鎮(zhèn)江市養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑研究

摘 ?要 ?隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全球老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻。鎮(zhèn)江市一直把推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為保障和改善民生的重中之重，大力促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展迅速，全市養(yǎng)老工作邁上新臺(tái)階。本文分析了鎮(zhèn)江市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過程中遇到的碎片化困境，提出鎮(zhèn)江市養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞 ?養(yǎng)老事業(yè)；高質(zhì)量發(fā)展；實(shí)踐路徑；鎮(zhèn)江市

當(dāng)前科技飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)層出不窮，國(guó)民生活水平得到提高。同時(shí)，醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化使得平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)，人口老齡化現(xiàn)象也日益凸顯，這給社會(huì)和家庭帶來沉重負(fù)擔(dān)。因此，破解養(yǎng)老難題成為緊要現(xiàn)實(shí)問題，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，是黨和國(guó)家的重大戰(zhàn)略選擇。黨的十九屆六中全會(huì)指出：“全黨必須永遠(yuǎn)保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題。”[1]因此，要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問題，不斷解決老齡群體的“急難愁盼”問題，真正把切實(shí)滿足老年人的需求作為養(yǎng)老工作的重點(diǎn)，滿足其多層次、個(gè)性化需求，以增強(qiáng)老齡群體的獲得感、幸福感、安全感，從而推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)邁上新臺(tái)階。

一、鎮(zhèn)江市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展迅速，鎮(zhèn)江市一直把推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為保障和改善民生的重中之重，通過多種形式持之以恒地開展監(jiān)督工作，大力促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，全市養(yǎng)老工作邁上新臺(tái)階。2020年，第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，鎮(zhèn)江市常住人口中，60歲及以上人口為756353人，占23.56％，其中65歲及以上人口為562226人，占總?cè)丝诘?7.51％。與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升7.30個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升7.16個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，鎮(zhèn)江市老年人口比重不斷增加，老齡化程度進(jìn)一步加深，養(yǎng)老問題將成為政府工作的重中之重。

（一）政策力度不斷加大

2021年11月，《鎮(zhèn)江市“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）正式印發(fā)。《規(guī)劃》明確了“十四五”時(shí)期民政事業(yè)發(fā)展的總體要求、主要任務(wù)和保障舉措等，提出了高水平建設(shè)“鎮(zhèn)溫情”社會(huì)救助、“鎮(zhèn)幸?！别B(yǎng)老服務(wù)、“鎮(zhèn)活力”基層治理、“鎮(zhèn)溫暖”社會(huì)福利、“鎮(zhèn)方便”專項(xiàng)服務(wù)五大工作體系。

其中，“鎮(zhèn)幸?！钡酿B(yǎng)老服務(wù)涉及了養(yǎng)老過程中的方方面面，并對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)工作提出了更高的要求。按照人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略要求，立足“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)福地、山水花園名城”的城市定位，促進(jìn)社區(qū)與社會(huì)組織相協(xié)調(diào)，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快建設(shè)高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)體系。鎮(zhèn)江市第八次黨代會(huì)強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)增進(jìn)民生福祉，努力創(chuàng)造人民向往的美好生活。深化社會(huì)保障制度改革，穩(wěn)步提高社會(huì)保障和救助標(biāo)準(zhǔn)，建成更加公平、更可持續(xù)、更有效率的多層次社會(huì)保障體系。由此可見，政府部門始終將提高公共服務(wù)水平、改善人民生活放在政府工作的重要位置，始終堅(jiān)持“人民至上”理念，養(yǎng)老服務(wù)水平的高低也切實(shí)關(guān)系到人民的幸福感。

（二）保障能力不斷增強(qiáng)

