件、生態類公益訴訟案件，涉及一些專門性知識，可以通過尋求國家機關的支持，探索建立“外援”輔助辦案機制，從相關行政機關聘請具備專門知識的人與檢察人員共同辦案，或建立公益訴訟專家庫，提供相關領域專業知識咨詢，共同保護生態環境。

（二）貫徹“以人民為中心”的檢察監督理念，保障民族地區群眾的環境權益

“以人民為中心”理念是習近平法治思想的核心內容，是檢察工作的重要原則。習近平總書記強調，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民。人民性是習近平法治思想的鮮亮底色。檢察監督作用機理是依靠公之于眾的方式，以人民的力量監督行政機關的執法行為。民族地區的檢察公益訴訟，宗旨在于“保障各族群眾合法權益”[10]，尤其是各族群眾的環境權。因此，民族地區檢察機關必須堅守人民立場，始終把人民利益放在最高位置，通過環境公益訴訟促進生態環境保護，從而保護各族群眾的環境權益，以更強的擔當落實司法為民的要求。

服務大局、保障民生、保護生態、守護美好生活是環境公益訴訟檢察職能的重要價值導向。民族地區檢察機關應扎實做好民生檢察實事，進一步滿足新時代各族群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新需求。高標準、嚴要求辦好每一個公益訴訟案件，努力為社會提供更多更好適應新時代需要、各族群眾滿意的法治產品，讓各族群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。民族地區貫徹“以人民為中心”的檢察監督理念，要加強關于公益訴訟檢察和鑄牢中華民族共同體意識的宣傳教育，加深各族群眾對檢察工作和民族工作的了解，從而讓各族群眾認識到保護生態環境、維護民族團結的重要性，增強參與生態環境保護和民族工作的自覺性，促進民族事務治理法治化。

（三）更加依法能動履職，推動檢察環境公益訴訟高質量發展

我國憲法第136條規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，對檢察機關依法履職提出了明確要求。2021年7月，最高人民檢察院檢察長張軍提出，要“把握法治規律，深化新時代能動司法檢察工作”。2022年全國人大通過的《最高人民檢察院工作報告》以“依法能動履職”為主線，凸顯了“依法能動履職”的重要性。“依法能動檢察”理念的提出，是新時代檢察理念的深化和發展，是我國司法制度發展的產物，是法治建設從立法為主轉向法律實施為主的必然要求。

新時代，民族地區檢察監督職能從“犯罪治理”向“社會治理”拓展，從重“刑事檢察”到“四大檢察”全面協調充分發展，這與檢察履職理念從“依法履職”到“依法能動履職”的演變相一致。2017年修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，首次建立了檢察機關提起民事、行政公益訴訟制度，檢察機關作為“社會公益代表者”的角色定位更加鮮明。檢察機關除承擔打擊犯罪職責之外，作為社會公益的代言人，還需積極回應社會公眾對公平正義的現實要求。

民族地區經濟發展的同時也引發了鄉村生態環境惡化，承擔著濫墾荒山、非法開采、農地污染、垃圾露天堆放等生態破壞成本。實施鄉村振興，建設生態宜居新鄉村，民族地區具有特殊性。恩施州推進鄉村振興，離不開有力的法治保障，必須發揮法治助推鄉村振興和環境保護的效能。檢察機關依法能動履職，在辦理非法狩獵、非法占用農用地、非法采礦、盜伐林木等刑事案件中，針對破壞生態環境和資源保護的犯罪行為提起公訴時，可以依法向人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，這有利于節約司法資源、提高司法效率，推動修復鄉村生態環境，還有利于提高公民的環保法律意識。

依法能動履職，推動環境公益訴訟，對提升民族地區治理能力和治理體系現代化水平有著重要和深遠的影響。推動環境公益訴訟是適應檢察工作轉型發展、構建法律監督新格局的需要，也是加強環境公益保護、推動法治政府建設的重要舉措。民族地區實現治理現代化，離不開法治政府建設。民族地區檢察機關應依法能動履職，推動環境公益訴訟，促進行政機關嚴格執法、依法行政，有效維護國家和社會公益，促進生態環境保護和法治政府建設。

恩施州檢察公益訴訟在立足民族地區區域生態特色的基礎上，探索出許多亮點做法，取得了較好的法律效果和社會效果。同時，也存在民族地區的一些共性問題，如公共利益司法保護機制供給不足、民族地區生態環境類型復雜、經濟和社會發展較為落后、基層執法機關法律人才緊缺、法律服務水平相對較低等。因此，進一步完善檢察環境公益訴訟制度，需要理論界與實務部門進一步探索。應拓展行政公益訴訟案件受案范圍，完善舉證責任分配等訴訟程序，明確訴前程序向訴訟程序轉化判斷標準，賦予檢察機關調查權和公益訴訟抗訴權等，以推動環境公益訴訟制度更加健全。應完善檢察機關提起環境公益訴訟的法律規范，從國家層面完善民族地區橫向及縱向權力監督機制。

參考文獻：

[1]習近平在全國民族團結進步表彰大會上發表重要講話強調：堅持共同團結奮斗共同繁榮發展各民族共建美好家園共創美好未來［N］.人民日報，2019-09-28（001）.

[2]秦天寶，黃成.類型化視野下環境公益訴訟案件范圍之縱深拓展[J].中國應用法學，2020，（04）.

[3]徐祥民，朱雯.環境利益的本質特征[J].法學論壇，2014，（06）.

[4]孫謙.新時代檢察機關法律監督的理念、原則與職能——寫在新修訂的人民檢察院組織法頒布之際[J].人民檢察，2018，（21）.

[5]胡衛列.國家治理視野下的公益訴訟檢察制度[J].國家檢察官學院學報，2020，（02）.

[6]潘劍鋒，鄭含博.行政公益訴訟制度目的檢視[J].國家檢察官學院學報，2020，（02）.

[7]王新穎.建立多層次的檢察公益訴訟理念體系——專訪中國人民大學教授、博士生導師湯維建[J].人民檢察，2018，（Z1）.

[8]習近平談治國理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2022.

[9]鄧磊，羅欣.習近平鑄牢中華民族共同體意識理路探析[J].社會主義研究，2018，（06）.

[10]習近平在中央民族工作會議上強調：以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展[N].人民日報，2021-08-29（001）.

責任編輯：袁霄