托育服務體系建設面臨的瓶頸及破解之策

黃清峰

摘? 要? 隨著國家三孩政策的全面實施，3歲以下嬰幼兒“托育難”的問題日趨凸顯，成為年輕人“不愿生”“不敢生”的重要因素之一，這也是當前民生領域亟須解決的新課題。為有效破解社會托育難題，必須完善托育服務頂層設計，優化管理體制機制；充分利用現有資源，擴大普惠性托育服務供給；打通政策“堵點”，精準破解托育服務行業發展“痛點”；建立人才培育機制，為托育服務體系建設提供人才支撐。

關鍵詞? 托育服務體系；瓶頸；破解之策

黨的二十大報告指出，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。托育服務關乎民生福祉，牽動億萬家庭。隨著我國人口政策的重大調整，作為三孩生育政策重要配套支持措施的托育服務體系建設已成為解決群眾“帶娃”難題、從根源上破解年輕人“不愿生”“不敢生”問題的重大舉措之一。近年來，黨中央、國務院高度重視托育工作，不斷健全托育服務體系，發展普惠托育服務。2019年、2020年，國務院辦公廳先后出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》和《關于促進養老托育服務健康發展的意見》，為構建3歲以下嬰幼兒托育服務體系提供了頂層設計和實踐指南。2020至2022年，國家發展改革委、衛生健康委開展普惠托育服務專項行動，累計新增托位20萬個，加強普惠性托育服務的有效供給。

但我國現代托育服務體系建設畢竟是從無到有，起步較晚，目前仍處于起步探索階段，在體制機制、服務供給、政策支持、人才培育等方面還存在一些“難點”“痛點”問題亟待解決。對此，筆者通過深入調研和理論探析，系統檢視和梳理當前我國托育服務體系建設發展存在的瓶頸，并針對性提出破解之策。

一、當前我國托育服務體系建設亟待破解四大“瓶頸”

（一）多部門綜合施策、統籌推進的工作機制還需進一步優化

一是統籌層級尚需進一步提升。目前絕大多數省、市托育服務工作是以各級衛生健康部門牽頭，然而托育服務體系建設涉及衛生健康、教育、人社、民政、市場監管、財政等部門，僅靠衛生健康部門牽頭很難實現有效的統籌協調。例如，推進“托幼一體化”試點工作，需要教育部門與衛生健康部門協調配合；破解托育教師職稱評定通道不暢的問題，需由人社部門制定出臺相關政策。二是相關職能部門的托育服務體系建設責任尚需進一步壓實。盡管從國家到各省、市出臺的托育服務體系建設規劃或意見明確提出了發展目標、主要任務和責任單位，但仍有一些省、市尚未制定具體的行動方案和任務分解推進機制，大多數責任部門未將托育服務體系建設任務納入部門工作規劃以及部門年度績效考核指標之中。

（二）托育服務供給總量不足，“普惠優先”的服務供給尚未形成

一方面，托位供給缺口較大。根據國家衛生健康委公布的數據，截至2021年底，我國每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數僅為2.03個。這與國家“十四五”規劃綱要提出的“到2025年，每千人擁有3歲以下嬰幼兒托位數達4.5個”發展目標還有不小差距。另一方面，托育服務供需存在結構性失衡。目前，社會托育服務供給仍以民辦的營利性機構為主，具有普惠性和公益性的托育機構發展相對不足，從中部地區某副省級城市61家登記備案的托育機構性質來看，其中僅有6家為非營利性托育機構，占比不到10％。

（三）托育機構運營成本高、風險大、社會信任度低

托育服務本身屬于微利行業，存在前期投入大、運營成本高、投資回收周期長、抗風險能力弱等問題，特別是近年來受疫情影響，社會辦托更面臨生存困境。以調研的某私營托育機構情況為例，該機構每個托位月收費4800元（含伙食費），目前在托10名嬰幼兒，按月全勤計算，月收入約為5萬元，除去教師工資、場地租金、水電伙食等日常經營開支，月虧損額在3萬元左右，沒有能力再提供普惠服務。同時，由于缺乏紓困和救濟機制，作為重度依賴線下服務的托育機構受到疫情沖擊后面臨虧損、倒閉的風險，進一步加劇了社會對托育機構的不信任感。