鎮(zhèn)江市是江蘇省第三個(gè)實(shí)現(xiàn)大市范圍內(nèi)城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)一體化的城市。其一，從保險(xiǎn)覆蓋范圍來看，鎮(zhèn)江市實(shí)行特困供養(yǎng)人員應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)，全市低保對(duì)象應(yīng)保盡保，對(duì)于60周歲以上困難老人和80周歲以上高齡老人，建立了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老上門服務(wù)制度，并在全省率先實(shí)現(xiàn)60周歲以上老年人意外傷害保險(xiǎn)政府統(tǒng)保全覆蓋。其二，從適老化改造來看，啟動(dòng)特殊困難老年人家庭居家適老化改造提升，既有住宅加裝電梯獲得“零突破”，老年人出行難等問題得到明顯改善。其三，鎮(zhèn)江市各級(jí)政府采用購(gòu)買服務(wù)的方式，讓全市12.4萬名60周歲以上困難老年人和80周歲以上老年人，足不出戶享受到每月不低于1.5小時(shí)的家政、生活照料、康復(fù)護(hù)理等免費(fèi)服務(wù)，服務(wù)時(shí)長(zhǎng)位居全省前列。

（三）服務(wù)供給不斷擴(kuò)大

服務(wù)供給的擴(kuò)大主要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和床位的不斷增加上。從床位數(shù)量來看，“十三五”期間，全市共建成各類養(yǎng)老床位30116張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位40.8張?！兑?guī)劃》提出，到“十四五”末，護(hù)理型床位占比將達(dá)70％，農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比將達(dá)55％。從養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來看，全市城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，街道老年人日間照料中心實(shí)現(xiàn)全覆蓋?！笆奈濉逼陂g，全市將建成4家縣級(jí)失能（失智）特困人員集中供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，新增居家適老化改造4000戶，各市和丹徒區(qū)分別建成至少1所失能（失智）特困人員專業(yè)照護(hù)為主的縣級(jí)供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和3個(gè)農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心?！耙?guī)劃”還提出“十四五”時(shí)期目標(biāo)：接受上門服務(wù)的居家老年人數(shù)占比達(dá)18％，經(jīng)濟(jì)困難的高齡、獨(dú)居、空巢、計(jì)劃生育特殊家庭等老年人服務(wù)覆蓋率達(dá)100％，城市街道綜合性養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率達(dá)100％。

二、鎮(zhèn)江市養(yǎng)老事業(yè)面臨的“碎片化”困境

（一）養(yǎng)老服務(wù)主體“條塊分割”

隨著老齡化程度的加劇，多方合力共同應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)困境成為重要舉措。然而，養(yǎng)老服務(wù)各主體如果協(xié)調(diào)不當(dāng)也將陷入“碎片化”困境，集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，養(yǎng)老服務(wù)供給由政府、社會(huì)等多部門共同參與。在科層官僚體制下，自上而下各個(gè)部門都有不同的“條條”職能劃分，由此產(chǎn)生的“條條”分割現(xiàn)狀較為明顯。其二，提供養(yǎng)老服務(wù)的主體相互獨(dú)立，且分布在不同地區(qū)。這體現(xiàn)出的是一種“塊塊”劃分現(xiàn)象，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口情況和老齡化程度各不相同，養(yǎng)老服務(wù)供給的方式和內(nèi)容也因此存在較大差異，無法有效整合[2]，這將增加養(yǎng)老服務(wù)各主體間的溝通成本，導(dǎo)致缺少信息溝通。公共部門單一目的原則產(chǎn)生了碎片化、自我中心的權(quán)威，同時(shí)缺乏合作和協(xié)調(diào)，從而妨礙了有效性和效率[3]。

（二）養(yǎng)老服務(wù)“供給導(dǎo)向”明顯

鎮(zhèn)江市在養(yǎng)老服務(wù)的供給過程中，存在供給過剩、利用率低的問題，在實(shí)踐中仍難以擺脫傳統(tǒng)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，存在明顯的“供給導(dǎo)向”，難以滿足大范圍養(yǎng)老服務(wù)需求。養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共物品，涉及政府、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織、老年群體等多方主體，各主體由于理念思想的差異，對(duì)待供給內(nèi)容持有不同意見，而傳統(tǒng)的政府“供給導(dǎo)向”仍然明顯，政府的主導(dǎo)性地位弱化了其他主體的供給意愿，無法形成雙回饋效應(yīng)，缺少雙向溝通將導(dǎo)致供給內(nèi)容單一化、同質(zhì)化，缺乏精準(zhǔn)性，違背養(yǎng)老服務(wù)的初衷。

