加大教育投入背景下普通高中債務(wù)成因分析及負債化解路徑研究

摘要：近年來，很多地區(qū)的普通高中呈現(xiàn)快速發(fā)展勁頭，不斷擴大教學(xué)規(guī)模，改善教學(xué)條件，同時相應(yīng)的資源投入也不斷增加。但是很多普通高中在建設(shè)與發(fā)展過程中受地方經(jīng)濟實力、自身辦學(xué)理念及不正確的政績觀等多方因素影響走上了借債建校、舉債辦學(xué)的道路。巨大的負債壓力不僅嚴重影響普通高中的辦學(xué)水平，甚至威脅到學(xué)校發(fā)展的穩(wěn)定性。以A地區(qū)為例，探討普通高中在不斷擴大教學(xué)規(guī)模、增加教育投入過程中出現(xiàn)負債的原因，并進一步探索化解路徑，以期為普通高中穩(wěn)定發(fā)展提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：普通高中;教育投入;負債成因;化解路徑

0 引言

普通高中是我國教育體系的重要組成部分。近年來，我國教育結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化，普通高中教學(xué)規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)定擴大態(tài)勢。在全面加大教育投入、普及高中教育的時代背景下，普通高中的毛入學(xué)率顯著提高[1]。然而，在普通高中發(fā)展過程中，相應(yīng)的基礎(chǔ)建設(shè)及教育資源投入也在加大。當所投入的資金超過收入時，資金流就會處于負債狀態(tài)。結(jié)合現(xiàn)階段我國普通高中出現(xiàn)的負債現(xiàn)象進行分析，相應(yīng)的負債具有債務(wù)盤子大、結(jié)構(gòu)多元化及債務(wù)成因復(fù)雜等特點，這種負債現(xiàn)象嚴重影響到普通高中的健康發(fā)展[2-3]。根據(jù)2020年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，A地區(qū)7所普通高中毛入學(xué)率達到九成以上，而負債額也高達1.77億元，相應(yīng)債務(wù)主要是在近幾年校園擴建、教學(xué)設(shè)備采購及校舍建設(shè)過程中產(chǎn)生的。同時， A地區(qū)普通高中的債務(wù)規(guī)模還有不斷擴大趨勢，債務(wù)壓力不斷增加，“化債”難度更大。本文選擇A地區(qū)普通高中作為研究對象，分析其債務(wù)結(jié)構(gòu)、資金投向及債務(wù)成因，以期為其他高中解決債務(wù)問題提供借鑒。

1 A地區(qū)普通高中債務(wù)現(xiàn)狀分析

1.1 A地區(qū)普通高中債務(wù)數(shù)量大

我國自20世紀90年代開啟新一輪高校擴招，并于2001年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2001〕21號 ），明確指出大力發(fā)展高中階段教育，擴大高中規(guī)模[4]。此外，2015年，黨的十八屆五中全會提出“普及高中階段教育”的發(fā)展目標。“十三五”和“十四五”期間，我國也著重在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中將普及高中階段教育列入教育現(xiàn)代化建設(shè)的重大工程。2017年，我國《高中階段教育普及及攻堅計劃（2017—2020年）》印發(fā)，進一步加快了高中階段教育的發(fā)展步伐。

A地區(qū)7所普通高中也是在這一現(xiàn)實背景下舉債擴建的[5]。通過對A地區(qū)7所普通高中的基本情況進行分析發(fā)現(xiàn)， 這些普通高中最早出現(xiàn)負債可追溯到20世紀90年代;21世紀初至2010年左右，各學(xué)校為擴大教學(xué)規(guī)模，紛紛舉債，2010年之后舉債規(guī)模才有所縮小;至2020年，A地區(qū)7所普通高中總體債務(wù)金額達1.77億元，見表1。從7所普通高中的負債金額看，最近5年負債總額平均在3 000萬元以上的學(xué)校有2所，負債總額平均在1 000萬元以上的學(xué)校有3所，其余2所學(xué)校的負債金額平均在500萬元以上。雖然最近幾年A地區(qū)7所普通高中都通過不同程度的償債使債務(wù)總額不斷下降，但是由于整體基數(shù)較大，償債任務(wù)仍然很艱巨。

