中國碳市場建設十年歷程：基于政府與市場關系的視角

我國碳市場的建設旨在支撐國家減緩氣候變化目標的實現。“十二五”規劃首次提出單位GDP二氧化碳排放（即碳強度）目標時，碳市場作為基于市場機制應對氣候變化的方法，開始受到廣泛關注。自我國提出“雙碳”目標以來，中共中央、國務院進一步密切關注碳市場建設工作。在中共中央政治局第三十六次集體學習時，習近平總書記強調：要堅持兩手發力，推動有為政府和有效市場更好結合，建立健全“雙碳”工作激勵約束機制。

事實上，以2011年10月發布的《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》為起點，在逾十年的中國碳市場建設歷程中，政府和市場的關系始終保持著動態發展。不僅有來自政府的頂層設計、戰略引領以及來自市場的資本運作、綠色創新，還呈現出政府和市場主體上下聯動、多元協作的特點。隨著政府與市場關系的不斷演進，我國碳市場建設從制度和形式上的統一逐步向內涵與機制上的完善邁進。

本文通過回顧中國碳市場建設的十年歷程，考察政府和市場的關系，以期為全國統一碳市場運行機制的完善提供建議。

基于政府與市場關系視角下的我國碳市場建設三個階段

我國最初構建碳排放權交易機制是為了支撐國家和省級碳強度目標的實現。以2011年10月《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》為起點，我國在隨后幾年間陸續建立了包括北京、天津、上海和重慶等8個省市在內的碳排放試點地區，直至2021年7月全國性的碳排放權交易市場啟動。十余年來，我國政府與市場的關系可劃分為以下三個階段。

第一階段（2011—2016年），為政府主導之下企業參與碳交易的初級形態。這一時期的重點是各地區構建碳交易制度體系，因而政府主導的特征尤為明顯，特別是中央政府對地方政府的指導和帶動促進了試點工作的有序推進。自2011年10月《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》發布至2016年9月《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》出臺，我國共設立8個試點。在我國碳市場建設的初創階段，試點地區政府部門的推進和制度體系的構建為碳排放權交易市場機制的完善積累了大量的工作經驗，并對市場機制的建立起到了良好的引導作用。在各級政府的主導之下，試點省市分別制定了符合自身交易特征的市場規則，涵蓋配額分配模式和方法、市場范圍、交易主體等。這一時期，在政府主導下各試點碳市場存在免費配額比例均高于90%，交易產品以碳現貨為主，交易形式以線下交易為主。

第二階段（2016—2021年），各級政府通過對交易框架的不斷調整，規范企業參與碳交易的路徑。這一時期，隨著各地政府與市場關系的優化，各交易試點地區的市場機制得到完善，為全國統一碳市場的建立形成了自下而上的基礎。這一階段主要指8個試點地區全部開啟后，到2021年7月全國統一碳市場建立之前。政府對既有交易體系、監管機構和企業參與交易細則不斷修訂，逐漸催生出具有自主運行、自我完善的碳交易市場機制。其中，2013—2017年，我國碳排放交易量呈上升趨勢，而由于2017年3月暫緩受理CCER（國家核證自愿減排量）項目的備案申請，碳排放權成交量減半;2018年，應對氣候變化與碳排放交易管理職責從國家發改委劃入生態環境部，從體制上進一步理順了政府職能范圍，彰顯了我國為推動綠色低碳發展的堅定信念和決心;2017年12月，《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》和2020年12月《碳排放權交易管理辦法（試行）》的發布，成為第三階段全國統一碳市場建設的政策依據。

第三階段（2021年以來），以市場機制牽引企業積極參與碳排放權交易的新形態。這一時期，主要工作集中在完善全國統一碳市場針對重點行業的交易體系、擴大企業參與碳交易的靈活性。2021年7月全國碳市場正式啟動以來，首個履約期共納入發電行業重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，一躍成為全球溫室氣體排放交易量規模最大的市場。發電行業成為首個納入全國碳市場的行業，以電力企業為主的市場機制的建設具有探索新模式的實踐意義。在此期間，政府制定了碳排放權登記、交易、結算管理制度，出臺了碳排放數據核算、報告、核查制度及一系列技術規范，把科學、合理、規范的制度體系融入碳排放權交易市場的發展，企業參與碳市場交易的路徑多元化，并獲得了切實的經濟收益，同時帶來環境質量的改善。

