宅基地整治盤活與鄉村產業發展的路徑選擇
——基于兩個直轄市七個典型試點村的研究

楊璐璐，王航航

(中國礦業大學 (北京)共同富裕研究院,北京 100083)

產業是發展的根基,推進產業興旺是實施鄉村振興戰略的首要任務。產業興旺的基礎是產業用地的供給,而各地發展現代化農業二三產業融合、鄉村新產業、富民新業態和實施人居環境整治時,遇到的突出問題是用地難題。由于建設用地指標獲取困難、土地獲取成本高昂、土地用途管制、鄉村規劃不符合實際等困境,產業發展缺乏土地要素供給[1-2]。農村閑置宅基地如何盤活利用?如何理順產權關系,建立市場機制、利用機制,優化管理機制?這不僅是新一輪“宅改”的內容，而且也正在實踐中積極探索。需要在充分了解和尊重中國鄉村現實的基礎上,總結規律、提煉經驗、分類提供借鑒意義,助推全國的宅基地制度改革試點和地方鄉村產業發展實踐。

一、引 言

2020年6月,習近平總書記主持全面深化改革委員會第十四次會議,審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》,全國104個縣(市、區)和3個設區市被納入新一輪農村宅基地制度改革試點,提到“探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的途徑”,包括宅基地使用權流轉方式、產業類型、盤活利用方式、管理政策和支持政策。各地利用新一輪改革的契機,將盤活閑置宅基地與鄉村產業發展掛鉤,對退出宅基地開展整治,通過就地再利用、調整再利用、城鄉建設用地增減掛鉤等方式支持農家樂、休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務、農業產品加工等鄉村二、三產業發展,在盤活閑置宅基地發展鄉村產業的途徑上形成不同的實踐模式,力圖突破產業發展土地要素供給瓶頸。

圍繞如何盤活和整治閑置宅基地,學術界進行了廣泛的調研和討論,提出私權觀念、鄉土情結等鄉村社會特征[3];宅基地產權不完整[4]、流轉主體受限[5]等制度因素;因家庭資源稟賦不佳、政策認知缺乏,風險預期較高導致的較低農民退地意愿[6-7];缺乏產業帶動、資金保障致政策落實不力等[8]是宅基地盤活利用的主要阻礙。對于如何構建宅基地盤活的機制,學者們總結了各地的實踐做法,提出了搭建互聯網出租平臺、按照一定時序漸進式盤活[9]、“增減掛”復墾整理、“地房”入股聯營[10]等路徑。

各地在實踐中創新出了新的模式, 主要有宅基地退出下的宅基地換房、 收儲、 市場化交易等模式[11]; 宅基地流轉下的村集體經濟組織內部轉讓、 外部轉讓、 自由租賃轉讓、 地方政府主導轉讓等模式[12]; 宅基地置換下的置換貨幣、 置換宅基地、 置換小產權房、 置換商品房等模式[13]。 在對不同整治模式進行比較分析時, 學者們認為作用主體、 農民分化類型、 村莊功能轉型方向、 地區經濟發展情況等不同會影響宅基地整治盤活利用模式的選擇和成效, 并主要從農民意愿、 福利, 市場可操作性, 可復制性等方面判斷最佳模式[14-20]。 在樣本的選擇上, 學者們多選擇某單一地區范圍內不同村莊作為研究對象, 缺乏跨區域的全國性樣本收集和比較, 在研究方法上多采用描述分析, 缺少理論支撐。 本文根據對全國宅基地制度改革的廣泛深度調研, 選擇東部和西部宅基地產業發展關聯緊密的村莊樣本, 運用ECIRM模型從資源稟賦、 產業基礎、 運行主體、 資本供給、 管理機制、 整治成效、 發展困境等角度對宅基地盤活整治模式進行歸納和跨區域分類比較研究, 為宅基地整治與產業發展的聯動提供理論支撐。

二、分析框架與樣本選擇

(一)產業用地供給的ECIRM模型

ECIRM 理論模型認為構成企業戰略不可缺少的五個元素為E企業家(Entrepreneur)、C資本(Capital)、I產業(Industry)、R資源(Resource)、M管理(Management),評價和經營企業要注重提高五大要素的量級和品質,兼顧好這五個要素維度之間的功能耦合和系統協同機制。ECIRM模型主要被運用于某一類產業或經濟區的發展戰略研究,如劉永勝等(2010)將我國藍色經濟區看成是一個虛擬的企業,基于ECIRM模型提出建設藍色經濟區戰略,有助于政府的資源整合和產業布局規劃[21-24]。目前較少有學者運用ECIRM模型研究供給農村產業發展用地的宅基地整治盤活模式,但該模型吸取了產業組織理論、資源基礎理論、產融互動思想的核心理念,強調企業家、資本、產業、資源、管理等五要素的功能耦合和系統協同,基于此模型構建比較分析框架,有助于為不同的宅基地整治盤活模式和產業振興方向制定對應的發展戰略。