（四）托育機構師資隊伍招聘難、不專業、流動大

一是招聘難。由于3歲以下嬰幼兒的照護難度和專業化要求比3至6歲幼兒更高，托育機構很難找到兼具嬰幼兒托育和學前教育背景的專業人才，以調研的某副省級城市為例，市屬高校中僅有一所職業學院開設了嬰幼兒托育服務與管理專業，每年招生只有100人，規模有限，遠不能滿足社會需求。二是不專業。目前托育機構從業人員專業化水平參差不齊，雖然要求從業人員持證上崗，但部分資格證書門檻低、培訓時間短、考核簡單、證書含金量不高。三是流動大。由于沒有編制和職稱等崗位晉升通道，托育機構從業人員對職業發展缺乏穩定預期，流動性較高，托育專業教師更傾向于選擇成長體系成熟且有穩定編制的公辦幼兒園崗位。

二、破解我國托育體系建設瓶頸的思考與對策

（一）完善托育服務體系頂層設計，優化管理體制機制

1.建立黨政主要負責領導掛帥的“一老一小”工作推進機制。養老和托育問題同源于家庭發展問題，其解決方案具有共通之處，適合發揮政策集成效應，減少管理重疊。對此，要堅持黨委領導、政府主導，建立健全黨政主要負責領導掛帥的“一老一小”工作推進機制，加快制定符合各地實際的“一老一小”整體解決方案，同時建立養老托育服務體系發展聯席會議制度，定期開展情況通報和評估評價，推動重點任務、重大項目落地實施，形成一體規劃、一體部署、一體推進、一體考核的養老托育服務體系建設格局。

2.制定托育服務體系發展規劃和行動方案，把相關工作任務落到實處。一是要加快制定托育服務發展規劃和行動方案，進一步明確托育服務體系建設的工作目標、主要任務、保障措施和實施步驟，將各部門的工作任務清單化、責任具體化、時間節點化，并納入各責任部門的年度績效考核指標體系。二是構建托育服務規范化管理制度體系，細化托育機構設置、運營、服務以及從業人員管理等政策規范，形成托育服務規范化管理制度體系。

3.要鼓勵先行先試，統籌用好各類支持政策。一是聚焦社區全齡服務、“托幼一體化”、家庭式托育等托育服務新領域開展試點示范，在模式創新和制度設計上先行先試，高質量探索“幼有善育”的地方經驗。二是統籌推進兒童友好型城市（社區）建設，全國嬰幼兒照護服務示范城市等創建活動，積極申報國家應對人口老齡化工程和托育建設中央預算內投資項目，加強普惠托育服務設施項目建設。

（二）充分利用現有資源，擴大普惠性托育服務供給

1.推動“托幼一體化”試點和推廣工作。“托幼一體化”是利用現有資源提高托育容納能力的有效途徑，可有效避免短期大量新建機構可能造成的閑置浪費。可選擇學位較充足且具備條件的公立幼兒園開展“托幼一體化”建設試點示范，在辦園經費、生均經費、教師待遇等方面給予財政補貼和政策扶持，同時鼓勵、引導各類幼兒園開設普惠性托育班。此外，統籌規劃新建幼兒園資源布局，合理確定0至3歲嬰幼兒與3至6歲學前兒童的托位、學位比例，根據不同區域在不同時期的實際需要進行動態調整。

2.建立“1+N”社區托育服務體系，打造“一刻鐘”社區托育服務圈。充分盤活存量資源，利用符合托育服務要求的社區閑置空間改建成1所社區示范性托育服務機構，采取公辦民營、民辦公助等方式引入專業托育力量開展社區普惠托育服務。同時，探索通過“一證多點”等運營方式帶動N個嵌入式、分布式、連鎖化、專業化的社區托育分園和家庭托育點共同發展。

3.支持機關、企事業單位為職工提供福利性托育服務。“就近照護”和“隨同照護”是解決雙職工家庭后顧之憂最直接、最有效的舉措，但由于沒有具體的支持政策和相關配套服務，機關、企事業單位開辦意愿較低。對此，建議由各級總工會牽頭制定出臺相關扶持政策，推動有條件的機關、企事業單位采取自建自辦、引進正規托育機構聯辦或購買服務的模式為職工提供福利性嬰幼兒照護服務，并給予建設補助資金、運營補助資金等支持。

（三）打通政策“堵點”，精準破解托育服務行業發展“痛點”

