疫情防控中社會領域“次生災害”預防之策探討

樊佩佩 苗國

摘 ?要 ?2022年3月以來，我國一些大城市暴發新一波新冠肺炎疫情，有的地方出現了社會領域的“次生災害”，暴露出基層治理的薄弱環節。雖然這些地區目前已實現社會面動態清零，但其經驗教訓對于疫情常態化防控下具有警示作用。本文提出補足基層治理短板、預防“次生災害”風險之策：強化黨建引領，統籌協調好疫情防控和民生服務保障；厘清基層治理主體的權責劃分，明確多元社會主體的職責邊界并實現有效配合；走群眾路線與制定科學預案相結合，切實解決好民眾的“急難愁盼”問題；強化應急物資運輸組織管理，建立一體化運輸保障協同運作機制和應急物流網絡。

關鍵詞 ?疫情防控；次生災害；基層治理

2022年3月以來，我國一些大城市暴發以奧密克戎變異株為主的新一波新冠肺炎疫情，在“外防輸入”壓力大、人口規模大且深度老齡化的大都市，猝然而至的疫情快速擴散與實施全域流動管制，對社會生活帶來沖擊，由于前期風險預案準備不足和基層治理存在的一些短板，直接或間接導致線下市場關閉、線上物流運輸受阻和末端配送缺乏專業組織，物資“梗阻”、供應鏈混亂推高物價甚至出現囤積居奇，部分群眾的基本生活保障和緊急就醫需求受到影響。

依靠“中國之治”，經過艱苦努力，目前這些城市已取得來之不易的社會面動態清零成果，但其經驗教訓具有警示作用：在突發公共危機下，如何確保打通民生保供“最后一公里”、社區“最后100米”，如何保障需格外關照的“一老一小”“基礎病患”等特殊群體生命健康通道，需要前期充分的風險感知與研判。數月來與肆虐疫情抗爭的實踐說明，進一步優化和完善基層治理，強化突發應急狀態下基層治理的預警體系，未雨綢繆預防社會領域的“次生災害”風險，是疫情防控常態化下鞏固前期防控成果并確保抗疫斗爭最終勝利的關鍵。

一、應急狀態可能引發基層治理系統性“次生災害”風險

基層社區組織是國家最基礎的觸手，是應急狀態下社區與外部的連接紐帶，發揮著末端應急物資運輸組織管理、幫扶困難群體的力量組織、民生需求信息反饋的重要職責。開展嚴格的管控措施，對于阻隔疫情傳播起到積極作用，廣大居民都用實際行動表示了支持，但超預期的長時間封控帶來的市場停滯、社會需求擠壓，以及部分社區基層治理不力等問題，可能引發社會領域的“次生災害”風險。

首先，部門協調和區域統籌因缺乏應急治理共同體的經驗而帶來風險。突發疫情下，應急管理工作涉及面廣、處置的綜合性和超地域性明顯，如果相關部門執法救援力量分散、各部門平臺系統互不兼容、應急指揮協調范圍不斷擴大，協調難度會不斷增加，尤其是在倉促封控早期，會出現部門之間、條塊之間、各行政區劃之間協作不夠密切、信息溝通不及時、各類應急隊伍協同作戰步調不一致等現象，引發多種社會問題。

其次，疫情防控要求和物資保供需求之間不契合而帶來風險。突發疫情下，會出現結構性“責任—職能—分工”沖突，政府、市場和社會的運行機制“失靈”“失效”“失序”等情形。基層工作面廣量大、錯綜復雜、人手緊缺，若因風險預判不夠，未能快速建立“戰時應急”秩序，盡管物資總體供給平衡，一些基層單元若未能及時填補非常時期的市場失靈真空，會出現保供危機、短缺市場，就會有投機行為趁虛而入，而在“毛細血管”不通暢、保供物資緊張或質量低劣時，公眾的信任、居民的抗疫熱情就會消減，此時若有少數人制造輿論甩鍋給“清零政策”，就會激化民眾情緒，損害政府公信力。

第三，特殊群體的生活保障和就醫用藥需求受到影響而帶來風險。突發疫情下，在人口規模大且深度老齡化的大城市，高齡老人和各種重癥患者、慢性病患者、孕婦等特殊群體的用藥、就醫，需要基層組織與醫療衛生機構密切溝通協調，盡快完善接診流程和配藥綠色通道，不能陷入層層加碼的“死循環”而造成延誤。雖然目前也有各種公眾參與和社會反饋的機制，但尚不系統不直接，當部分緊急就醫用藥需求得不到及時響應時，會威脅到特殊需求個體的生命安全。