農村現代產業主要朝兩個方向發展：一是產業鏈延伸,如建立農產品加工基地,開發農旅莊園等,走一二三產業融合發展的道路;二是功能拓展,如修建民宿、開發旅游資源、新社區商業街等。鄉村產業振興帶動,產生了大量的產業用地需求,閑置宅基地盤活整治為村莊內部緊缺的增量建設用地指標提供了解決辦法。盤活閑置宅基地發展鄉村產業需要有明確的產業規劃、資源要素分析、退出整治機制和村莊規劃。整體性治理和系統性思維,是土地整治聯動產業振興的應然思路。借助ECIRM模型,構建“產業發展—宅基地整治”的ECIRM模型(如圖1),將原模型中五個要素分別改進為運行主體(E)、資本供給(C)、產業基礎(I)、資源(R)、管理(M)五個要素。宅基地整治中的運行主體是整個盤活整治過程中的主持者、決策者和風險承擔者,主要分為政府、企業和村集體三類。資本供給元素為宅基地整治盤活中的資金來源和規模,因運行主體不同而差異明顯。產業基礎指研究村莊所屬地區的主導發展產業,主要分為農業、工業、產業融合三種,決定了該地下一步產業振興的方向。資源要素指發展產業所必須挖掘的優勢和依靠的條件,包括優美的自然風光、豐富的人文景觀、優越的地理區位、完善的基礎設施等。管理要素是影響宅基地整治盤活效率的關鍵要素,主要包括有序的運行機制和積極的政策支持。

圖1 基于ECIRM理論的宅基地整治盤活助推產業發展分析框架

(二)研究區域

天津和重慶作為兩個直轄市,是第二輪宅點制度改革試點省份,在第一輪宅基地制度改革中分別創新推出了“宅基地換房”和“地票”做法,具有一定的代表性和典型性。對本輪試點的全國性調研中發現,這兩個直轄市在盤活利用農村閑置宅基地和住宅發展鄉村產業中做了積極探索,同時,由于農村居民點布局、宅基地所有權行使主體、土地條件、種植業、民風習俗均有明顯的東西特征和地域差異(見表1),在農村閑置宅基地退出方式、盤活利用方式、經營方式和產業類型方面有明顯差異,且帶有明顯的區域性特征。

表1 天津、重慶的東西特征和地域差異

本研究在天津和重慶選擇15個村莊對閑置宅基地盤活整治進行調研,從中選擇與產業發展用地聯系緊密且產業發展基礎較好的7個村莊進行比較研究。根據村莊距離城市的距離劃分為近郊農村和傳統農村;根據村莊所在區(縣)產業發展特點劃分為工業主導區域、農業主導區域和三產融合發展區域(見表2)。7個村莊在產業基礎和資源稟賦上既有相似性,又有不同點,進行比較分析,更能總結出不同特點村莊適宜的閑置宅基地發展鄉村產業的模式,結論具有科學性和實用性。

表2 村莊分類表

三、工業主導區域的近郊農村宅基地整治盤活模式分析

縣域經濟工業主導型指工業成為縣域經濟的支柱產業,工業產值在社會總產值中比重較高。在工業主導發展區域,優勢資源向城市和工業園區集中,地方政府對農村和農業的重視程度和政策傾斜較弱,鄉鎮基層政府在農村發展中的創新性不足,農村和農業發展更多的依靠農業規模經營主體和集體自謀出路,區域內近郊農村較傳統農區具有交通、經濟帶動等優勢,閑置宅基地盤活利用空間較大,已經形成了盤活再利用的雛形。因此,在工業主導區域選擇近郊農村進行研究。整治盤活閑置宅基地支持產業用地的做法分為“集體統一經營管理”和“整村出租流轉”兩種模式。

(一)宅基地整治盤活支持產業發展的事實描述

1.天津靜海“集體統一經營管理”整治盤活模式 “集體統一經營或管理”模式即以村集體經濟組織為開發經營主體,對屬于原村集體所有使用的建設用地(村委員會、小學用地等)進行投資改建,同時征用本村閑置宅基地,農民以出租或入股的形式參與集體經營。對于集體投資以外的公司或農戶自主進行的宅基地盤活開發,集體統一管理,從經營收入中按照一定比例收取管理費。

