全球氣候治理新形勢(shì)

張海濱

北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副院長(zhǎng)

國(guó)家氣候變化專(zhuān)家委員會(huì)委員

當(dāng)前全球氣候治理的四個(gè)“前所未有”

當(dāng)前傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的威脅交織疊加，國(guó)際關(guān)系的不穩(wěn)定性和不確定性顯著上升，全球治理處在歷史的十字路口，全球氣候治理也處在歷史的十字路口。何去何從？這個(gè)時(shí)代之問(wèn)、世界之問(wèn)嚴(yán)峻地?cái)[在我們面前。

如果從過(guò)去三十多年全球氣候治理的歷史進(jìn)程來(lái)看，當(dāng)前全球氣候治理的形勢(shì)主要體現(xiàn)為四個(gè)“前所未有”。

一是氣候變化的后果更具災(zāi)難性，氣候危機(jī)的嚴(yán)重程度前所未有。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）第六次評(píng)估報(bào)告對(duì)氣候變化的影響和后果給予了迄今為止最嚴(yán)厲的警告。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，全球地表溫升平均比工業(yè)革命前上升了1.1°C以上，氣候變化已經(jīng)影響到地球的每一個(gè)部分，每一個(gè)角落。這樣的結(jié)論是過(guò)去沒(méi)有的。另一方面，不僅是IPCC的科學(xué)評(píng)估報(bào)告措辭極為嚴(yán)厲，而且今年我們看到無(wú)論是亞洲、歐洲，還是北美、非洲，可以說(shuō)世界廣泛地區(qū)都遭受到了極端氣候事件非常嚴(yán)重的影響。總之，無(wú)論是科學(xué)評(píng)估的結(jié)果，還是我們現(xiàn)實(shí)能切身體會(huì)到的，大家都進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到氣候問(wèn)題不僅是挑戰(zhàn)，而且是危機(jī)。所以現(xiàn)在包括聯(lián)合國(guó)和眾多的國(guó)家，都用氣候危機(jī)來(lái)描述氣候變化的影響。這意味著人們對(duì)氣候變化性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和認(rèn)知發(fā)生了重大變化。

二是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力前所未有。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是大家現(xiàn)在熱議的碳中和，這股浪潮和趨勢(shì)正在席卷全球。據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，占世界85%的人口和90%經(jīng)濟(jì)總量的經(jīng)濟(jì)體，以不同的方式和不同的時(shí)間尺度，都已經(jīng)承諾要實(shí)現(xiàn)碳中和。過(guò)去提的是減排的定量目標(biāo)，現(xiàn)在討論的是凈零排放，這是一個(gè)質(zhì)的變化，也折射出人類(lèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的不懈努力。二是除國(guó)家/政府之外的力量，包括企業(yè)、NGO（非政府組織）、社會(huì)團(tuán)體，在這個(gè)運(yùn)動(dòng)中不斷發(fā)力，也展現(xiàn)出前所未有的作用。

三是全球綠色低碳技術(shù)發(fā)展之快前所未有。當(dāng)今世界綠色低碳技術(shù)發(fā)展方興未艾，勢(shì)頭迅猛。這特別體現(xiàn)在新能源領(lǐng)域的發(fā)展方面。以中國(guó)為例，在短短的一二十年間，中國(guó)在光伏發(fā)電、風(fēng)電等新能源領(lǐng)域的技術(shù)和裝備都躋身世界前列。

四是全球氣候治理面對(duì)的國(guó)際環(huán)境的嚴(yán)峻和復(fù)雜程度前所未有。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的談判正式開(kāi)始于1990年，由此拉開(kāi)了全球氣候治理的序幕。在過(guò)去的32年中，國(guó)際關(guān)系，尤其是大國(guó)關(guān)系總體是穩(wěn)定的。這是國(guó)際氣候談判和全球氣候治理取得進(jìn)展的重要原因。但現(xiàn)在國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了重大的變化，地緣政治形勢(shì)緊張，大國(guó)博弈加劇，國(guó)際信任赤字嚴(yán)重，特別是大國(guó)間的信任降到了冷戰(zhàn)后的歷史低點(diǎn)。這對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化和大國(guó)氣候合作十分不利，因?yàn)楹献餍枰湃巍](méi)有基本的信任，何談?dòng)行У膰?guó)際合作？

碳中和背景下，大國(guó)氣候博弈的五大特點(diǎn)

當(dāng)前的碳中和浪潮必然對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，因此受到大國(guó)的特別關(guān)注和重視。碳中和目標(biāo)下的大國(guó)博弈正以新的形式展開(kāi)，呈現(xiàn)出新的特征。簡(jiǎn)而言之，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面的競(jìng)爭(zhēng)。