（三）養(yǎng)老服務(wù)資源缺乏有機(jī)整合

鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)資源由不同主體掌握，由于各個(gè)主體缺乏信息溝通，養(yǎng)老服務(wù)資源在實(shí)際供給中呈現(xiàn)出分散化的態(tài)勢(shì)，缺乏有機(jī)整合導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源的浪費(fèi)。其一，養(yǎng)老服務(wù)供給部門各行其是。由于社區(qū)養(yǎng)老涉及的部門較多，養(yǎng)老服務(wù)資源呈現(xiàn)出分散化運(yùn)作的現(xiàn)狀，難以突破部門邊界實(shí)現(xiàn)有效整合、統(tǒng)一供給。醫(yī)療資源的供給過程體現(xiàn)得更為明顯，老齡辦往往牽頭組織醫(yī)護(hù)人員進(jìn)社區(qū)為老年人提供基本醫(yī)療服務(wù)，衛(wèi)計(jì)部門也定期為老年人提供免費(fèi)體檢服務(wù)。其二，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源難以有效整合。養(yǎng)老服務(wù)資源作為社區(qū)的重要服務(wù)資源，很難無條件實(shí)現(xiàn)社區(qū)之間的整合和共享。

（四）養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間信任缺失

養(yǎng)老服務(wù)主體的利益復(fù)雜化在一定程度上是由主體自利性所導(dǎo)致的，不僅如此，主體自利性還加劇了主體之間的“縫隙”和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使養(yǎng)老服務(wù)主體之間難以建立相互信任的關(guān)系。其一，部門利益驅(qū)使參與養(yǎng)老服務(wù)供給的各部門履行自身職權(quán)，但由于養(yǎng)老服務(wù)涉及的部門較多，部門之間的隔閡也較大，建立互信機(jī)制的成本太高。其二，在社區(qū)層面，并沒有專職人員負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)工作人員大都身兼數(shù)職，而且社區(qū)承擔(dān)多重公共事務(wù)，其工作重點(diǎn)在很大程度上受自上而下政策的影響，在自上而下的壓力型體制下，社區(qū)之間的考核評(píng)比成為社區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的重要推動(dòng)力，社區(qū)不僅要保證養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，還要從激烈的競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)。因此，社區(qū)在多重利益的驅(qū)動(dòng)下，逐漸緊密結(jié)合，相互依存，蛻變?yōu)楣仓\關(guān)系。

三、鎮(zhèn)江市養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加快建立協(xié)調(diào)共享機(jī)制

養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展?fàn)可嬲?、市?chǎng)、社會(huì)、公民等多個(gè)主體，需要建立健全主體協(xié)調(diào)機(jī)制，保證協(xié)調(diào)的順暢和溝通渠道的暢通。從政府層面來看，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與社區(qū)之間的協(xié)調(diào)，及時(shí)了解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀，反饋問題[4]。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興技術(shù)已深入各行各業(yè)，鎮(zhèn)江市各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，逐漸推動(dòng)“智慧養(yǎng)老”的普及。通過智慧養(yǎng)老的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，各部門可以有效了解各社區(qū)養(yǎng)老情況以及老齡群體的不同需求，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，并根據(jù)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)調(diào)整部門所要供給的資源，避免重復(fù)供給導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，以此建立各部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。另外，大數(shù)據(jù)平臺(tái)保證了老齡群體需求的真實(shí)性和時(shí)效性，養(yǎng)老服務(wù)供給主體可以根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)實(shí)施或調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)的供給，這正是打破“信息孤島”的一劑良藥。