天津市靜海區是工業大區,二三產業發達,農業稍欠缺,北二堡村以村集體為主導,結合危房改造和閑置宅基地整治盤活,引進康養產業,與本地生態旅游相結合,開發了餐飲、民俗等商業項目，形成了五種閑置宅基地盤活的創新模式:一是村民出租,擬定承租期15年,每5年為一租金遞增階梯,村集體通過下屬企業投資運營民宿獲得收益。二是村集體出租,投資商投資、運營模式,打造餐飲等項目,項目培育階段為5年,由村集體收取租金。5年培育期后根據實際情況,在保證基本租金每年4 000元的情況下,將銷售金額按照村集體、投資商1∶9的比例進行分成。三是村集體、旅游公司、商戶三方合作模式,以二堡食堂為代表的二堡大賣場及餐飲,村集體將閑置集體用地整修后免費提供給外來商戶并負責日常管理接待、旅游公司負責對接客源、商戶負責銷售經營,由村集體統一收銀,每周進行商戶銷售結算工作,村集體受益來源為商戶銷售總額的固定分成。四是打造“康養+養老”優勢項目,村集體計劃將閑置8處宅基地統籌打造成農村康養中心,探索兩種運營模式：一種為村集體承租民宅,聯合公司負責運營管理;另一種為村民以房入股,聯合公司負責運營管理。五是打造精品商業街,將20余處民宅用于商戶入駐,提供兩種入駐模式：一種是村民通過村委會按照每平方米固定金額出租給商戶,用于臺頭老街經營,在保證村民租金的前提下,村集體根據銷售額的5%～20%分配收益；另一種是村民將房屋以入股的模式投入到商業街開發中,商戶負責運營,村集體和村民共同根據銷售額的5%～20%分配收益。

2.重慶永川“整村出租流轉”整治盤活模式 “整村出租流轉”模式即由村集體引導,將整個村的土地打包流轉至農業企業,由企業進行土地整治,在符合用地類型和用途管制的前提下,將原址開發為“生態農業+觀光旅游+三產融合”的鄉村旅游園區,原村民在獲得流轉土地收入的基礎上,到園區企業打工獲得工資性收入。

八角寺村“十里荷香”項目是重慶市永川區一二三產業融合發展試點園區和4A級生態農業景區,在“農業+”的發展思路下,形成了農產品生產、加工、配送的產業鏈。八角寺村緊鄰國家級生態農業旅游示范地黃瓜山景區,生態風貌保持較好,重慶華辰生態農業發展有限公司從2011年在此打造“十里荷香園區”,以現代農業、農產品加工業和鄉村旅游發展為主,核心區有3 200畝(1畝=667平方米)。八角寺村由村集體主導,將本村所有土地出租給重慶華辰生態農業發展有限公司,用于“十里荷香園區”農業項目發展。八角寺村人員外出務工比例高,宅基地閑置率問題突出,有300戶宅基地需要整理,100戶宅基地處于閑置狀態,而僅有30戶農民愿意騰退宅基地,由于地勢原因,宅基地分布分散,難以在原址利用。在新一輪的國家改革政策下,企業擬通過宅基地置換或者退出的方式進一步盤活利用這些閑置宅基地發展民宿。由于民居結構空間利用不合理,而且多已破舊,改造成本比較高,將通過推平重建、村內“漂移”和集中規劃的方式對宅基地進行整治再利用。產業園的建廠用地是村莊設施農業用地指標或者采取租賃的方式租用農房,在宅基地改革的契機下,探索通過入股合作的方式解決農產品加工中廠房用地問題。

表3 “集體統一經營管理”與“整村出租流轉”兩種模式的比較

(二)“集體統一經營管理”與“整村出租流轉”的比較分析

在資源、產業基礎方面,“集體統一經營管理”和“整村出租流轉”模式在適用地區的區域條件和產業基礎方面具有同質性:①生態環境良好并且具有旅游資源特色,為鄉村旅游發展提供了投資空間;②交通便利,基礎設施建設較好,有利于鎖定目標客戶群體,吸引周邊城鎮游客到此游玩。③近郊農民對宅基地的依附性較弱,更傾向于選擇進城打工,從事工業、服務業等,退出意愿較高。④產業基礎較好,投資回報率較高才能吸引城市資本投資,兩個村莊所在縣域都具備較好的工業基礎。但是“整村出租流轉”模式規模較大,一般以農業園區為形態,現代農業是園區發展的基礎,對于自然環境不僅需要具備天然優質的河湖水域資源,而且要具備適宜農作物、經濟作物生長的土壤條件;一二三產業融合發展,對于產業用地布局、基礎設施建設相較于“集體統一經營或管理”模式有更高的要求。

