國有企業招投標過程中的風險分析與管控策略

栗素梅

【摘要】招投標過程中，由于項目特點、內外部環境的變化等，存在種種不確定性因素。本文從國有企業作為招標方和投標方的角度出發，分析了招標、投標、合同簽訂等方面的風險，提出風險防范的應對措施。

【關鍵詞】招標；投標；風險；管控；對策

招投標過程中的風險是由于各種可能的事件，使得原有的計劃或目標受到影響，導致各項目標不能夠實現或達不到預期的目標，并且這種結果可能產生一定程度的損失。風險管理是對項目過程中存在的風險進行風險識別、風險分析與評價、風險響應、風險監測管控。本文主要對國有企業分別作為招標方和投標方以及合同簽訂時存在的風險進行分析，并針對風險制定相應的管控策略，以源頭預防為主，構建項目招投標過程中的風險防控體系。

風險分析

采購項目在招投標過程受到項目本身的復雜性和外部環境變化的影響，面臨種種不確定性因素，從而產生各種風險。招標方的風險主要來自擬招標項目的前期決策、招標、評標、定標；投標方的風險主要來自投標和合同簽訂方面的風險。

招標方的風險分析

采購事項論證不科學。招標方在采購需求論證環節，對采購項目具體的采購內容、可能遇到的風險和預算金額組成等方面論證不夠重視，導致論證“走過場”，給采購文件的編制帶來影響。

市場調研不充分。市場調研手段方法單一，未根據采購項目特點，對項目本身要求沒有深刻理解，沒有切實了解市場的真實情況，導致潛在投標人較少。

采購方式選擇不當。采購方式的確定方面缺少法規、制度細則，各種采購方式的適用條件和認定標準不夠明確，沒有規范完整的認定標準和認定程序以供執行，招標方對招投標法規、采購管理相關制度理解不深刻，沒有根據項目的具體適應條件選擇合適的采購方式和招標流程。

最高投標限價設定不科學。由于前期設計工作不完善、提供的技術資料不完整、計量方式選擇不當，再加上最高投標限價編制和審核人員的專業水平有限，無法精確確定最高投標限價。

評標辦法選擇不當，評分細則設置不合理。對項目標的物的要求理解不充分，沒有選擇適合的評標方法。沒有根據項目標的物的特點要求進行評分細則相關內容的詳細全面設置，評委在某些主觀項中的自由裁量權過大。

投標單位圍標串標。招投標本身就是利益博弈的過程，各種甘冒風險的操作隨時隨處都在上演。招投標監管缺失、不完善，也是產生這一風險的原因。

招標代理機構服務技術不滿足要求。近年來，住建部等行政部門陸續取消了各行業從事招標代理業務的資質行政審批，從事招標代理業務不再設有門檻，招標代理機構數量大幅增加，從業人員能力水平參差不齊。在一些復雜、有特殊技術要求的項目采購過程中，招標代理機構的專業服務技術不能滿足招標方和項目的需求。

評審專家專業水平層次不一。有些評審專家的專業不符合項目需求，評審專家的業務水平參差不一，會導致同一評分項出現評分差距較大的情形。

投標方的風險分析

招標文件理解不充分。招標文件一般要求投標文件要對招標文件中的實質性條款作出響應，對于招標文件的內容，投標方一定要認真仔細閱讀，切不可以擅自理解，以免造成投標文件被否決。

采購清單復核不全面。對于工程類的采購項目，主要會出現工程量清單復核不全面的問題。招標方提供的是招標工程量清單，招標方也會在招標文件中明確投標單位要復核工程量清單，并在專用合同條款中約定工程量清單特征的描述錯誤可以調整單價，但是不包括施工圖紙或技術規格書內已注明，清單描述不完全的情況。所以投標方要根據項目本身和自身的技術、管理情況對招標工程量清單進行全面的復核。對于物資和服務類的采購項目，主要會出現采購物品、服務清單復核不全面，分項報價出現漏項和服務內容沒有對招標文件進行實質性的響應，導致其投標被否決。

