我國行政事業單位財務管理存在的問題及對策研究

摘要：近年來，我國經濟發展迅速，行政事業單位的財務管理也需要與時俱進，但在實務中，我國行政事業單位對財務管理改革重視度不夠，導致其財務管理水平提升緩慢。具體表現為：行政事業單位預算績效管理不規范，制度落實情況較差;國有資產管理制度不完善且相關管理人員意識欠缺，國有資產流失嚴重;內部控制不夠嚴格，貪污腐敗、違法違規現象時有發生。面對如此困境，加強和完善行政事業單位預算績效管理、國有資產管理和內部控制迫在眉睫。

關鍵詞：行政事業單位;預算績效管理;國有資產管理;內部控制

0 引言

隨著我國經濟的快速發展、新政策的不斷出臺，以及監察力度的日益加大，我國行政事業單位總體財務管理水平有所提高，單位領導的廉政意識也不斷增強。但由于行政事業單位的大部分活動追求的是公共利益最大化，其財務管理在規范性和效率方面仍與一般企業相差甚遠。對行政事業單位財務管理進行研究，發現問題并有針對性地提出相關對策，有助于健全財務制度，提高行政事業單位的資金利用率及管理效率，在一定程度上預防違紀違法和貪污腐敗現象;同時可以充實行政學、財政學、管理學等相關學科的內容，為單位財務管理工作的開展提供一定的理論參考和借鑒。因此，有必要對行政事業單位如何進一步加強財務管理工作進行深入研究。

1 行政事業單位財務管理概述

1.1 行政事業單位

行政單位是指進行國家行政管理、組織經濟建設和文化建設、維護社會公共秩序的單位，主要包括國家權力機關、司法機關、行政機關及其他政黨組織等[1]。事業單位是指政府利用國有資產設立的、帶有一定公益性質的機構，一般從事教育、衛生、文化等活動。事業單位不屬于政府機構，但接受政府領導[2]。本文研究對象泛指行政事業單位。

1.2 財務管理

財務管理是單位實施管理的重要內容，它是根據財經法規制度，按照財務管理的原則組織單位財務活動、處理財務關系的一項經濟管理工作[3]。財務管理是在一定的整體目標下對組織投資、籌資、營運資金及利潤分配的管理，目的是提高資金使用效率，支持整個單位各個部門的高效運轉。

1.3 行政事業單位財務管理

行政事業單位財務管理是指單位財務部門對各項資金進行收支、分配、管理和監督的行為[4]，具體包括預算績效管理、國有資產管理、內部控制等與財務相關的各個領域的管理。預算績效管理是指行政事業單位對預算資金所達到的產出及效益的管理[1];國有資產管理是指行政事業單位對法律上確定為國家所有但由本單位占有或使用的，能以貨幣進行計量的經濟資源的管理[5];內部控制是指行政事業單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控[6]。

2 行政事業單位財務管理現狀審視

2.1 我國行政事業單位預算績效管理現狀

2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，提出“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。全國各級財政部門為響應國家號召、貫徹國家政策，制定了專門的預算績效管理制度，并在實際工作中不斷完善，預算績效管理體系初見雛形[7]。同時，大部分行政事業單位也建立了預算績效評價標準和指標體系，在項目執行前對所屬的大類項目支出進行預算編制，在項目執行過程中進行績效跟蹤測評，項目結束后對項目支出進行績效評價[1]。

2.2 我國行政事業單位國有資產管理現狀

2017年，《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》下發，這是貫徹加強國有資產監督管理的一項重要舉措。大部分行政事業單位通過申請財政撥款進行采購或建設，形成所有權在政府但由部門占有使用的實物資產。行政事業單位的國有資產大多由財會部門兼管，甚至部分國有資產基本無人管理。國有資產管理的相關規章制度要求：國有資產劃撥或調劑后，需要及時辦理產權過戶手續和移交手續，單位在處置國有資產時需提前向相關部門報告，審批通過后，再開展出售、轉讓、變賣等活動[5]。