運行主體方面,“集體統一經營管理”發揮的是村集體經濟組織的帶動作用,由村集體經濟組織自主開發經營,設定發展思路,招商引資,在集體投資的帶動下,農民或其他投資主體自主經營也需要納入集體統一管理,參與收益分紅。有利于開發的統一性和規范化,也可以形成可持續的集體收入來源。但是集體的“代理人”村干部經營能力有限成為產業發展的主要制約。 “整村出租流轉”模式中,土地開發利用的主體變為園區企業,易于發揮企業經營優勢,發展大型現代生態農業園。雖然對于集體來說省時省力,但是開發收益也由企業享有。對于企業而言,對產權穩定和土地供給有更高的要求。對于地方政府而言,園區要求區域面積較大,如“十里荷香”項目除涉及八角寺村整村流轉外,還涉及另外兩個村,土地規劃整治壓力大,需要地方政府提供扶持政策。

在宅基地整治盤活的資金來源方面,“集體統一經營或管理”模式中,依賴村集體經濟收入和地方扶持,而“整村出租流轉”模式則基本完全來源于市場主體企業開發商,該模式涉及的項目開發時長和收益回報期都較長,投資成本較高,因此對企業開發商的資金周轉和項目規劃設計要求較高。

在管理機制的運行路徑上,“集體統一經營或管理”模式是村集體或鄉鎮政府因地制宜,統籌規劃,在充分尊重農民意愿的基礎上,自上而下整治宅基地,發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿等產業。“整村出租流轉”模式是由企業資本根據市場需求和企業項目規劃對獲取的宅基地進行整治,為漸進式推進。兩種模式中,國家“鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的政策文件都給予了村集體和農民企業較大的政策支持。

(三)現實困境

1.“集體統一經營管理”模式面臨的困境 北二堡村僅處于初步探索階段,旅游品牌不夠鮮明,與周邊村莊產業發展具有同質性,對游客和開發商的吸引力相對較弱。發展面臨以下困境:

(1)村莊由歷史形成, 規劃相對滯后, 發展建設新增空間有限, 公共服務設施、 基礎設施配套較為落后。

(2)受生態環境保護紅線制約。生態紅線和河湖藍線限制村莊建設和旅游項目開發。村莊建設用地存量為零,導致部分村民“一戶一宅”的剛需無法滿足。例如,在雄安新區建設以后,白洋淀水質要保證,不允許污染,上游70千米是雄安新區,不允許新增建設用地,規劃嚴格按照國土控制指標,其規劃的建設用地沒有拓展的空間。

(3)村集體經濟實力薄弱,無法以回購的方式收回宅基地,宅基地退出難度大。

2.“整村出租流轉”模式面臨的困境

(1)農民永久退出宅基地意愿不強。園區范圍內有708戶,30戶有宅基地退出行為。盡管宅基地保留資格權退出和永久退出的補償額度不同,但是農民大多數還是希望能夠保留資格權退出,永久退出的意愿不是很強。農民資格權的實現形式和重獲機制有待進一步深入探討。

(2)企業經營權保障缺乏。宅基地使用權承租方與農民只有合同協議,缺乏經營權證等證書的法律保障,宅基地交易流轉和交易受到很大限制。宅基地流轉中的證書問題等需要市、區的政策支持,才能更好的盤活農村宅基地。

(3)產權不穩定影響投資預期。農戶的誠信意識有待強化,企業希望能通過合作社或者村集體進行合同簽約。

(4)企業開發商難以通過使用權能抵押獲取資金流轉。 雖然農業農村部先后提出了“兩權”“三權”抵押, 在此背景下,2015年重慶選定江津區、 開縣、 酉陽縣作為抵押貸款試點地區, 由于宅基地抵押評估難度大, 金融風險突出, 以失敗告終。 另外， 在宅基地抵押貸款中, 可能會出現由于產權不清晰導致農民與銀行之間的糾紛。 重慶市農地抵押貸款必須附加房產等進行抵押, 農業融資非常難, 另外, 重慶市宅基地使用權的流轉年限最高為20年, 城市資本下鄉的風險大, 積極性低, 民宿發展的融資渠道有限。

四、農業主導區域的遠郊農村宅基地整治盤活模式分析

縣域經濟農業主導型指以市場需求為導向,以農業為縣域支柱產業并形成優勢農產品品牌。在農業主導發展區域,經濟總量上在省域內排名并不靠前,區位上距離主城區較遠,但是自然環境稟賦較好,地方政府對農村和農業的重視程度和政策扶持較強,規模經營、三產融合、農業社會化服務等現代農業、現代產業基礎較好,也被納入各類農業示范單位。遠郊農村經濟發展水平較低,人口流出和宅基地閑置比例較高,閑置宅基地盤活潛力較大，因此,在農業主導區域選擇遠郊農村進行研究。盤活閑置宅基地發展鄉村產業的做法分為“原址投資開發”和“集中規劃開發”兩種整治模式。