（二）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)資金整合

養(yǎng)老服務(wù)的供給離不開街道各個(gè)職能部門的協(xié)調(diào)，更離不開社區(qū)的積極配合。無論是街道相關(guān)部門還是社區(qū)，都應(yīng)對(duì)其責(zé)任范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)需求有及時(shí)、全面的了解。從資金來看，鎮(zhèn)江市相關(guān)政府部門以及社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立多元的資金渠道，除了政府扶持以外，社會(huì)組織也應(yīng)當(dāng)出一份力，通過企業(yè)贊助以及爭(zhēng)取項(xiàng)目資金等多種方式籌集養(yǎng)老資金，并投入于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備，保證智能化設(shè)備的引入，更好地為老年人提供便捷化服務(wù)。在這過程中，要注意克服老齡辦在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中“撒胡椒面”的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)根據(jù)每個(gè)社區(qū)的不同需求以及社區(qū)支持力度來有效調(diào)配資源，“對(duì)癥下藥”。

（三）完善人力協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制

除了養(yǎng)老服務(wù)資金的整合，人員整合也十分重要。鎮(zhèn)江市老齡辦要經(jīng)常根據(jù)各社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)開展情況，以舉辦養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)的形式整合養(yǎng)老辦人員和社區(qū)工作人員，完善人力協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。在人力資源方面，要整合各個(gè)社區(qū)所入駐的社會(huì)組織人員。由于每個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的級(jí)別有差別，所擁有的養(yǎng)老服務(wù)資源并不對(duì)稱，服務(wù)人員以及服務(wù)資源與社區(qū)實(shí)際情況不相匹配。因此，要對(duì)各個(gè)社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行有效分析與整合，按照數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，在社區(qū)之間調(diào)動(dòng)社會(huì)組織工作人員，以尋找服務(wù)缺口，緩解部分社區(qū)人力資源不足的現(xiàn)象，以提升養(yǎng)老服務(wù)效率[5]。

（四）構(gòu)建主體信任機(jī)制

為了有效構(gòu)建主體信任機(jī)制，鎮(zhèn)江市民政、老齡、衛(wèi)生等各個(gè)部門應(yīng)主動(dòng)突破部門界限，適當(dāng)運(yùn)用智能設(shè)備采集老齡群體的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各部門有效數(shù)據(jù)的共享，要形成共同的行動(dòng)指南，明確劃分各部門的責(zé)任與義務(wù)，類型不同的部門職責(zé)按照部門屬性劃分，有利于最大限度發(fā)揮各部門特殊優(yōu)勢(shì)，形成資源互補(bǔ)，加強(qiáng)彼此信任。另外，街道各部門是養(yǎng)老資源的實(shí)際規(guī)劃者，養(yǎng)老服務(wù)的有效供給不僅需要各部門的有效規(guī)劃，還需要社區(qū)的實(shí)際行動(dòng)。街道各部門與社區(qū)之間的鏈接點(diǎn)在于養(yǎng)老服務(wù)資源如何實(shí)現(xiàn)有效配置，因此，應(yīng)當(dāng)促使街道與社區(qū)關(guān)系透明化，社區(qū)能夠如實(shí)反映養(yǎng)老服務(wù)需求，避免社區(qū)在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下不實(shí)反映養(yǎng)老服務(wù)需求，這樣才能使得部門與社區(qū)之間的關(guān)系逐步向良性化方向發(fā)展，這種相互合作、協(xié)同共進(jìn)的過程也能使兩者之間互信水平得到進(jìn)一步提升，推動(dòng)各部門職能轉(zhuǎn)型以及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)一直是民生問題的重中之重。目前，鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)中存在“碎片化”困境，各主體之間協(xié)調(diào)能力不足，缺乏深層次整合，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性不足。因此，政府、社會(huì)、居民都要充分參與并發(fā)揮相應(yīng)的力量，共同克服“碎片化”難題，使各主體之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)調(diào)。加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源全方位整合，構(gòu)建各主體之間的信任機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興技術(shù)，守正創(chuàng)新，提高養(yǎng)老服務(wù)的效率，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目（編號(hào)20HQ045）的階段性成果。

（作者單位：中共鎮(zhèn)江市委黨校）

【責(zé)任編輯：江錦】