2.3 我國行政事業單位內部控制管理現狀

2017年，財政部下發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，全面推進行政事業單位內部控制建設?？傮w而言，我國行政事業單位內部控制建設剛剛起步，各單位都在積極進行探索。多數行政事業單位由紀檢監察、內部審計、資產收支管理和財務會計等部門共同監管內部控制工作，這些部門的工作人員分屬不同的崗位，承擔相應的職責[6]。審計部門公布的審計報告中包含對行政事業單位內部控制的評價，但行政事業單位卻未將內部控制自評結果主動公之于眾。

3 行政事業單位財務管理存在的問題

3.1 預算績效管理規范化存在難度

預算管理工作需要多個部門之間的協調配合，由于地理位置不同、工作時間各異等原因，各部門之間溝通不及時、不充分，導致績效監督和跟蹤管理等工作較難跟進，項目執行情況與預算目標發生較大偏離。例如，2018年，某省部分地區財政資金支出績效較低，預算編制時只有其所屬的大類項目支出，并沒有將大類下的支出項目細分，在預算管理方面存在問題。部分單位在項目執行前對預算編制不夠完整，績效評價的對象具有局限性，大多是對項目支出的績效評價，側重于事后評價，而對事前評價和事中評價不夠重視，而且在評價時缺乏科學、可靠的績效指標，預算績效評價工作只是走走過場，這樣的預算績效管理很難取得成效。2018年，某市審計部門從全市89個主要一級預算部門單位采集了3個年度的財務核算電子數據，重點審計和調查了市工商局、市環保局、市質監局等12個部門2016年度預算執行情況，審計發現：2016年開發區預算編制和市級預算草案編制不完整;個別單位的政府性資金并未被納入預算管理;部門預算編制不完整，個別部門年中需要追加的資金數額較大。

造成上述問題的原因主要是預算績效管理制度落實情況不理想，具體可以歸咎于3個方面：①項目執行前，在進行預算編制時缺少統一的標準和科學的績效評價指標體系;②項目執行過程中，受各地不同的文化、環境及各種突發情況的影響，績效跟蹤、績效監督等工作不能及時跟進，最終導致績效評價的執行力度和效果較差;③項目執行后，將績效評價結果反饋至下一階段預算編制工作落實不到位。

3.2 國有資產管理存在問題

3.2.1 管理制度不完善

相對于國家政策和實物資產的變化與調整，行政事業單位國有資產管理制度往往比較滯后。一些行政事業單位沒有明確界定國有資產管理相關部門的職責，導致國有資產的產權歸屬和管理職責模糊不清。國有資產會計核算制度不完整，國有資產在登記造冊時比較籠統，沒有對資產進行詳細的分類，部分資產核算登記的價值與其實際價值不符，存在錯記、漏記現象[5]。國有資產監管制度缺失，國有資產在產權變動過程中經常出現私下轉讓、違規操作問題，相關單位沒有按照規定上報、評估和審批，而監管部門并沒有及時發現并懲治不法行為，無法保證國有資產的應有價值。

3.2.2 管理意識淡薄

相關管理人員對國有資產管理的認識比較片面，認為國有資產就是國家的資產，理應由國家來管理，因此對管理工作不夠重視，沒有擔負起應有的職責，部門或單位之間通常以工作量大、超出職責范圍、沒有領導安排為由相互推諉。資產管理人員消極怠工，固守傳統的管理模式，不善于學習新知識和新技能[8]。部分行政事業單位國有資產歸屬權發生變動后，相關手續辦理不及時，導致在資產清查時沒有合法的憑證可依，無法確定資產歸屬人及資產管理責任人，相應的國有資產管理意識淡薄。

造成上述問題的原因主要有：①國有資產的會計核算制度存在缺陷，導致國有資產在登記入賬時常常出現不準確或不記錄的問題;②國有資產監管制度不夠嚴格，各種違規違法行為沒有及時被發現并受到相應的處罰;③相關工作人員管理意識淡薄、管理能力欠缺，消極怠工、違規操作現象時有發生。