(一)宅基地整治盤活支持產業發展的事實描述

1.重慶梁平“原址投資開發”整治盤活模式 “原址投資開發”即在當地自然資源優勢明顯的情況下, 由工商資本進行投資, 在村民閑置的宅基地原址上進行修復和改建, 發展民俗和鄉村旅游的盤活模式。

重慶梁平區是傳統農業區,距重慶市區3個多小時車程。獵神村在新農村建設中大部分村民已搬遷至新址,但未拆除舊房,造成閑置較多。且地處丘陵地區,閑置宅基地呈點狀分散分布。該村位于重慶市梁平區竹山鎮,地處明月山百里竹海景區腹地,具有得天獨厚的竹林資源,所處的梁平區主要以農業主導發展,屬于遠郊山區農村。該村引進旅游公司,對閑置宅基地進行原址再利用,探索出“旅游公司流轉經營”“部分閑置農房入股”“集體整租利用”三種具體實施方式。一是“旅游公司流轉經營”,如重慶怡幽谷農林開發有限責任公司對獵神村林家院子7戶2 800余平方米房屋進行流轉,地面建筑進行一次性補償,將宅基地原址新建成夢溪湉園民宿體驗區,村民可在其中務工或參與管理。重慶市梁平區老鷹窩旅游管理有限公司對獵神村53戶9 000余平方米房屋進行流轉,原宅基地新建成老鷹窩民宿。由此共盤活了獵神村閑置農房11 800平方米,閑置山林1 000余畝。二是“部分閑置農房入股”。農戶以家中部分閑置農房入股獵神居旅游服務公司,公司負責前期裝修和具體經營,經營收入60%歸經營閑置房屋所有者,獵神居旅游服務有限公司提取40%管理服務費。三是“集體整租利用”。如獵神村股份經濟合作聯合社將對新農村閑置房屋約500平米整體租用,用于土特產購買一條街打造,再轉租給有經營意愿的經營主體,溢價歸集體經濟。

梁平區龍印村地處萬石耕春景區腹地。村內耕地總面積6 600畝,基本已全部流轉給外來經營者,種植水稻和一些經濟作物。耕地流轉、經濟發展改變了人地關系,大量人口外流后,龍印村約有五分之一的宅基地處于閑置狀態,且分布較為分散。承包大戶多自發與農戶洽談協商,承租其閑置宅基地,在原址進行翻建,將當地水稻文化、傳統陶藝文化與之相結合,開發經營田園風光民宿。

2.天津薊州“集中規劃開發”整治盤活模式 “集中規劃開發”模式即在村內土地利用供需矛盾較為突出的情況下,由政府主導在村內建設農民住宅小區,提高土地集約利用度,同時利用節余土地指標建設大型產業項目,保障農民居住的同時帶動產業發展。

薊州區程家莊村宅基地供需矛盾突出,一戶多宅情況較多。為了節約集約利用土地,滿足宅基地剛需,改善本村及周邊村農民居住條件,對村莊進行統一規劃開發:①本著“農用地一分不減,建設用地一分不增”的原則,統一新建農村住宅小區,農民上樓,優先面向本村急需宅基地的農戶銷售,對符合宅基地審批條件戶,村集體予每套優惠5萬元,確保農戶買得起,并將宅基地制度改革與棚戶區改造和中心鎮建設相結合,輻射帶動周邊村農民自愿上樓。②推進宅基地有償使用和自愿有償退出。對一戶多宅戶、非集體經濟組織成員戶、外來戶,分別按照每平米每年2元、6元、15元標準實行有償使用。通過產業安置、新房置換、現金補償等方式騰退宅基地。③統一項目規劃建設,發展平原旅游。利用村內荒地和耕地,建造了500畝的人工景區發展平原旅游。統一規劃民俗項目,村集體對退出的宅基地進行裝修翻建,整治成高端民宿,然后承包給農戶進行經營,承包費每年6萬-10萬元。村民也可將自家原宅基地整治后辦民宿,村集體收取有償使用費。

(二)“原址投資開發”和“集中規劃開發”整治模式的比較分析

在資源、產業基礎方面,“原址投資開發”模式保留了宅基地的原有布局,對于地處遠郊山區,閑置宅基地分布較為零散的地區提供了一個學習探索的方向,但是這種模式對資源和產業基礎要求較高,旅游資源應當較為豐富,尤其是自然資源;第一產業發展較好,農耕文化進一步帶動田園旅游氛圍;人地矛盾不突出,農民基本的居住可以得到滿足。“集中規劃開發”模式則適用于土地利用供需矛盾較為突出的區域,但是對集體能力要求較高,尤其是資金實力,需要有產業基礎。