二、疫情防控常態化下預防社會領域“次生災害”的對策建議

在疫情防控常態化背景下，亟需補足基層治理短板，構建起統一指揮、專常兼備、反應靈敏、聯動協同的應急管理體系。

（一）強化黨建引領基層治理，統籌協調好疫情防控和民生服務保障

強化特殊時期的黨建引領保障機制，以“黨建+為民服務”夯實聯防聯控戰斗堡壘，解決突發應急狀態下涉及的部門協調、社區保障和資源整合等難題。以街鎮為單位，通過構建扁平化聯絡反饋機制，加強基層組織執行力。充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，團結凝聚更多黨員、群眾參與疫情防控，守望相助。社區黨建以社區—小區—樓棟為條線，通過建立社區、小區臨時黨組織和樓棟黨小組等方式，將樓棟建成堅強堡壘，解決群眾的“急難愁盼”問題。組織黨員骨干作為志愿者下沉社區，整合機關跑腿服務隊等“外圍力量”和村居報到黨員等“內圈隊伍”，按照區、街鎮、村居三個層面分別組建完善醫療應急和生活保障工作組織，依托互聯網醫院平臺，提供專人對接、專人配送服務，打通居民看病就醫的“生命線”，積極協助村居做好社區內部民生物資托底保障。

（二）厘清基層治理主體的權責劃分，明確多元社會主體的職責邊界并實現有效配合

重新梳理政府、市場和社會三大力量的責任分擔機制，在常態化和應急狀態下，明確三者的職責邊界，在黨委統領下確保三大力量有效運轉和配合。強化上層決策力、中層執行力、基層戰斗力的三者配合，厘清基層政府、社區居委會、物業公司以及社會組織的職能劃分，避免多重事務積壓造成基層治理效能低下的窘況。比如，在城市靜態管理期間，上級政府負責統籌協調、劃分權責，控制物價，保障貨物運輸通暢，嚴厲打擊疫情期間的市場投機行為；特殊時期的物資運輸、分配、派送以及確診者轉運等工作，交給專業工作組；末端配送交給未被感染的快遞物流從業人員（物流人員的嚴格疫情篩查和保障由政府提供專業公共衛生服務）；街鎮基層政府負責信息收集、匯總、分類工作；社區、物業工作人員負責協調照顧包括高齡獨居老人、慢性病患者、孕婦、殘障人士等特殊群體。通過政府職能下沉以及多方協同，大幅度提升應急治理的效率，杜絕應急管理時期社會治理職能“外包”帶來的“空心化”問題，尤其要防范基層治理市場化帶來的政府失靈，避免把大量人力、物力、財力消耗在計劃的層層推行過程中。

（三）走群眾路線與制定科學預案相結合，切實解決好民眾的“急難愁盼”問題

一是在應急管理期間，組建含網格員、志愿者、樓棟長、業主等在內的社區分級管理體系，將紛繁龐雜的工作層層傳達、分解到各樓棟，社區居委會與志愿者組建科學分工的團隊，包括外勤、內勤、生活物資、藥品與就醫組等。二是主動出臺特殊時期的細節管理辦法，包括社區的生活管理、道路交通管理、醫院就醫管理、超市和電商管理、用氣用電管理等；開設“社區代配藥一站式服務專窗”，既可滿足社區兒童、老人、有長期基礎病及術后患者的配藥需求，也可緩解運力緊張帶來的難題，提高社區代配藥志愿者的工作效率。三是推進社會面民生信息反饋機制，有利于掌握并及時解決困難群體的生活難題，也有利于不斷改進完善預案，有助于穩定民心；在應急狀態下向群眾提供職能部門負責人聯系渠道，防止常規發聲渠道訴求被擠壓以致延誤，也讓需要格外關照的特殊人群的訴求得到及時回應。

（四）強化應急物資運輸組織管理，建立一體化運輸保障協同運作機制和應急物流網絡

一是健全應急物資運輸組織管理的運行機制。如建立“急常”兼備、分工明確、職責清晰、響應及時、全程可控的應急物資運輸組織管理機構；做好重大疫情下應急物資運輸保障的頂層設計，加強對各級運力保障系統的統籌規劃，制定針對重大突發疫情的干線應急運輸專項預案；建立各地政府有關部門間的互助合作關系，健全跨區、跨城、跨省域疫情的信息通報和共享機制，協調好突發公共衛生事件中各種資源的跨區域調配工作，形成相互協同的風險和危機治理共同體。二是構建干線與末端有效銜接的應急物流網絡。將重大疫情下的應急物資運輸納入省市相關交通和物流規劃中，設立應急物資儲備點、分撥點，制定運力資源的保障政策，優化節點布局和資源配置，充分發揮綜合運輸系統的干線運輸能力和城市交通運輸系統的分撥配送能力。三是完善應急物資運輸“綠色通道”通行制度，綜合運用大數據、物聯網、區塊鏈等新技術，保障信息交互標準、審批流程統一，實現跨部門、跨區域聯合保障標準統一。

參考文獻：

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[3]朱健剛.疫情催生韌性的社會治理共同體[J].探索與爭鳴，2020（04）.

本文為江蘇省社科基金一般項目“江蘇構建賦能增效型網格化社會治理體系研究”（編號21SHB008）的階段性成果。

（樊佩佩 ?苗 國，均系江蘇省社會科學院區域現代化研究院社會治理中心副研究員） 【責任編輯：江民】