3.3 內部控制不夠嚴格

部分行政事業單位沒有設置獨立的內部控制職能部門，與內部控制相關的財務會計、紀檢監察、內部審計等部門的職責出現重疊，各部門在實際工作中存在相互推脫責任的現象[3];內部監督乏力，未將內部控制執行效果的自評結果公開，外界無從知曉行政事業單位是否進行自評工作，更無從知曉行政事業單位對于自評結果顯示的缺陷是否進行了改正。內部監督機構職權的行使經常受到上級領導的干涉，缺乏獨立性，無法保證內部監督的公平、公正;外部監督渠道有限，在現實生活中，主要是審計部門對行政事業單位實施外部監督，行政事業單位對其他社會監督主體意見的獲取渠道缺失。隨著國家廉政建設工作的推進，一些行政事業單位暴露出管理混亂、違法違規、貪污腐敗現象。

造成上述問題的主要原因有：①行政事業單位關于內部控制機構建設的工作執行不到位，監督內部控制執行情況的監察部門也有所欠缺;②權力的運行缺乏制約機制，沒有確保紀檢、監察等內部監督部門的獨立性，內部監察工作開展易受到上級領導的干涉，導致內部監察和審核不夠嚴格，不能及時發現相關工作人員的違法失職行為，給貪污受賄、財務腐敗提供了溫床;③外部信息獲取渠道建設不到位，部分行政事業單位的外部信息溝通渠道有限甚至缺失，無法及時獲取公眾提出的意見和建議，外部監督也無法達到應有的效果。

4 加強行政事業單位財務管理的對策思考

4.1 加強預算績效管理的對策

4.1.1 加強執行項目前預算績效目標編制管理

行政事業單位在進行預算編制時要力求完整，對所屬的大類項目支出進行詳細的分類，同時對執行結果進行科學的預測，制定便于事后考核的績效指標和詳細、合理的績效目標。主管部門嚴格審批行政事業單位的預算報告，保證各部門預算績效目標編制的合理性和可行性。財政部門加強財政資金投資績效評審工作，以各部門上報的預算績效目標為依據，結合國家下達的政策及政府的財力狀況，按效果而不是按投入進行財政撥款。

4.1.2 加強對執行過程的監督和考核

項目執行過程中，各部門定期召開會議，匯報工作進度及實際工作環境的變化情況，加強溝通和交流。建立績效跟蹤機制，當項目進入實施階段后，對執行情況進行嚴密監測，對績效目標完成情況進行督促和考核，一旦發現與預算存在較大出入，就要及時找出原因并調整原有工作計劃。財政部門根據績效考核結果顯示的項目完成進度來撥款，追求績效完成進度而不是資金支出進度。

4.1.3 做好預算績效評價結果的反饋工作

有關部門前一階段的績效表現是下一階段預算編制工作的基礎和出發點，這就需要對既有的預算績效結果進行科學測定。在項目結束后，主管部門及時組織對項目預算績效目標完成情況的評價、對最初預算績效目標設置合理性的評價、對項目執行過程中干擾因素的評價，以便查找預算績效管理過程中的薄弱環節，對下一階段預算編制工作進行安排和調整。

4.2 加強國有資產管理的對策

4.2.1 加強對國有資產管理人員的培養和考核

行政事業單位定期組織多主體、多元化的培訓活動，調動員工的學習積極性，及時更新和補充新形勢和新環境下所需知識和技能，并監督管理人員學以致用。通過宣講會或組織觀看影視資料的形式，提高相關人員對國有資產管理的重視程度，沖破傳統管理思維的束縛，杜絕一切不良因素的影響，鏟除對資產管理“重購輕管”的傳統觀念。行政事業單位以學考結合方式，定期對國有資產管理人員的業務能力進行績效考核，并將考核結果公開。