在運行主體方面,“原址投資開發”模式依賴企業開發商的資金,宅基地盤活的過程并不由村集體主導,村集體僅是一個被企業和村民較為信任的程序規范的交易平臺,幫助雙方進行協商。“集中規劃開發”模式的運行主體則為集體和地方政府,政府為促使土地增值、滿足農民居住剛需,推動宅基地整治盤活。

資本供給和管理機制方面,“原址投資開發”模式依托市場機制,由企業具體出資開發運營,由企業負責出資在原址上重建民宿和補償退地退房的農民,基層政府監管協調,村民獲得退地補償或流轉租金或入股分紅。 “集中規劃開發”模式則依靠集體本身的經濟實力和發展思路,需要在集體內部形成可持續的經營收入來源,并且有明確的產業發展規劃,同時還要有集體帶動發展。

(三)現實困境

1.“原址投資開發”模式的現實困境

(1)閑置宅基地、超標宅基地主動退出的意愿不高。由于地理位置優越,村民對未來土地升值的預期較高,因此宅基地退出的意愿不高。退出中,農民更多選擇退出使用權,保留資格權,存在產權不穩定的隱患。

(2)農民收入有限。在現在宅基地流轉中,農民傾向于選擇變現快的一次性出租的方式,入股的少。農民不參與企業經營收入分配。

(3)分布較為分散的宅基地難以統籌開發利用、不能規模化發展以及旅游服務不能進一步升級。

(4)投資者的土地產權利益亟待保障。該地區政府計劃為使用權承租方的企業頒發“經營權證”,明確企業的土地產權,同時增加投資經營的信貸空間。

2.“集中規劃開發”模式的現實困境

(1)農民住宅小區建設資金難以形成閉環。由于建成的農民住宅小區銷售有范圍限制和價格限制,范圍限定在本村村民和本鎮剛需購房戶兩類;銷售價格則限制為成本價。這種限制導致建設農民住宅小區的投入難以收到回報,資金難以形成閉環。

(2)村民難以支付上樓成本。村民對購房貸款較大的需求與銀行對保障房緊縮放貸之間的矛盾。村民購買保障房時,手頭資金少,對貸款需求比例大,但相關銀行對購買保障房貸款業務卻并不寬松。部分村民無力支付上樓成本。

表4 “原址投資開發”和“集中規劃開發”整治模式的比較分析

(3)村集體經濟基礎薄弱,缺少資金,難以按照規定支付農民宅基地有償退出的補償款。當地政府表示因缺乏資金支持,村民若選擇退地換現金,補償款則較難實現,村民只能選擇通過宅基地置換樓房方式獲得退地補償。同時部分村民仍然存在信譽不可保障或不愿意退地的情況。

五、產業融合發展型農村宅基地整治盤活模式分析

產業融合發展型指縣域經濟由多種因素共同作用下發展起來,在長期的發展中,第二產業比重上升,第三產業跨越性發展,第二三產業就業人數較多,對縣域經濟產業競爭力影響較大。分為“集體經營性建設用地入市打通”和“整村出租流轉”兩種整治模式。

(一)宅基地整治盤活支持產業發展的事實描述

1.重慶大足“集體經營性建設用地入市打通”的整治盤活模式 “集體經營性建設用地入市打通”模式即由政府主導,將零散的宅基地退出復墾后,建設用地指標在本村鎮內“漂移”,通過集體經營性建設用地入市程序,滿足村鎮內工業或旅游業的項目用地需求。

重慶市大足區高升鎮旭光村,將村內大部分農地(6 000多畝)流轉給企業,種植玫瑰、迷迭香等香料作物,打造芳香基地,發展芳香產業,實現農旅結合。建設四季香海芳香生產中心(化妝品廠),占用地塊本屬于一般耕地,村集體通過宅基地復墾,指標“漂移”,以集體經營性建設用地入市獲得產業用地。審批建設經歷了五個程序步驟:一是開發商業主提出需求;二是召開村民大會投票同意;三是由規自局批準性質轉變、上市掛牌;四是開發商業主購買指標;五是向該中心頒發集體經營性建設用地的兩證合一不動產權證書,年限為40年。

重慶市大足區拾萬鎮長虹村,打造了13.34萬平方米的“五彩稻田”帶動鄉村旅游,實現了一三產業融合發展。村內計劃建有袁隆平科研中心,打造產學研游一體化發展,同時分布了一些工業企業。這些產業用地主要通過打通集體經營性建設用地入市的方式供給,入市年限由規劃和自然資源局審批,參照國家建設用地的年限,具體根據用地性質不同分為40年或50年。主要有兩個供給方式:一是就地入市,對符合規劃、依法取得的存量農村集體經營性建設用地,具備開發建設所需要的基礎設施等條件、明確在本村直接使用的,采取協議、招標、拍賣或者掛牌等方式直接入市。如將20世紀80年代的廢舊玻璃廠所占的集體經營性建設用地,重新引進企業盤活,入市掛牌,產生收益50多萬元,村集體沒有自留,全部一次性分給農民,收益分配原則為村民商議后制定的“三分兩不分”原則。二是集中入市,將村莊內零星、分散的集體經營性建設用地和宅基地,“漂移”到本區范圍內的產業集中區入市。 原宅基地永久退出復墾,退出中村民放棄資格權,可獲得兩份貨幣補償,即退地、地上經濟作物補償。復墾委托第三方公司進行,復墾費由規劃和自然資源局支付。宅基地退出后復墾的指標留在村內,用于占補平衡,發展鄉村旅游用地。如袁隆平科研中心、研學用地原址是一般農田,來自于十幾戶進城村民的宅基地退出復墾產生的指標。

