我國疾病預防控制體系面臨的困境及因應之策

崔鈞

摘 ?要 ?構建疾病預防控制體系，是維護人民健康、保障公共衛生安全和維護經濟社會穩定的有力保障。我國疾病預防控制體系至今已運行了近70年，在預防和控制傳染病爆發和流行方面發揮了重大作用。面對這次新冠肺炎疫情，我國疾病預防控制體系暴露出亟待突破的困境。必須采取因應之策，不斷健全和完善我國疾病預防控制體系。

關鍵詞 ?疾病預防控制體系；法律法規；中醫藥；信息系統

在人類歷史進程中，除了戰爭外，各種傳染病成為人類面對的最可怕殺手，霍亂、鼠疫、傷寒等疫情暴發流行，嚴重威脅到人類的生命安全。因此，“上醫治未病”“一盎司的預防勝過一磅的治療”，通過衛生措施預防疾病快速傳播，幾乎是人類有效應對各種傳染病的唯一法寶，成為保障人民長久健康的銅墻鐵壁。應對傳染病工作是一個系統工程，疾病預防控制體系正是承擔這項工程的主體。“疾病預防控制體系是保護人民健康、保障公共衛生安全、維護經濟社會穩定的重要保障”。［1］

中國共產黨歷來高度重視人民生命安全和身體健康，早在新民主主義革命時期就在各根據地組織群眾開展衛生防疫工作。新中國成立后，中國共產黨致力于建立完善的疾病預防控制體系，自1953年全國各級防疫站成立，2002年走上疾病預防控制中心的建設道路，我國疾病預防控制體系至今已運行了近70年，在預防和控制傳染病爆發和流行方面發揮了重大作用，一些肆虐了數十年、甚至數百年的傳染病被徹底消滅。

然而，現行疾病預防控制體系中的一些結構性問題仍未得到根本解決，導致面對新發的未知傳染性疾病反應效率不高。此次突如其來的新冠肺炎疫情，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，我國在較短的時間內遏制了疫情蔓延，與其他國家相比，展現出了我國國家制度和國家治理體系的優越性。同時，也暴露出我國疾病預防控制體系中存在的漏洞和短板。

一、我國疾病預防控制體系面臨的困境

1.預防為主的工作方針沒有得到全面有效落實。由于公共衛生事業的作用更多時候是以“隱性”而非“顯性”的方式體現，社會對其重要性、必要性和緊迫性等認識嚴重不足，“重醫療、輕預防”的思維慣性持續存在。同時，由于公共衛生耗費大量人力、物力和財力，卻又不產生直接經濟效益，加之近年來根據社會疾病譜和公共衛生服務需求變化，衛生領域的重點逐漸從傳染性疾病轉向慢性病，使社會普遍認為大規模的傳染病壓力已經不大。雖然部分傳染性疾病特別是細菌類的傳染性疾病以及一部分由病毒引發的傳染性疾病已經得到了較好的控制，但是，很多病毒類傳染性疾病，依然缺乏有效的防控措施。我國醫療衛生領域長期存在重治療輕預防的思想，表現在實際工作中，就是較為重視疾病的治療，忽視傳染病的預防和控制。

2.公共衛生領域立法、執法存在薄弱環節。目前，我國現行法律體系有待完善，前瞻性有待加強，一些法律法規已經不適應現階段的實際需要，亟待修訂；疾病防控體系權責不一致，疾病預防控制系統沒有行政執法權，卻要承擔食品安全事件調查處置的職責，因此，經常面臨調查受阻、受挫的現象；執法主體不穩定，近年來，國務院機構改革頻繁，衛生行政部門的工作職責以及公共衛生法律的執法主體屢經變動，給公共衛生法律執行帶來極大的困擾。

3.疾控機構建設存在漏洞。目前，我國疾控機構性質有待進一步明確。在事業單位機構改革中，各級疾控中心被定義為提供技術指導支撐的公益一類事業單位，沒有獨立的行政管理和決策權限；疾控機構財政保障有待進一步增強。“國家公共衛生專項任務經費”撥款增速低于GDP年均增速，疾控機構職工收入遠低于同級醫療機構；疾控人才隊伍建設有待進一步加強。目前，設置公共衛生與預防醫學專業的高校較少，教學理念存在較大缺陷，疾控機構資金保障不足，加劇了人才流失，導致我國疾控中心的人員總數和人員結構較為薄弱。統計表明，2009-2017年，全國醫院衛生人員增加76.3％，衛生技術人員增加80.8％，但疾控機構衛生人員和衛生技術人員卻分別減少了3.0％和4.1％。[2]