合同簽訂的風險分析

未及時繳納履約保證金。招標文件要求中標方提交履約保證金的，中標方未在招標文件中約定的時間期限內足額繳納履約保證金。

未在法定期限內簽訂合同。《招標投標法》規定，招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，招標方和中標方不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。中標通知書發出后，招標方和中標方由于自身或外部環境的影響未在上述時間期限內及時簽訂合同，應當依法承擔其相應的違約責任。

合同主要條款約定不明確。一是合同文本主要包括合同協議書、中標通知書、投標函及投標函附錄、專用合同條款、通用合同條款等部分，合同協議書中明確規定的對當事人雙方有約束力的合同組成文件及其優先解釋順序不當。二是專用合同條款是對合同通用條款的補充說明，未在專用合同條款中詳細明確合同標的、數量及價款、標的質量、履行期限及方式、違約責任等主要內容。三是零星維修和備品備件類項目，有多家中標方的時候，合同價格執行標準不統一。四是質量保修期和缺陷責任期相混淆，約定執行期限不明確。

框架性協議未約定價格調整。公司框架性協議采購有效期長、中標人不唯一，且在公開招標模式下，合同價格一經生成，就不可隨意更改，不因任何原因發生變化。合同中未約定相應價格調整的情形和方式，招標方和中標方均會承擔一定程度的價格風險。

管控策略

招投標過程的不規范，給招標方和投標方都會帶來一定的風險后果，識別風險只是風險管理其中的一個環節，更重要的是如何制定有效的管控策略來降低和控制風險。下面分別對上述分析出的風險制定有效的管控策略。

招標方的管控策略

科學論證采購事項。招標方在采購事項開展實施前要組織采購項目論證，由采購實施、采購管理、業務專家等組成項目論證小組，重大、復雜項目可以從專家庫中抽取專家或委托外部專家協助，主要對采購項目必要性、采購內容、執行的標準及項目預期效果、項目風險評估、擬采購金額的組成等進行嚴謹細致的分析，使采購需求編制完整、準確，論證結論客觀、科學。

廣泛開展市場調研和專業咨詢。一是編制采購項目招標文件之前的采購事項啟動論證時，制定明確的調研目標、詳細具體的調研內容，根據項目的特點采取全面調研、重點調研、典型調研、抽樣調研等調研方法進行市場調研。二是向招標代理機構、項目管理咨詢單位、專業中介機構等咨詢，提高市場調研結果的準確性和有效性。增加潛在投標人的數量，實現充分的市場競爭。

選擇合適的采購方式。根據項目的工程、物資、服務的類型、適用條件、標的物的特點，選擇公開招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源、詢價、詢比的采購方式。對于通用性強、技術規格統一、現貨貨源充足、價格透明且價格變化幅度較小的物資類采購項目，可以選擇網上詢價等方式采購。

科學設定最高投標限價。工程類采購項目，首先要做實做細設計工作、完善技術資料、采用合適的計量方式，嚴格按照審定的工程量清單編制最高限價。物資和服務類采購項目，可通過市場調查、咨詢同類項目費用、網絡查詢等方式，綜合多種因素后編制最高限價。

選擇合適的評標辦法，合理設置評分細則。結合項目具體情況，選擇綜合評分法、最低評標價法、經評審的最低投標價法。一是綜合評分法是在最大限度地滿足招標文件實質性要求的前提下，按照招標文件中規定的價格、業績、技術、服務、信譽、對招標文件的響應程度等各項因素進行綜合評審打分，以評標總得分最高的投標人作為中標候選供應商或中標供應商。二是最低評標價法是在全部滿足招標文件實質性要求的前提下，依據招標文件中規定的統一價格要素評定最低報價，以提出最低報價的投標人作為中標候選供應商或中標供應商。三是經評審的最低投標價法是能夠滿足招標文件實質性的要求，評標委員會根據招標文件中規定的商務部分作必要的價格調整，形成用以評標排序的評標價格，評標價格低的推薦為中標候選供應商或中標供應商。四是根據項目的需求特點合理設置評分細則，量化商務評審、技術評審分值，細化主觀評分規則，盡可能壓縮評標委員會的自由裁量空間，所有評委對同一投標人的同一評分項，統一評分區間。

