提高土地使用績效水平的宜興實踐與探索

封曉春

摘要企業發展要土地，招商引資要土地，產業項目建設更需要土地，但土地資源緊缺是不爭的事實，如何讓閑置低效用地“活起來”，提高土地二次利用率，是破解當前土地資源緊缺的主要措施。為此，江蘇省宜興市堅持存量調整提升與增量優化做強相結合，開展“提高土地使用績效水平”的系列行動，為產業轉型升級騰出用地、能耗、環境容量等空間，奮力打開高質量發展新空間。

關鍵詞土地使用績效；產業轉型；新空間

土地資源是經濟社會發展最基礎、最稀缺、最寶貴的要素之一。面對閑置低效用地較多、土地畝均產出較低、發展用地空間較緊、項目招引落地較難等多重壓力，宜興市按照“小切口”“聚重點”的工作方法，完整準確全面貫徹新發展理念，以提升土地畝均稅收為導向，把打好土地使用績效水平提升攻堅仗，作為宜興轉型發展的“牛鼻子”工程，統籌做好盤活利用、園區轉型、征收拆遷、高效供地、打通渠道等文章，加速打開高質量發展突破口，為無錫現代化建設大局爭作貢獻。

一、強化績效導向，明確行動目標

成立由宜興市委、市政府主要領導掛帥的加強節約集約用地工作領導小組，高規格召開提升土地使用績效水平工作動員部署會，制定出臺“進一步提高土地使用績效水平促進全市經濟高質量發展”的“1+X”系列文件，并建立政策動態完善機制，及時將基層首創和先進地區的成功經驗、創新路徑，吸收完善到相關文件中。一是堅持盤活存量和嚴控增量齊頭并進。既全力對內挖潛，突出工業園區（集中區）等重點區域，通過盤活利用、二次開發等途徑，向閑置土地、低效用地要發展空間、要畝均效益；又嚴控新增用地，原則上一般鄉鎮不再新增建設用地，切實強化用地供應的剛性約束。二是堅持即期攻堅和長期推進齊頭并進。既在開局階段就突破一批“老大難”地塊、低效益地塊，加快形成強大聲勢、火熱態勢；又堅持一年接著一年干、一錘接著一錘敲，久久為功、持續拓展高質量發展新空間。三是堅持城鎮發力和農村挖潛齊頭并進。既以工業用地打頭陣，集中火力清理盤活城鎮地區、工業園區的閑置土地、低效用地；又立足農村，創新探索閑置宅基地激活、自愿有償退出的思路模式，更好釋放農村土地資源潛力。四是聚力開展工業園區（集中區）提檔升級三年行動。嚴格按照“一年啟動、二年見效、三年升級”的目標進度，堅持高點定位、規劃先行、一園一策，通過落后產能淘汰、閑置土地再利用、低效用地騰退改造等方式，騰出空間、招引項目、提質增效，加快打造“功能布局合理、土地利用高效、產業質態良好、配套設施完善”的現代化工業園區，確保園內工業用地畝均稅收年均提升10％以上。

二、突出盤活利用，提升行動實效

優先盤活畝均稅收極低的土地，審慎穩妥、綜合施策，迅速騰退連續三年畝均稅收低于相關標準的企業，依法收回土地，實現騰籠換鳥；優先清理存在重大安全環保隱患的土地，杜絕畏難情緒、應付心態，按照“應關盡關、不留后患”的要求，下定決心、堅決淘汰存在安全環保突出隱患的“散亂污”企業、“低小散”企業，把寶貴的土地騰挪出來，把本質安全水平提升上去；優先用好有利于城鎮開發經營的土地，通過企業搬遷、“退二進三”等方式，合理開發利用這些區域的土地，結合產業強市、城鎮建設、民生改善等大局，最大限度顯化土地價值。

當前，宜興市已經系統建立閑置、低效用地現狀數據庫，針對不同類型存量建設用地，研究制定差別化盤活利用措施：對批而未供土地，加快實施具備供地條件地塊的供應；對不具備供地條件的地塊，通過注銷撤回無效批文、地塊拆遷清零、消除土地供應限制因素等方式處置；對閑置土地，突出以用為先導向，通過技改擴能、政府收儲、對外出讓等方式，消除土地閑置狀態；對低效用地，編制低效工業用地盤活利用方案，綜合采用復合立體和成片綜合開發、更新升級開發、復墾退出等方式，因地制宜推進土地高效再利用。同時，結合安全生產“三年大灶”、“減化”百日攻堅、“散亂污”企業深度整治等，有效開展工業園區（集中區）土地整治，進一步騰出土地資源、拓展發展空間。