1.從托育服務供方和需方入手，建立穩定的經費保障機制。一是健全托育服務投入長效機制，將托育服務體系建設資金納入到各級財政預算，設立托育服務發展專項補助資金。二是建立普惠性民辦托育園（點）多元獎補機制，在保持一次性托位補助的基礎上，由主管部門以年度工作考核為基礎提供差異化運營補助和示范獎勵補助。三是探索建立家庭入托補助機制，向符合條件的家庭發放“托育券”，引導家庭到備案合規的機構接受托育服務，減輕經濟困難家庭、多孩家庭的入托費用。

2.針對托育服務行業制定出臺定向紓困幫扶政策。首先，建立托育服務機構紓困專項資金，針對在衛健部門登記備案、由社會力量舉辦的托育服務機構給予一次性財政補貼。其次，加大對中小微托育服務機構的扶持力度，全面落實減稅降費政策，降低承租國有房屋的租金，下調用電、用水、用氣價格，減降或緩交社保、公積金，審慎開展疫情防控期間托育服務機構失信行為認定。最后，提供金融和保險扶持，降低托育機構風險，鼓勵金融機構為托育機構及投資人提供融資支持，引導保險機構開發相關責任險以及托育機構運營相關保險。

3.創新開展托育機構備案一事聯辦服務，切實提高托育機構備案率。一是全面梳理國家、省、市涉及托育服務的政策規范和標準要求，編制托育服務機構辦事流程和指南。將托育服務機構注冊登記及衛生評價、食品經營許可、建筑工程消防驗收等備案涉及“多部門”“多流程”的事項整合為“一件事”“一次辦”，實行一個窗口受理，一次性、一站式服務，進一步優化辦事流程。二是打造智慧化托育服務信息管理平臺，破解數據壁壘，推動部門間信息數據共享，暢通辦事渠道，形成申請、受理、流轉、審核、備案工作閉環。

（四）建立人才培育機制，為托育服務體系建設提供支撐

1.設標準，對托育機構從業人員實施全周期規范管理。一是守好入口關，研究制定托育從業人員職業能力標準，幫助托育機構精準識別和綜合判斷從業人選，嚴格落實托育從業人員持證上崗制度，建立托育從業人員上崗資格審查機制，常態化開展人證合一檢查。二是強化程序關，不斷完善和優化托育從業人員聘用、考核、退出等制度，建立入職后繼續教育學分管理機制，定期對從業人員開展綜合技能和職業道德教育培訓。三是嚴把質量關，推動已開設嬰幼兒托育相關專業的院校逐步完善課程設置標準、教學標準、教材建設體系以及人才培養方案。

2.擴供給，構建多層次托育服務人才培育體系。支持引導有條件的高等院校和職業院校開設嬰幼兒托育相關專業，鼓勵相關院校探索中職、高職和本科銜接貫通培養，逐步優化托育專業人才的招生結構、擴大招生規模。探索構建“產教融合、校企合作”的托育人才培養、培訓模式，通過校企合作辦班、開展雙師型教師培養、建設實訓中心和實習基地、推行“訂單式”培養模式等方式，打造校企命運共同體，攜手培養符合行業標準、緊貼市場需求的托育人才。進一步增加托育服務從業人員培訓資源供給，鼓勵支持具備資質的公辦院校、社會培訓機構開設嬰幼兒照護服務專業培訓。

3.保權益，健全從業人員待遇保障與崗位晉升政策。開展托育從業人員市場工資價位監測，研究發布托育機構崗位工資指導價和最低工資標準，督促用人單位為托育從業人員繳納足額的“五險一金”。逐步探索實施托育從業人員薪酬等級體系，建立健全依據職業技能等級和工作年限，確定服務價格制度、工資與職業技能等級掛鉤制度，建立托育人員工資長效增長機制。建立健全托育人員職業等級評定、崗位分級發展、崗位晉升和榮譽制度，暢通托育從業人員職業發展渠道。

參考文獻：

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[3]洪秀敏.高質量托育服務亟須高素質人才隊伍建設[N].中國經濟導報，2022-04-13（10）.

本文系2022年度武漢市科協科技創新智庫建設調研課題“推進武漢市養老托育服務體系建設一體化研究”（編號WHKX202220）的階段性成果。

（作者系中共武漢市委黨校副教授、博士）

【責任編輯：江知】