有效防止投標單位之間的圍標串標。一是取消資格預審，實行資格后審，在開標時對投標方的資格條件進行審查。二是在招標文件中明確對招標文件異議提出的時間期限，在投標截止時間10日前提出。招標方按時在招標公告發布媒介上公布對投標方疑問的答復，避免投標方接觸，防止其圍標串標的發生。三是推行招標公告、招標文件的統一范本，最大限度地消除人為設置投標“陷阱”，搞“對號入座”的現象。四是制定多套評分辦法，在開標現場隨機抽取，讓投標方摸不透，減少圍標串標的可能。五是加強招投標監管，針對投標過程中存在弄虛作假、串通投標等違反《招標投標法》等相關法律法規行為的，在招標文件中明確處罰的措施，將其列入黑名單，依據供應商管理實施細則采取一定的限制投標懲罰措施，或明確出現影響招標采購公正的違法、違規行為的，其投標將被否決。在合同文件中加入供應商考核條款，對于投標方不切實際的承諾，且中標后無法履約的情況，將嚴格按照合同條款進行考核，且評標委員會有權要求投標人現場對其所出具的承諾內容進行答疑。一旦供應商所提供的貨物或服務不符合要求，則進行考核扣款，情節嚴重的可解除合同，索賠損失。六是完善供應商招投標相關管理制度、操作流程，建立供應商庫，并對供應商庫實行動態管理。對發生采購業務活動的供應商應實行定期評價，評價包括質量評價、時間進度、履約情況、響應時間、協同配合、項目團隊、售后服務、服務態度等內容，對照制度分級認定，對于評價結果不合格的供應商采取降低考核評價分數、降低供貨份額、縮短服務期限、終止或解除合同、列入黑名單等措施，切實提高供應商的業務能力及法律意識。七是采購方可結合以往投標、中標等數據信息，采用大數據分析技術識別“標王”“陪標專業戶”，將多次招標活動數據聯系起來進行分析，讓串通投標無處遁形。

加強招標代理機構的管理。國有企業在招標采購實施中，基本都引入了招標代理機構提供專業化采購支撐服務。一是招標方可定期組織招標代理機構業務溝通，促進代理機構之間、招標方采購人員與代理機構之間的業務交流，了解最新法律法規、公司規章制度要求和典型案例分析。二是完善招標代理機構考核機制，依據公司招標代理機構管理辦法對招標代理機構進行定期評價，根據綜合評價結果對招標代理機構劃分等級，在后期合作中給予差異化的待遇，對服務質量不滿足要求的，實行取消一定時間的代理，甚至取消代理資格等處罰，督促招標代理機構提高服務質量水平，推動招標代理機構不斷提升自身業務能力和服務水平，確保采購活動規范、高質、高效。

提升評審專家的專業水平。一是督促招標代理機構加強對評審專家的管理，嚴把評審專家入庫關，對評審專家的履職情況進行記錄，加強對評審專家關于招標采購政策法規和專業技術知識的培訓。二是招標方建立具有一定理論水平和豐富實踐經驗的人員組成招標人代表專家庫，在業主評委履職過程中，依據公司采購評審專家管理制度進行管理，加強考核。三是采購管理、采購實施、業主評委共同對評審內容及結果進行復核，重點關注不同評委對同一投標人的同一客觀分項的評分，主觀分項的評分分值要在招標文件中規定的同一評分區間之內，確保評標過程質量和評標報告規范、完整、準確。四是招標代理機構之間評審專家資源共享，加強評審專家庫建設，擴大評審專家數量，從而滿足評審需求和大范圍內的隨機抽取。

投標方的管控策略

充分理解招標文件。對于招標文件的內容，特別是招標文件中的實質性條款，要充分理解。對于招標文件中存在異議的內容，應在招標文件中規定異議提出的時間期限內提出，并在收到異議答復時間期限內進行答復。重點關注招標文件中規定的投標被否決的要求，避免由于資格條件、報價、業績、技術要求等沒有實質性響應招標文件而被否決。