2.重慶永川“整村出租流轉”整治盤活模式 前文將重慶市永川區八角寺村的十里荷香項目作為“整村出租流轉”模式,已重點介紹,同時十里荷香項目作為生態農業園,也是永川一二三產業融合發展試點園區。與大足區“集體經營性建設用地入市打通”模式相比,該村土地整治模式不涉及土地所有制性質和用地類型的改變,由企業基于旅游園區整體規劃,進行統一利用,但是基于國土空間管制和農轉非的嚴格審批,基本是原址利用,農轉非沒有走集體經營性建設用地入市道路,產業用地困難是十里荷香項目面臨的首要難題。

(二)“集體經營性建設用地入市打通”與“整村出租流轉”整治模式的比較

在資源、產業基礎方面,兩種模式均是依靠一產為基礎的產業融合發展,對產業發展前景和成熟程度要求較高,進而對地區的自然生態環境、基礎設施和交通便捷性要求較高,以便引進工廠技術,吸引游客,加快產業融合發展。

在運行主體方面,“整村出租流轉”模式的運行主體為企業,而“集體經營性建設用地入市打通”模式則采取了集體主導的運行方式,或者相較于前者,由地方政府和集體進行土地整治,解決了土地轉用、審批中的問題,產業用地供給帶有地方主導色彩,更容易實現。

表5 “集體經營性建設用地入市打通”與“整村出租流轉”整治模式的比較分析

在資本供給、管理機制方面,兩種模式都依賴城市資本、企業資金,但是管理機制有所不同。“集體經營性建設用地入市打通”模式走的是“事前整治”,依靠集體規劃設計,將閑置宅基地復墾,通過村內增減掛鉤的“漂移”后入市,形成集體資產收益。農民可以獲得退出收益和入市收益。“整村出租流轉”走的是“事后整治”,集體只負責協調企業和農民之間的土地流轉,宅基地整治和產業用地供給由承租的企業自主完成,企業整治獲批的難度較大,而且農民僅獲得土地流轉收入和退出補償。

(三)發展困境

1.“集體經營性建設用地入市打通”模式的發展困境

(1)該入市方式受村情產業因素影響,難以大范圍在其他鎮村推行。需要有較大規模的產業支撐,以吸引城市資本投資。

(2)需要由騰退資金支持。村內還存在尚待進一步盤活的宅基地,主要由于村內缺乏產業引導,缺少宅基地騰退補償資金,大量閑置宅基地尚未盤活,旭光村村內收集到204戶農民具有退出意愿,但缺乏補償農民讓其退出的資金。

(3)閑置的動態性。隨著村民進城越來越多,新的閑置地也會繼續出現。但是村內規劃、產業引導、產業建設是有時間和規劃邊界的。

(4)與宅基地退地復墾相結合,在這個過程中可能會出現復墾后的農地實際不能耕種或種植效益差、農民退地進城失敗后沒有退路、實際可盤活的閑置宅基地空間有限等問題。

2. “整村出租流轉”模式的發展困境 土地問題是當前園區發展所面臨的最大難題。

(1)適合種植業發展的地區被留作城鎮發展用地。之前為了配合城鎮化發展,農村的建設用地指標被嚴重壓縮,通過占補平衡使“基本農田上山”,包括一些坡度在40度—50度的山坡,都已經成為了基本農田,形成了“坡尖上都是基本農田”的現實狀況,大大限制了依山而建的農旅結合型新型農業經營主體的發展旅游觀光的用地和布局。

(2)打通利用集體經營性建設用地入市難。企業與集體打交道有難度;另外,政府在集體經營性建設用地入市中沒有盈利點,沒有很高的積極性;閑置的宅基地分散,雖然可以“漂移”集中在一起,但在規劃與自然資源部門的口徑中,以村莊規劃中基本農田不可以調整為由不予批準。