1.2 負債結(jié)構(gòu)復(fù)雜

從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，A地區(qū)7所普通高中負有償債責任的相關(guān)債務(wù)組成主要包括由政府負有擔保責任的債務(wù)、學(xué)校建設(shè)時的集資款、未納入地方政府性債務(wù)范圍的工程款、其他相關(guān)債務(wù)，這4種債務(wù)占比分別為10.7%、28%、47.2%、14.1%。從債務(wù)來源看，A地區(qū)7所普通高中的債務(wù)均來自其發(fā)展與建設(shè)過程中形成的銀行貸款、上級財政轉(zhuǎn)貸、工程款拖欠、集資及其他單位和個人借款。具體而言，銀行貸款占16.5%，上級財政轉(zhuǎn)貸占0.1%，工程款拖欠占52.7%，集資占28.0%，其他單位和個人借款占2.7%。銀行貸款主要是學(xué)校在擴建過程中由政府擔保向當?shù)劂y行借到的款項，而工程款拖欠主要是學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成以后未完全付清的工程款。

1.3 債務(wù)消化難度大

A地區(qū)地處我國中西部交界區(qū)。基于2016年4月27日國務(wù)院常務(wù)會議關(guān)于“加快中西部教育發(fā)展補‘短板”和“到2020年使中西部地區(qū)高中階段教育毛入學(xué)率達到90%”的部署，A地區(qū)普通高中辦學(xué)規(guī)模迅速擴張與發(fā)展[6]。然而，在辦學(xué)規(guī)模不斷擴大、建設(shè)步伐不斷加快的過程中，相應(yīng)的學(xué)校發(fā)展水平卻參差不齊。一方面，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，很多學(xué)校在快速發(fā)展的同時，相應(yīng)的教育資源投入不均衡，即不同地方政府的支持力度各不相同。A地區(qū)普通高中在辦學(xué)規(guī)模不斷擴大的過程中，盡管地方政府給予的支持力度不斷加大，但是相比其發(fā)展需求，資金投入仍然不足。另一方面，學(xué)校的發(fā)展水平也與入學(xué)率密切相關(guān)，入學(xué)率依賴于教學(xué)質(zhì)量，若教學(xué)質(zhì)量得不到提高，就會產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，強者愈強、弱者愈弱。A地區(qū)普通高中教學(xué)質(zhì)量不高，也使各學(xué)校每年的償債能力非常有限，導(dǎo)致相應(yīng)的債務(wù)得不到及時消化。

2 A地區(qū)普通高中債務(wù)成因分析

2.1 政府辦學(xué)投入不足

A地區(qū)普通高中之所以通過舉債擴大教學(xué)規(guī)模及投入教學(xué)資源，均是基于國家關(guān)于高中階段教育發(fā)展的各項指導(dǎo)思想， 為提高高中階段教育入學(xué)率而做出的努力。造成普通高中負債高的重要原因之一就是地方政府未充分落實相應(yīng)的教育投入責任。雖然近幾年 A地區(qū)隨著經(jīng)濟總量的不斷提高加大了對教育領(lǐng)域的資金投入，但其中較大比例的資金投入到了義務(wù)教育階段，這就導(dǎo)致該地區(qū)對普通高中的資金投入增幅有限。同時，A地區(qū)處于我國中西部交界區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平落后于沿海地區(qū)，之前在進行高中教育規(guī)劃時，一方面由于缺乏足夠的資金，未考慮高中教育的遠期大規(guī)模發(fā)展需求;另一方面未結(jié)合高中教育的未來發(fā)展趨勢進行遠期謀劃，導(dǎo)致現(xiàn)有的普通高中在面對高入學(xué)率時，不得不通過舉債擴大教學(xué)規(guī)模，以滿足基本教學(xué)需求。因此，國家和各級政府專項經(jīng)費投入不足、辦學(xué)之初又缺乏遠期謀劃，是普通高中債務(wù)形成的重要原因。