4.基層防控網底薄弱。我國基層醫療機構專業人員不足，能力和服務水平有限，難以滿足居民日益提升的衛生健康需求。近年來，全國各地開展以城市大醫院為龍頭的醫療體、醫共體建設，引發強烈的醫療資源虹吸效應，將大量鄉村病人吸走，甚至將基層醫療機構的人事權及財政權也一并拿走，導致后者的法人管理結構形同虛設。全國人大常委會通過的《基本醫療衛生與健康促進法》，要求在原有國家基本公共衛生服務項目的基礎上增加職業健康、精神衛生、院前急救、老年保健等工作任務，使基層醫療機構在公共衛生專業人力極為緊張的情況下，又加重了工作負擔。各級衛生行政部門加大了對于基層醫療機構承擔基本公共衛生服務項目的考核力度，導致基層醫療機構集中大量人力，并耗費大量精力以應付各種檢查。長此以往，基層醫療機構的預防保健職能被嚴重弱化。

5.信息化建設滯后。目前，我國疾控系統信息化建設進度明顯滯后，基本上還停留在2003年之后建立的信息系統水平之上，而這套系統的主要功能在于收集并報告各類傳染病信息，并且只有國家層面才享有使用權限，省、市、縣三級均無權使用這些數據。各地建立的信息系統與疾控機構設置的信息系統，在基礎信息收集、錄入及使用上各自為戰、分離推進，未能形成統籌有力的工作機制，更未建成統一高效的公共衛生信息平臺。各級疾病預防控制中心所負責的疾病監測、預防接種、衛生應急管理、慢性病防治等工作，均未建立自上而下的信息系統，導致大量工作無法有效對接，大量數據無法有效運用。

二、完善我國疾病預防控制體系的因應之策

疾病預防控制體系建設至關重要，要從加強國家戰略安全需要的高度，大力加強與改進我國疾病預防控制體系建設，不斷提高應對公共衛生突發事件的能力和水平，盡可能地將重大疾病消滅在萌芽狀態，筑牢人民群眾的生命健康防線。

1.全面加強和完善公共衛生法律法規建設。盡快研究出臺公共衛生領域的母法，從法律層面明確公共衛生體系在國民經濟和社會事業發展中的地位、作用及權限，確定各級政府貫徹預防為主工作方針中的法定責任，在全社會樹立起預防為主的科學理念和價值氛圍。從保障國家安全以及維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。此次新冠肺炎疫情中，早發現、早報告、早隔離、早治療被確認為有效防控傳染性疾病的重要手段，需要通過公共衛生立法予以貫徹。同時，疫情中暴露出的預警機制反應不靈敏、對應急處置人員保護不夠、中醫藥發揮作用不強等問題，也應當通過修訂條例加以完善。

2.建立公共衛生投入穩定增長機制。公共衛生是公共產品，應由政府承擔主導責任，加強財政保障，為疾病預防控制體系的高效運轉提供強大的資金保障。強化政府對于疾控體系的全額投入責任，避免疾控體系將資源和精力過度放在增收、創收上面而荒廢主責主業：保證公共衛生投入增長不得低于財政支出及GDP的增長幅度，使疾控體系建設能夠跟上經濟社會發展的步伐，避免疾控體系成為公共衛生體系的短板；優化投入結構，對于人員經費和公用經費等經常性經費給予適當傾斜，解決長期依賴“專項資金”維持機構運轉的問題；充分調動疾控人員的工作積極性，為疾病預防控制體系的高效運轉提供強大的資金保障。

3.提升疾病預防控制體系運轉效率。厘清權責關系是保證各級疾病預防控制中心的專業工作不受行政過度干預、增強行動力的重要環節。在實際工作中，要落實“健康優先戰略”“將健康融入所有政策”，提升疾控體系在公共衛生體系中的地位和作用。在國家層面，成立推進健康中國戰略的專門協調機構，并明確疾病預防控制體系的核心地位，統籌推進各項具體工作有序開展。清晰劃分各部門的責任與任務，并制定出臺切實可行的執行方案，列出時間表。將國民生命健康指標和疾病預防控制體系建設納入各級政府年終考核，并提高相應的權重，對落實不力的部門采取“一票否決”，倒逼各級政府不斷提高公共衛生服務水平。推動各級疾病預防控制中心與同級衛生健康委內設的疾病預防、衛生應急管理部門合并，明確職能分工，加強傳染病重點實驗室建設，夯實疾病預防控制體系的科研基礎。此外，為避免條塊分割導致的推諉塞責現象，對各地疾病預防控制中心、人民醫院、社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院等業務單位的職責進行整合，由轄區政府牽頭或授權，建立應對重大公共衛生問題的領導小組或工作機制，統籌調度各部門，上下聯動，充分溝通，增強應對突發公共衛生事件的及時性和有效性。