全面復核采購清單。一是對于工程類的采購項目，招標工程量清單雖然是招標方提供的，但投標方要根據招標方提供的基礎資料、設計文件、圖紙等資料對工程量清單進行全面復核，出現工程量清單存在缺項、漏項的，工程量清單偏差出現專用合同條款約定的工程量偏差范圍的，未按照國家現行計量規范強制性規定計量的，投標方要在有效時間內書面向招標方提出予以修正。投標方結合施工現場實際、現在的市場情況、自身技術及管理水平、經營狀況、機械設備及制定的施工方案要求對工程量清單中各項進行報價，如報價缺項也不能以索賠的形式提出，特別是措施費一經填報，這些費用將被認為是已經包含在整個工程中，在結算時不得調整。二是對于物資和服務類的采購項目，針對采購的物品清單逐項報價，服務內容全部包含在報價中，避免報價不準，影響招投標的結果。

合同簽訂的管控策略

及時繳納履約保證金。履約保證金可以保證招投標市場運作的規范化，避免投標方不合理的壓價競標，維護合同的法律效力，保證合同的正常履行。招標文件中要求中標方提交履約保證金的，中標方要在招標文件規定的期限內足額繳納履約保證金。目前，招標方一般會要求中標方在合同簽訂前繳納一定金額的履約保證金，在合同履行完畢經驗收合格且乙方無任何違約責任的情況下進行退還。中標方若未及時繳納履約保證金，則被視為放棄中標項目，招標方可以不退還其投標保證金，給招標方造成的損失超過投標保證金數額的，原中標人還應當對超過部分予以賠償。

及時簽訂合同。招標方和中標方應當自中標通知書發出之日起三十日內，根據招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。中標方無正當理由拒簽合同的，招標方取消其中標資格。發出中標通知書后，招標方無正當理由拒簽合同的，招標方向中標方退還投標保證金，給中標方造成損失的，還應當賠償損失。損失只限于投標方投標發生的實際費用及中標后為履行合同所做的必要準備。

明確約定合同主要條款。一是招標方在合同協議書、專用合同條款中明確規定對合同雙方有約束力的合同組成文件及其優先解釋順序，在合同雙方因采用不同的合同條款而產生分歧時，能夠正確應用合同文件的優先順序原則化解糾紛。二是對于特殊、復雜、周期長的項目，在專用合同條款中詳細明確合同計價方式、合同價格調整的情形和方式、預付款的支付及擔保、履約保證金的支付及擔保、計量原則、付款支付及審核、質量保證、合同變更的范圍及變更估價原則、驗收程序、缺陷責任期及保修、違約責任、爭議解決等內容，確保在合同執行過程中有約定的執行規則，以有效降低風險，提高效益和質量。三是對零星維修和備品備件類項目，是一律以所有中標人投標分項單價的平均價作為合同簽訂價格，還是在投標價高于或低于平均價時，按照其相應的投標價作為合同簽訂價格等方式，應制定統一的合同價格執行標準。四是質量保修期是承包單位對所完成工程的保修期限，超過這個保修期限則無義務實施保修，保修期不能低于法定最低保修期限。缺陷責任期是承包單位為所完成的工程產品發生質量缺陷后的修補預留金額的時間，在缺陷責任期結束后可收回其質量保證金，兩者確定方式不同、期限長短不同，一般缺陷責任期比保修期更短，在合同中對兩者進行嚴格區分，明確約定，確保實現其相應的責任。

框架性協議中明確約定價格調整。公司框架性協議采購由于合同履行期限較長，在一定時間內的采購價格通常滯后于當期市場實際價格，特別是部分物資的市場價格會出現突然暴漲或急劇下跌的情形，可以在合同條款中對價格調整情形和方式進行明確，根據市場供求關系和價格變動趨勢，設置需要進行價格調整的區間范圍和系數，確保執行價格與成本平衡，招標方和中標方共同合理分擔價格風險。

結語

本文系統分析了國有企業作為招標方，在采購事項論證、市場調研、采購方式選擇、最高投標限價設定、評標辦法選擇，評分細則設置、規范投標行為、招標代理管理、評審專家專業水平等方面防范風險的舉措，以及國有企業作為投標方，在招標文件理解、采購清單復核，合同簽訂繳納履約保證金、簽訂合同、約定合同主要條款等方面防范風險的舉措。希望通過上述風險分析和管控策略，幫助國有企業全面預防風險，規避或降低各類風險帶來的影響，完善招投標市場的規范性，提高招投標的質量和效率。

（作者單位：江蘇中煙工業有限責任公司淮陰卷煙廠）

（責編：梁晉）