第一，大國(guó)間圍繞綠色低碳治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平之爭(zhēng)愈演愈烈。

歷史反復(fù)證明，歷史上大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的勝負(fù)從根本上還是取決于國(guó)內(nèi)治理體系和治理能力的強(qiáng)弱，強(qiáng)者勝，弱者敗。綠色低碳發(fā)展是當(dāng)今世界潮流，在很大程度上決定一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力與活力。因此，雖然碳中和需要付出巨大的努力，世界各大國(guó)仍然致力于以碳中和為抓手，不斷提升和完善綠色低碳治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

歐盟2019年出臺(tái)《歐洲綠色新政》，明確提出2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和，以此推動(dòng)歐盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型，使歐盟各國(guó)的經(jīng)濟(jì)成為“現(xiàn)代化的、資源集約型的和具有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)”，并強(qiáng)調(diào)低碳轉(zhuǎn)型的社會(huì)公平價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，在制度建設(shè)方面提出了加強(qiáng)氣候立法和碳市場(chǎng)機(jī)制等一系列政策和制度舉措。

中國(guó)自2020年提出“雙碳”目標(biāo)以來(lái)，在思想上強(qiáng)調(diào)“雙碳”目標(biāo)是中共中央經(jīng)過(guò)深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。在行動(dòng)上，中國(guó)政府科學(xué)有序扎實(shí)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)承諾，一是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。中央層面成立了碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)家發(fā)改委履行領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成上下聯(lián)動(dòng)、各方協(xié)同的工作體系。二是構(gòu)建“1+N”政策體系。中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，各有關(guān)部門(mén)制定了分領(lǐng)域分行業(yè)實(shí)施方案和支撐保障政策，各省（自治區(qū)、直轄市）也都制定了本地區(qū)碳達(dá)峰實(shí)施方案，碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系已經(jīng)建立。三是穩(wěn)妥有序推進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。立足以煤為主的基本國(guó)情，大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，實(shí)施煤電機(jī)組“三改聯(lián)動(dòng)”，在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)規(guī)劃建設(shè)4.5億千瓦大型風(fēng)電光伏基地。四是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，著力推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳改造，堅(jiān)決遏制“兩高一低”項(xiàng)目盲目發(fā)展。與2012年相比，2021年中國(guó)能耗強(qiáng)度下降了26.4%，碳排放強(qiáng)度下降了34.4%，水耗強(qiáng)度下降了45%，主要資源產(chǎn)出率提高了58%。五是推進(jìn)建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型。積極發(fā)展綠色建筑，推進(jìn)既有建筑綠色低碳改造，2021年全國(guó)城鎮(zhèn)新建綠色建筑面積達(dá)到20多億平方米。加大力度推廣節(jié)能低碳交通工具，新能源汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)量連續(xù)7年位居世界第一，保有量占全球一半。六是鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，科學(xué)推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)。中國(guó)森林覆蓋率和森林蓄積量連續(xù)保持“雙增長(zhǎng)”，中國(guó)已成為全球森林資源增加最多的國(guó)家。七是建立健全相關(guān)政策機(jī)制。優(yōu)化完善能耗雙控制度，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系。推出碳減排支持工具和煤炭清潔高效利用專(zhuān)項(xiàng)再貸款，啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)。完善綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，強(qiáng)化“雙碳”專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)。在全社會(huì)深入推進(jìn)綠色生活創(chuàng)建行動(dòng)，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)生活方式，鼓勵(lì)綠色消費(fèi)。

美國(guó)政府將應(yīng)對(duì)氣候變化置于其內(nèi)政外交的中心地位。美國(guó)在提出碳中和目標(biāo)后，先后通過(guò)與應(yīng)對(duì)氣候變化密切相關(guān)的《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》《芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》，不斷加大對(duì)綠色低碳經(jīng)濟(jì)的支持力度。特別是《通脹削減法案》計(jì)劃在能源安全和氣候變化領(lǐng)域投資3690億美元，主要包括清潔用電和減排安排、增加可再生能源和替代能源生產(chǎn)補(bǔ)貼、對(duì)個(gè)人使用清潔能源提供信貸激勵(lì)和稅收抵免、對(duì)新能源汽車(chē)發(fā)展提供支持等，旨在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)低碳化或脫碳化發(fā)展，提高能源使用效率，降低能源成本。這項(xiàng)法案被美國(guó)總統(tǒng)拜登稱(chēng)為“（美國(guó)）有史以來(lái)在氣候方面邁出的最大一步”。