我國碳市場十年建設歷程中政府與市場關系的啟示

第一，碳市場建設初期難以完全市場化，需以政府扶持為主、企業參與為重。受制于我國統一碳市場建設剛剛起步，碳交易的金融化水平較低，各項配套保障機制尚不成熟，同時碳稅這一碳價格發現機制在我國尚未建立，因此交易初期必須面對初始碳定價的潛在不合理性。鑒于完全市場化的構想在碳市場建設初期難以實現，在政府出臺的以扶持為主的各項政策基礎之上，鼓勵、吸引有條件的企業參與，碳交易市場運行機制才能在不斷的探索中得以完善。

第二，政府主導下的碳市場建設，其目的在于企業通過參與碳交易形成綠色低碳轉型的長效激勵機制。政府主導的根本任務在于落實嚴格的生態環境制度，糾正市場失靈，提供必要的保障措施，從而在更長時期持續調動企業參與碳交易的積極性。可持續的企業生產模式需要在綠色低碳轉型中實現，如果一味強化行政命令的壓力，不但企業轉型的動力難以持續，且政府投入也將難以為繼。因此，通過市場機制建設，完善碳金融產品的資本化運行機制，為企業綠色低碳轉型提供符合費用效益原則的長效激勵，反過來不斷優化政府與市場的關系。

第三，碳市場建設的資金需求大，政府參與有助于引入社會資本，構筑新的市場 “造血”機能。據相關研究測算，實現“雙碳”目標所需資金投入規模為150萬～300萬億元，相當于年均投資3.75萬～7.5萬億元。巨額的資金需求意味著碳交易市場的巨大潛力，也應當在市場中尋求更多渠道的資金來源。碳交易的最終目的是實現“雙碳”目標，因而在碳市場建設過程中，需要訴諸于政府對社會資本的引導和示范作用。政府提高環境標準和制定低碳投資指南，推動企業參與市場“造血”機能的建設;同時積極發展碳金融，構建與碳市場建設相適應的投融資體系。

全國統一碳市場建設的幾個重點方向

首先，通過擴大行業范圍和引入拍賣機制，進一步釋放市場活力，增強企業參與市場機制建設的主體意識。目前的全國統一碳市場僅覆蓋電力行業，其他碳排放重點行業（如水泥、石化、建材、鋼鐵冶金，等）尚未涵蓋在內，市場結構較為單一。同時，現有免費的初始配額分配方式，仍然在一定程度上體現出碳市場對政府的依賴，經濟效率不高。當前碳市場通過進一步擴大覆蓋行業范圍、引入“免費分配+拍賣”的初始碳配額分配方式，可更好地體現“污染者付費”原則，有利于在促進產業低碳轉型、改善能源結構方面發揮更大作用，進一步激發碳市場活力。

其次，碳市場建設應充分納入中小企業，形成全面減污降碳的局面。當前階段我國碳市場建設仍以電力行業等大型、重點企業為涵蓋主體。根據工信部數據，我國市場主體為1.5億戶，其中企業4600萬戶，超過99%的企業是中小企業。因此，中小企業不僅是我國經濟活力的重要載體，也是碳市場建設產生經濟收益和環境效益的重要對象。而事實上，我國中小企業能耗占全國工業企業總能耗的25%～30%。從全面提升減污降碳能力、發揮中小企業市場活力的角度來看，未來全國碳市場建設應逐步涵蓋更多中小企業，而其與重點大型企業共同參與碳交易的成效也可為政府與市場關系的改進提供更為豐富的經驗。

再次，通過引入碳稅與碳交易并行的機制，對碳排放的價格調控與數量調控形成互補，促進企業碳排放總量和強度共同下降。從價格機制的角度來看，碳稅與碳交易存在互補關系，通過政府制定的碳稅進行價格調控，通過碳排放權在市場上的交易進行數量調控，二者形成不同的作用空間，可以持續提升碳減排潛力。在碳交易體系完善的基礎上，引入碳定價機制，可以加大溫室氣體排放的管控力度，刺激并促進減污降碳指標更高效率的實現。

最后，通過適時重啟CCER交易機制，強化企業自主降低減排成本，挖掘碳減排的更大空間。CCER是指基于項目的自愿減排量交易，由行業通過開展自愿碳減排項目、經相關部門對項目減排效果進行量化核證后確定CCER核發額度。適時重啟CCER交易及抵消機制，可以減輕控排行業的碳減排壓力，并緩解碳市場運行對國民經濟帶來的短期沖擊。這一情景的實現意味著納入更多的碳交易主體，因此依然離不開政府在監管、保障和引導方面的努力。此外，CCER交易機制為企業提供了更加靈活的碳配額清繳方式選擇，有利于企業在政府制定的框架之下探索更大的綠色低碳創新空間，進一步增強碳交易市場活力，通過政府與市場關系的優化以更高經濟效率實現“雙碳”目標。