三、堅持多措并舉，豐富行動內涵

全面摸清每個工業園區、每個在園企業用地現狀，理清四至范圍、編制發展規劃、明確主體功能，一園一策、一企一策制定改造提升方案。同時，圍繞加強征地拆遷、騰出土地，對照各類建設規劃，堅持快拆、早拆、多拆，前瞻制定拆遷征地計劃，每年排定任務，每個板塊定責定量，納入年度考核；加強督促推進，大力度、大手筆推進征拆，拆出成片可開發地塊、能盡快轉化地塊、綜合效益較大地塊；對于價值較高地塊，有針對性加強收購儲備、包裝推介，更好顯化城市價值。圍繞城鄉資源互通、要素互融，全面統籌建設用地資源配置，嚴格抓好“土地規劃空間指標”“土地利用計劃指標”和“耕地占補平衡指標”管理；制定農村閑置宅基地、低效建設用地盤活利用政策，在無錫率先出臺《關于深入推動農村住房整村（自然村）更新改善試點的意見》，加快打通城鄉土地資源互通渠道；有序推開面上農房改建翻建、危舊房屋拆除，既改善全域農村面貌，更打開巨大發展空間。圍繞加快項目落地、保供土地，圍繞大拈花灣、中環領先二期等重大項目落地，加快實現“拿地即開工”億元以上項目全覆蓋，明確新引工業項目畝均稅收門檻，嚴格按照“重點園區50萬元、中心鎮40萬元”等紅線標準，開展招商引資、嚴把項目門檻，以優質項目的增量提升存量土地的績效。

四、加強組織領導，廣泛凝聚合力

宜興市委、市政府進行了充分調研、多次論證、反復醞釀；相關職能部門精心研究、深入會商，社會各界也廣泛參與、獻智獻策，合力形成了相對系統全面的提升土地利用績效水平的政策意見。領導小組牽頭抓總，既高位統籌協調、明確目標責任，又強化督查考核、閉環推進落實。領導小組辦公室建立“每月推進、每季觀摩、年度考核”等機制，及時亮成績、曬問題、定舉措、明獎懲，形成大干快上、你追我趕良好局面。分管市領導以上率下，對分管領域工作推進負總責，抓好政策動態完善、共性問題解決、重要節點把控，確保各項工作有力有效。各相關部門圍繞職能、服務全局，實時掌握板塊工作進程，全方位指導、全流程參與、全要素支撐，落實好“嚴控增量、優化存量、精準減量”要求，絕不讓全局工作在本領域卡殼停滯。自然資源規劃部門牽頭抓好工業用地提質增效、批而未供土地規范處置、低效用地再開發等工作，幫助板塊摸清土地資源底數、加強培訓指導、提供政策支撐。發展改革部門用好考核“指揮棒”，把提升土地使用績效水平列入綜合考核，明確考核導向、加大分值權重，進一步優化項目評審機制。工業和信息化部門牽頭抓好工業園區（集中區）提檔升級，精心把控動員部署、全面排查、分類實施、督查驗收等環節。生態環境、應急、市場監管等部門綜合運用好法律、政策、行政手段，加大對擬騰退企業生態環保、安全生產、生產運營等方面執法監督力度，抬高其經營成本、壓縮其生存空間，為板塊開展工作提供有力支撐。各板塊堅持以我為主、守土有責，圍繞工作目標、制定實施方案，強攻重點環節、迅速打開局面，以高質量發展的實際成效，為譜寫“強富美高”新無錫現代化建設新篇章作出更大貢獻。

五、狠抓措施落地，提升行動成效

提高土地使用績效水平工作，涉及面廣、政策性強、工作量大。宜興堅持正向引導與反向倒逼相結合，對于批而未供、供而未用土地，不達畝均稅收標準的低效用地，以及進入二級市場轉讓的土地等，都根據政策要求、把握工作導向，科學分類處置、達到預期目的，確保土地使用情況得到根本性改觀、畝均收益實現大幅度提高；建立與企業信用掛鉤的優進劣汰機制，動態推進低效用地再開發，全力促進節約集約用地、產業轉型升級；嚴格新上項目準入標準，加快引進和落地一批“高新優特”項目，努力擴大有效投資；明確一批重點行業、企業、園區，加強產業規劃布局和行業準入管理，促進產業結構優化、生態和諧發展與資源集約利用相結合，提高資源集約利用和產業集聚水平；堅持以市場調節手段為主，經濟、法律、行政手段相結合，倒逼、激勵、服務措施相結合，依法淘汰、就地轉型和梯度轉移相結合，努力形成長效機制。

在土地空間的有力支撐下，宜興把騰退土地與招商引資緊密結合起來，實現“騰籠”“換鳥”無縫銜接、精準對接。2021年全市重大項目招引成效顯著，超額完成無錫市級下達年度重大項目招引任務，備案超50億元項目4個、超100億元項目2個；項目建設全速推進，省市縣重大項目入選數量均為歷年之最，完成投資323.8億元、增長17.7％，GDP歷史性突破2000億元。盤活存量建設用地、騰退低效用地，也有力促進了宜興產業結構優化、發展動能轉換和新興產業集聚。2021年，電線電纜、節能環保兩大傳統優勢產業規上產值增長超25％，集成電路產業營收增長無錫最快，新能源產業產值占無錫比重最大，生命健康產業實現從無到有、加速成勢，高新技術產業產值、數字經濟核心產業營收分別增長34％、30％左右，均居無錫前列。陶都科技新城等重大科創片區加快規劃建設，國際生命科學產業園（宜興藥谷）、科創慧谷一期等重大科創載體啟動運行，超額完成無錫下達新增科創載體10萬平方米、省級以上科技孵化載體1個的任務。

（作者系中共宜興市委書記）

【責任編輯：江辰】