第二，大國(guó)在可再生能源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。

碳中和背景下各國(guó)對(duì)實(shí)現(xiàn)綠色低碳能源轉(zhuǎn)型，發(fā)展可再生能源的重視程度進(jìn)一步提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全球可再生能源投資達(dá)到3427億美元，2021年再創(chuàng)新高，達(dá)到3659億美元。風(fēng)電和光伏發(fā)電占全球發(fā)電量的比例首次超過(guò)10%。2021年中國(guó)可再生能源裝機(jī)規(guī)模突破11億千瓦，成為世界上首個(gè)可再生能源裝機(jī)規(guī)模突破10億千瓦的國(guó)家，穩(wěn)居世界第一，美國(guó)、巴西、印度分列第二、第三、第四位（含水電）。 中國(guó)大力發(fā)展可再生能源，技術(shù)迅猛發(fā)展，光伏發(fā)電和風(fēng)電技術(shù)位居世界前列。美國(guó)2022年《通脹削減法案》的一個(gè)重要目的就是采取各種措施扶持新能源的發(fā)展，甚至不惜打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。該法案對(duì)可享受稅收抵免的新能源車(chē)車(chē)型做出規(guī)定，以整車(chē)在北美當(dāng)?shù)亟M裝等條件作為提供補(bǔ)貼的前提，對(duì)其他同類(lèi)產(chǎn)品構(gòu)成歧視，涉嫌違反世貿(mào)組織最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇原則。

近年來(lái)，一個(gè)重要的現(xiàn)象是，美國(guó)與歐盟及日本、韓國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)結(jié)成“氣候聯(lián)盟”，固化國(guó)際分工體系，為壟斷可再生能源技術(shù)建立各種國(guó)際綠色標(biāo)準(zhǔn)體系，指令國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中止對(duì)傳統(tǒng)能源項(xiàng)目貸款融資，通過(guò)新一輪經(jīng)濟(jì)全球化收割新能源市場(chǎng)，輸出“美國(guó)制造”及核心技術(shù)，約束發(fā)展中國(guó)家特別是中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程，與中國(guó)在能源科技領(lǐng)域展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)與博弈。2020年，歐盟可再生能源發(fā)電量已占35%以上，德國(guó)可再生能源凈發(fā)電量占比首次超過(guò)化石能源，已超50%。2022年的俄烏沖突進(jìn)一步強(qiáng)化了歐盟向新能源轉(zhuǎn)型的決心。

值得一提的是，碳中和背景下大國(guó)在太陽(yáng)能無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)也加快了步伐。由美國(guó)陸軍與空中客車(chē)集團(tuán)合作的太陽(yáng)能高空無(wú)人機(jī)“和風(fēng)”于2022年6月15日從美國(guó)陸軍尤馬試驗(yàn)場(chǎng)起飛，連續(xù)飛行了64天。9月3日，由中國(guó)航空工業(yè)一飛院研制的“啟明星50”大型太陽(yáng)能無(wú)人機(jī)在陜西榆林順利完成首飛任務(wù)。“啟明星50”大型太陽(yáng)能無(wú)人機(jī)是中國(guó)航空工業(yè)研制的首款超大展弦比高空低速無(wú)人機(jī)，其利用高效、清潔、綠色、環(huán)保的太陽(yáng)能，可長(zhǎng)時(shí)間留空飛行，執(zhí)行高空偵察、森林火情監(jiān)測(cè)、大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)、地理測(cè)繪、通信中繼等任務(wù)。此次首飛成功，為我國(guó)航空工業(yè)大型太陽(yáng)能無(wú)人機(jī)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)在新能源、復(fù)合材料、飛行控制等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展，提升我國(guó)向臨近空間執(zhí)行任務(wù)的能力。越來(lái)越多的跡象表明，可再生能源技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈已成為大國(guó)博弈的“新賽道”。