4.2.2 健全國有資產管理核算制度

行政事業單位應完善國有資產管理核算制度，保證記錄的真實性和可靠性。登記造冊時，將資產分為經營性資產和非經營性資產兩大類，然后再根據資產的具體功能進行細分，依據合法的憑證或對資產進行評估后再進行登記，力求摸清資產的實際狀況。國有資產核算嚴格按照相應的管理制度執行，對國有資產實施動態管理，保證檔案記錄能夠隨著實物資產的變化而變化，定期檢查檔案的真實性和完整性，及時發現疏漏并進行改正;全面落實國有資產管理制度，必要時可以強制實施，懲治違規操作。

4.2.3 加強對資產管理的監管

當國家出臺新的政策時，監管部門監督行政事業單位落實新的國有資產管理制度，同時，要求行政事業單位明確本單位國有資產管理的責任人。監管部門要及時對新增國有資產的所有權、價值和用途等情況進行核實;當國有資產的價值發生變動時，相關責任人要向監管部門提交詳細的報告，說明情況;處置資產時，嚴格按照法定程序進行。一經發現違法違規現象，應及時追究相關人員的責任，視情況輕重給予相應的懲罰，并積極接受社會輿論監督。

4.3 加強內部控制的對策

4.3.1 健全行政事業單位內部控制機構

各級行政事業單位應合理配置人力資源，設置獨立的內部控制機構。遵循內部控制重要性、制衡性、適應性和全面性原則，形成紀檢、財務、審計等業務科室相互制約、相互監督、相互促進的內部控制管理體系。在單位內部控制實施過程中，梳理并明確各職能部門和相關工作人員的權力與職責，盡快找出各單位內部控制主要風險領域及關鍵控制點，并及時采取相應的控制措施。

4.3.2 確保內部監督機構的獨立性

行政事業單位應設立專門的內部審計機構和紀檢監察機構，嚴格任用高素質專業人才，對資金的收支管理進行內部審計，全程監控內部控制的實行，建立嚴格的內部監督屏障。另外，應進一步確保內部監督機構可以獨立行使職權，該機構直接對行政事業單位最高權力中心負責，定期向地區審計局報告本單位情況，避免內部審計監察工作受個別領導的干涉和控制，從而加強對權力的制約。內部監督機構及時對行政事業單位內部控制執行效果進行自我評價，徹底審查單位項目管理、預算管理、收支管理等業務的執行情況，并將內部控制評價報告進行公示，整治內部控制存在的缺陷，從源頭上降低廉政風險，形成強有力的內部防線。

4.3.3 增設外部監督渠道

行政事業單位應加大專項資金投入力度，提升軟、硬件設施水平，定期對信息化工作人員進行培訓，使其獲得針對性的能力和技術，搭建并不斷更新和完善信息溝通平臺，建立規范、高效、先進的信息系統[9]。行政事業單位按區域建立微信公眾號、微信交流群、QQ交流群等，并對外公布官方郵箱和電話，確保能及時、準確地獲取最新的外部消息、工作進展情況等，并指派專門的工作人員及時推進信息匯總和上報工作，使外部監督落到實處。

5 結語

我國行政事業單位在財務管理方面主要存在預算績效管理不規范、國有資產管理制度不完善且管理意識淡薄、內部控制不嚴格等問題。結合我國行政事業單位財務管理的實際情況研究發現，預算績效管理不規范，可以通過加強項目執行前預算績效目標編制管理、加強項目執行過程中的監督和考核、做好預算績效評價結果的反饋工作來解決;國有資產管理制度不健全和管理意識淡薄，可以通過加強對國有資產管理人員的培養和考核、完善國有資產會計核算制度、加強監管使情況有所改觀;內部控制不嚴格，可通過機構建設、確保內控機構的獨立性和增設外部監督渠道來加強。通過不斷分析問題、解決問題，進一步探索、學習和研究，我國行政事業單位一定會實現更規范、更高效的財務管理。

參考文獻

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[9]陳娜.行政事業單位財務管理信息化研究[J].行政事業資產與財務，2018（12）：78-79.

收稿日期：2022-01-11

作者簡介：

榮佳欣，女，1998年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：政府改革與治理。