2.2 普通高中經(jīng)費來源單一

我國普通高中有公辦和民辦2種性質(zhì)。自20世紀90年代我國實施教育體制改革之后，地方政府在保留所有權(quán)的情況下將很多公辦學(xué)校交給社會組織、企業(yè)團體進行承辦與運營。這種改革后的民辦學(xué)校相比公辦學(xué)校在占用同等公共資源的同時，又能夠充分享受市場優(yōu)質(zhì)資源，既能夠得到政府經(jīng)費的支持，又擁有自由收費定價權(quán)。這就使得民辦高中相比公辦高中在經(jīng)費來源方面更豐富，因此產(chǎn)生的直接結(jié)果就是民辦高中能夠吸引更優(yōu)秀的師資力量，能夠在招生過程中發(fā)揮“掐尖”的作用，吸引更優(yōu)質(zhì)的生源，大大促進其收益提升， 但也沖擊了公辦高中的生存與發(fā)展環(huán)境。公辦高中的收費處于較低水平，僅僅依靠政府提供相應(yīng)的經(jīng)費支持，且享受不到民辦高中那樣的收費自由，使其在發(fā)展與建設(shè)過程中不得不嘗試借債建校、舉債辦學(xué)。

2.3 學(xué)校管理主動權(quán)的缺失

A地區(qū)普通高中之所以出現(xiàn)負債現(xiàn)象，與其自身管理不科學(xué)也密切相關(guān)。首先在基礎(chǔ)管理方面，A地區(qū)普通高中的自主管理權(quán)嚴重缺失，在發(fā)展的關(guān)鍵時期往往會遇到“卡脖子”問題，影響其長遠發(fā)展與決策。同時，A地區(qū)普通高中對教育水平也缺乏有效的管理。A地區(qū)7所普通高中為事業(yè)單位，教師定編、教師招聘本應(yīng)由學(xué)校自主決策，但是相應(yīng)的權(quán)力卻被割裂到了人事和編辦機構(gòu)。學(xué)校管理者無法對人才進行選聘，相應(yīng)的管理措施得不到落實，必然嚴重影響其辦學(xué)質(zhì)量與發(fā)展，進而影響其負債償還效率。

3 A地區(qū)普通高中負債化解對策

3.1 嚴控債務(wù)存量，設(shè)定遠期償債目標

為了使學(xué)校在未來發(fā)展過程中能夠逐漸化解債務(wù)，A地區(qū)普通高中需要準確把握現(xiàn)有債務(wù)存量，通過對現(xiàn)有債務(wù)進行全面清理和審計，有效杜絕債務(wù)增量，并設(shè)定遠期債務(wù)償還目標。

第一，學(xué)校應(yīng)全面清理現(xiàn)有債務(wù)，并在此過程中對債務(wù)進行全面審計，同時能夠基于債務(wù)形成的原因確定債務(wù)償還的主體[7]。尤其是對于應(yīng)由政府償還的債務(wù)，應(yīng)按要求納入一般債務(wù)和專項債務(wù)，由地方政府審計核實之后上報給財政部，獲得批準之后通過預(yù)算管理實現(xiàn)債務(wù)化解。例如，A地區(qū)普通高中可以將項目發(fā)展過程中產(chǎn)生的項目建設(shè)負債利息明確為政府性債務(wù)，最后通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)債務(wù)化解。

第二，基于學(xué)校的未來發(fā)展和規(guī)劃，結(jié)合債務(wù)的基本情況，建立完善的償債機制，并制訂遠期償債計劃，將債務(wù)化解作為各學(xué)校財務(wù)管理的重要內(nèi)容。例如，A地區(qū)普通高中應(yīng)充分按照“分清結(jié)構(gòu)、核銷鎖定、合理剝離、分期償還”的基本原則進行償債規(guī)劃，考慮到高額的負債利息會使償債負擔更大，因此應(yīng)采用定期還息和政策貼息的方法，逐步降低償債壓力。

3.2 拓展經(jīng)費來源，確保公用經(jīng)費穩(wěn)定

隨著高中階段教育逐漸被納入義務(wù)教育體系，拓展辦學(xué)經(jīng)費來源，保障辦學(xué)經(jīng)費的穩(wěn)定性，成為化解高中負債的基礎(chǔ)。基于現(xiàn)階段A地區(qū)普通高中辦學(xué)經(jīng)費投入現(xiàn)狀，可從以下3個方面著手：