第三，大國(guó)間圍繞國(guó)際氣候秩序規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

碳中和意味著未來(lái)世界的溫室氣體排放空間越來(lái)越小，因此大國(guó)圍繞如何分配未來(lái)碳排放空間的博弈和競(jìng)爭(zhēng)將非常激烈，由此必然引發(fā)對(duì)現(xiàn)存的全球氣候治理的秩序和規(guī)則制定權(quán)的激烈博弈。西方大國(guó)和集團(tuán)已為此開(kāi)始加快行動(dòng)步伐。歐盟在《歐洲綠色新政》中將碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為其主要的貿(mào)易政策工具之一，并在2023年開(kāi)始實(shí)施，其實(shí)質(zhì)是以防止碳泄漏為名，行淡化和弱化國(guó)際氣候合作的基本原則——共同但有區(qū)別的責(zé)任原則之實(shí)。歐盟國(guó)家積極尋求與美國(guó)建立同盟體系，歐盟委員會(huì)在《歐盟-美國(guó)全球變化新議程》（2020年12月）中就明確提出建立一個(gè)全面的“新跨大西洋綠色議程”，美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會(huì)（TTC） 還特別設(shè)立了氣候和清潔技術(shù)工作組。2022年6月，七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)發(fā)布《G7氣候俱樂(lè)部聲明》，決定于2022年底建立國(guó)際氣候俱樂(lè)部，旨在重塑全球氣候治理體系。美國(guó)則是通過(guò)“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施強(qiáng)化其建立“印太戰(zhàn)略”氣候聯(lián)盟的構(gòu)想，包括建立美日清潔能源伙伴關(guān)系（JUCEP）、擴(kuò)大美國(guó)-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、構(gòu)建美日印澳（QUAD）氣候合作平臺(tái)等，以此在全球氣候治理領(lǐng)域與中國(guó)等新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)與博弈。2022年9月21日，美國(guó)參議院批準(zhǔn)了旨在減少導(dǎo)致氣候變化的制冷劑化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用的《基加利修正案》，但同時(shí)要求美國(guó)國(guó)務(wù)院向聯(lián)合國(guó)提議，終止中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的地位。新形勢(shì)下中國(guó)也明確提出要“以更加積極姿態(tài)參與全球氣候談判議程和國(guó)際規(guī)則制定”。

第四，大國(guó)間圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際道義高地的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

應(yīng)對(duì)氣候變化事關(guān)全球生態(tài)安全和人類(lèi)綠色未來(lái)，是當(dāng)今世界最大的國(guó)際公共產(chǎn)品，因而成為不可忽視的國(guó)際道義高地。在全球氣候治理中展現(xiàn)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象是一個(gè)大國(guó)國(guó)際軟實(shí)力的重要組成部分。在碳中和目標(biāo)下，高舉應(yīng)對(duì)氣候變化的大旗，向世界展現(xiàn)對(duì)“零碳（無(wú)碳）世界”的愿景和貢獻(xiàn)是大國(guó)普遍追求的目標(biāo)。

2021年1月25日，習(xí)近平主席在北京以視頻方式出席世界經(jīng)濟(jì)論壇“達(dá)沃斯議程”對(duì)話會(huì)，并發(fā)表題為《讓多邊主義的火炬照亮人類(lèi)前行之路》的特別致辭。他強(qiáng)調(diào)，“地球是人類(lèi)賴(lài)以生存的唯一家園，加大應(yīng)對(duì)氣候變化力度，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系人類(lèi)前途和未來(lái)。人類(lèi)面臨的所有全球性問(wèn)題，任何一國(guó)想單打獨(dú)斗都無(wú)法解決，必須開(kāi)展全球行動(dòng)、全球應(yīng)對(duì)、全球合作。”“我已經(jīng)宣布，中國(guó)力爭(zhēng)于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，中國(guó)需要付出極其艱巨的努力。我們認(rèn)為，只要是對(duì)全人類(lèi)有益的事情，中國(guó)就應(yīng)該義不容辭地做，并且做好。中國(guó)正在制定行動(dòng)方案并已開(kāi)始采取具體措施，確保實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。中國(guó)這么做，是在用實(shí)際行動(dòng)踐行多邊主義，為保護(hù)我們的共同家園、實(shí)現(xiàn)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。”歐盟在《歐洲綠色新政》中提出一個(gè)令人印象深刻的口號(hào)：讓歐洲成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)氣候中性的大陸。美國(guó)總統(tǒng)拜登2021年4月22日至23日發(fā)起召開(kāi)世界氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，邀請(qǐng)40位國(guó)家和國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人參加，其目的之一就是占領(lǐng)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際道義制高點(diǎn)。

第五，大國(guó)對(duì)全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位的博弈和爭(zhēng)奪越來(lái)越激烈。

在碳中和背景下，全球氣候治理在全球治理和國(guó)際秩序中的重要性顯著上升，引發(fā)大國(guó)對(duì)全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的激烈博弈。歐盟在《歐洲綠色新政》中明確提出，歐盟要做氣候變化領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)者。美國(guó)總統(tǒng)拜登也聲稱(chēng)，美國(guó)要重回全球氣候治理的世界領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)則表示，“積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理”。

綜上，碳中和目標(biāo)下的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，碳中和背景下大國(guó)博弈和競(jìng)爭(zhēng)加劇，對(duì)全球氣候治理既有利也有弊。一方面，這種博弈和競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上加速了全球氣候治理總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于推動(dòng)更多圍繞全球氣候治理的南北對(duì)話和南南合作;另一方面，也可能導(dǎo)致過(guò)分競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，妨礙國(guó)際氣候合作，損害全球氣候治理的多邊進(jìn)程。總之，在全球碳中和的大背景下，未來(lái)的全球氣候治理將在合作與競(jìng)爭(zhēng)并存的基調(diào)下向前推進(jìn)。