4.充分發揮中醫藥在疾病預防控制體系中的作用。“中西醫結合、中西藥并用，是這次疫情防控的一大特點，也是中醫藥傳承精華、守正創新的生動實踐。要加強對中醫藥的組織領導，推動中西醫藥互相補充、協調發展”。[3]充分發掘中醫藥在傳染病預防和治療方面的積極作用，盡快扭轉中醫藥在我國疾控體系中“缺位”的局面。在疾控體系建設中，建立完善中西醫協同研究機制，在推廣中醫藥理念和推動科技創新的同時，對于西醫藥的局限加以補充，形成中西醫藥互補發展的格局；基層疾控機構要組建專門的人才隊伍，充分發揮中醫藥治療成本低廉的優勢，加強面向群眾的中醫藥服務；建立國際交流合作機制，與國際頂尖疾控機構開展合作研究攻關，推動中醫藥走向世界，提升海外學界對于中醫藥的了解度和認同度，為全人類抗擊疫情提供中國經驗和中國方案。

5.加快建設一流疾控人才隊伍。人力資源是一切資源中最為關鍵的資源，是最活躍、最積極的生產要素。必須充分認識疾病預防控制機構是科技含量高、人才聚集的特殊行業，著力提升人才質量，優化人才結構。具體而言，就是要建立合理的薪酬制度與有效的考核激勵制度，按照同級醫療機構的薪資水平，合理確定疾控機構的人員薪酬及各種防疫補貼、津貼，根據考核等次確立合理的年度績效激勵，充分調動專業人員的工作積極性，加強疾控體系對人才的吸引力，避免疾控人才流失。建立嚴格的行業準入制度，提升公共衛生專業人員占比，吸收適當比例的臨床醫學、信息科學、社會學等專業技術人才，發揮多學科聯合優勢。改革公共衛生教育，鼓勵“雙一流”高校成立公共衛生學院或者開設預防醫學專業，開展公共衛生領域前沿研究，為國家培養更多的高端防疫人才；開展職業教育、繼續教育和公共衛生醫師規范化培訓，提升現有人員的專業素質和能力，開展針對基層疾控工作人員的定期培訓，提升基層疾控隊伍整體素養。

6.織密基層衛生防疫網。基層防疫體系直接面向群眾，擔負著第一時間收集疫情信息、分解就診壓力的任務。夯實基層醫療機構建設、提升基層醫療機構硬件設施，保證基層常備防疫物資，提升基層機構在突發疫情中的應對能力；提高基層醫護人員福利待遇，創造安心工作、專心鉆研的環境，嘗試建立相對獨立的縣級以下職稱評定體系，通過職稱晉升的方式吸引人才、留住人才；充分發揮基層醫療機構在居民健康管理、各種疾病信息收集等方面的作用，實現電子信息庫和傳染病監測上報系統的全覆蓋，為重大傳染病疫情出現之后的流行病學調查提供全面資料，真正做到防疫關口前移。

7.加快現代化信息系統建設。充分運用互聯網技術，可以提高疾病監測效率，提升健康風險預警能力。因此，要抓住信息化發展的潮流，運用區塊鏈、大數據、云平臺、物聯網、人工智能等高科技手段，成立專門的領導機構，與實力較強的互聯網企業展開合作，推進相關技術研發。深度整合公共衛生信息、醫療服務信息等相關信息，實現跨部門、跨區域、跨領域的信息交流共享。此外，加強常態化監測，實時利用、分析各類信息，加強早期預測。同時，依托國家全民健康信息平臺，以電子病歷、健康檔案以及全員人口數據庫為基礎，在信息安全、標準規范、運行維護等保障體系支撐下，健全和完善覆蓋全國的疫情報告監測預警及其公共衛生突發事件信息網絡系統。打造面向公眾服務的公共衛生信息平臺，實現疾病動態監控、兒童接種疫苗、職業健康、婦幼保健、綜合監督等綜合業務的全過程管理，提升公共衛生服務的便捷性與有效性。加強常態化監測，實時利用、分析各類信息，尤其是涉及居民健康的新發傳染病、呼吸道傳播疾病等的早期預測。

參考文獻：

[1][3]習近平.構建起強大的公共衛生體系 為維護人民健康提供有力保障[N].人民日報，2020-06-04（01）.

[2]中華預防醫學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組.關于疾病預防控制體系現代化建設的思考與建議[J].中華流行病學雜志，2020，41（4）：453-460.

（作者單位：國家衛生健康委項目監管中心、系中國社會科學院研究生院博士生）

【責任編輯：江錦】