第一，政府經(jīng)費支持方面，應(yīng)充分結(jié)合現(xiàn)階段A地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，以及A地區(qū)高中教育教學(xué)工作開展的基本需求，在原有的基礎(chǔ)之上提高普通高中的生均公用經(jīng)費標準，制訂切合A地區(qū)高中生均經(jīng)費投入標準的定額計劃，借助穩(wěn)定的公用經(jīng)費投入計劃，保障高中教育教學(xué)工作和后勤服務(wù)的常規(guī)支出需求。在制訂經(jīng)費標準定額計劃時，可按照普通高中生均公用經(jīng)費撥款標準相關(guān)文件精神，同時結(jié)合 A地區(qū)對義務(wù)教育的經(jīng)費投入標準，科學(xué)制定普通高中公用經(jīng)費生均標準，并將這一標準納入國家財政預(yù)算;將A地區(qū)普通高中的未來基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展資金納入地方財政預(yù)算，在地方政府的監(jiān)督指導(dǎo)下，確保經(jīng)費投入不打折扣，嚴格按照標準落實到位，保障A地區(qū)普通高中教育經(jīng)費投入按比例逐步增長。雖然按照公用經(jīng)費使用要求，不得將其用于償還學(xué)校債務(wù)，但是固定的經(jīng)費投入也會增加學(xué)校的財務(wù)結(jié)余，使學(xué)校在發(fā)展過程中有更多的精力和財力拓展“化債”空間，從而有助于償還現(xiàn)有債務(wù)[8]。

第二，經(jīng)費來源方面，A地區(qū)普通高中可結(jié)合現(xiàn)階段的市場消費和物價標準，逐步調(diào)整學(xué)費標準，既要嚴格遵照《中華人民共和國教育法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，又要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，進行充分調(diào)研與審核，切勿盲目操作。

第三，拓展經(jīng)費來源方面，A地區(qū)普通高中還應(yīng)充分發(fā)揮社會效應(yīng)，通過提高辦學(xué)質(zhì)量，獲得社會更大的關(guān)注度，廣泛拓展投資和捐贈渠道，為學(xué)校獲得更廣闊的經(jīng)費來源。在不違背法律法規(guī)的前提下拓展經(jīng)費來源，可有效幫助A地區(qū)普通高中盡快化解債務(wù)。

3.3 強化財務(wù)管理

對于A地區(qū)普通高中而言，強化財務(wù)管理，嚴格落實財務(wù)管控制度，科學(xué)管控和優(yōu)化應(yīng)用各項經(jīng)費，確保每一項經(jīng)費都能落到實處，并開源節(jié)流，可為其化解債務(wù)奠定基礎(chǔ)。同時，在財務(wù)管理過程中要具備風險意識，認識到長期負債既影響學(xué)校發(fā)展的穩(wěn)定性，又影響教師的工作積極性，最終影響教學(xué)質(zhì)量。A地區(qū)普通高中應(yīng)落實全面預(yù)算管理制度、財務(wù)審計與監(jiān)督制度，基于學(xué)校現(xiàn)有的財務(wù)實際情況進行科學(xué)規(guī)劃和發(fā)展，將財務(wù)重心轉(zhuǎn)移到化解負債方面，強化對債務(wù)的審計，實行對各項債務(wù)的動態(tài)監(jiān)管，保障學(xué)校按照償債計劃逐步化解負債并確保不產(chǎn)生新的債務(wù)，實現(xiàn)“化債”目標。

4 結(jié)語

負債已成為現(xiàn)階段普通高中快速發(fā)展過程中的常見問題。本文以A地區(qū)普通高中為例，分析其負債形成的原因，并在此基礎(chǔ)上提出普通高中化解債務(wù)的建議：①嚴控債務(wù)存量，設(shè)定遠期償債目標;②拓展經(jīng)費來源，確保公用經(jīng)費投入的穩(wěn)定性;③具備風險防范意識，強化財務(wù)管理質(zhì)量，多措并舉，逐步化解債務(wù)。

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收稿日期：2022-02-25

作者簡介：

張花，女，1976年生，大專，會計師，主要研究方向：事業(yè)單位財務(wù)管理。