(3)指標管制脫離實際。之前規劃與自然資源部門的村莊規劃編制流于形式,村莊規劃與村莊實際情況存在偏差,部分破舊宅基地也被劃分為基本農田,現在盤活整治為商業街面臨不符合規劃和用地性質的矛盾,受限于指標管制,一些閑置用地雖無人開發卻難以盤活利用,造成產業發展用地困難。

(4)用地成本高。當前園區土地流轉的價格按照水稻的市值折合800元/畝,將土地成本全部加在新型經營主體上,盈利空間較小,而且會存在農民因為流轉價格扯皮的現象。

六、盤活閑置農村宅基地發展鄉村產業的經驗邏輯與路徑選擇

從七個試點村盤活閑置宅基地支持產業用地的實踐中,總結出的“原址投資開發” “集中規劃開發”“集體統一經營或管理”“整村出租流轉”“集體經營性建設用地入市打通”五種整治盤活模式,對于盤活閑置農村宅基地、推動鄉村產業振興都能起到較好的效果。閑置宅基地成為支持鄉村產業發展的重要用地來源,產業發展進一步加速帶動了閑置宅基地的盤活再利用。結合“農村產業用地的ECIRM”分析框架對五種模式的適用條件、運行機制、優點和劣勢的分析,進一步總結閑置宅基地支持鄉村產業發展的經驗規律。具體模式的運用,應該結合區域產業特點、資源稟賦、政策環境相機抉擇。

(一)盤活閑置農村宅基地發展鄉村產業的經驗邏輯

1.“集體統一經營管理”模式有利于形成土地多樣化的市場利用方式,易形成可持續的集體收入來源,適用于發展餐飲民宿和特色旅游 “集體統一經營管理”模式是以集體為主導,集體與農戶共同開發的經營方式,適用條件體現為:①集體經濟組織可以通過公平的市場方式獲得閑置宅基地的使用權。②集體經濟組織成員愿意通過出租、入股、合作等方式參與集體產業發展規劃。③對集體經濟組織代理人,即村干部的發展思路、經營水平有較高的要求。④本地具有規模性開發的愿望及旅游資源特色。⑤入股、合作及物業管理方式中,要對集體與投資企業的收益分配進行合理的設計,保障投資吸引與可持續性的統一。⑥集體性收入有前期基礎,基礎設施條件有一定要求。⑦適用于發展小型餐飲民宿和特色旅游。

2.“集中規劃開發”模式有利于形成退出宅基地統籌利用方式,易緩解土地供給矛盾,適用于較大型統一規劃建設的文化類旅游項目 “集中規劃開發”模式是以集體為主導,退出宅基地有序開展整治的經營模式,適用條件體現為:①土地利用供需矛盾較為突出,居住性剛需無法解決。②集體“代理人”愿意做事、有想法、敢干。③集體層面有明確的產業規劃和村莊規劃。④對村莊本身的資源稟賦要求并不高,可以通過人工景區和文創建設進行打造,但是要有可開發的歷史文化資源。⑤對集體前期的經濟實力和發展思路有較高的要求。⑥集體內部成員退出再開發的意愿較為統一。⑦適用于發展統一規劃建設的大型項目。

3.“整村出租流轉”模式有利于形成退出宅基地調整再利用方式,易于發揮社會資本經營優勢,適用于高品質大型生態體驗觀光園區 “整村出租流轉”模式是以土地流轉為基礎,由企業主導土地整治和產業開發的經營模式,適用條件體現為:①自然環境優越,農業土地條件較好。②基礎設施建設和產業用地布局條件較好。③企業資金雄厚,有產業長期發展規劃。④宅基地使用權產權穩定,土地金融市場較為成熟,用地成本不高。⑤在符合規劃和用途管制情況下,用地政策較為寬松,宅基地盤活的地方扶持政策到位。⑥農民永久退出宅基地意愿較強。⑦適用于本地優勢農業明確,且在此基礎上產業融合發展高品質大規模生態農業園。

4.“原址投資開發”模式有利于形成退出宅基地就地再利用方式,易解決點狀供地瓶頸,適用于小型沉浸式田園(自然)風光民宿 “原址投資開發”模式是在點狀供地基礎上,由企業直接投資產生產業效應的經營模式,適用條件體現為:①自然旅游資源特別好,農耕文化和田園靜雅特點突出。②傳統農區,第一產業發展較好。③社會資本投資經營水平較高。④閑置宅基地、超標宅基地主動退出的意愿較高。⑤投資者的產權穩定、投資預期較好。⑥營銷方式效益高。⑦適用于發展小型沉浸式田園(自然)風光民宿。

5.“集體經營性建設用地入市打通”模式,有利于形成退出宅基地增減掛鉤利用方式,易于解決產業用地供給難題,適用于發展第二產業 “集體經營性建設用地入市打通”模式是以集體主導的土地整治和指標交易為基礎,土地入市和企業開發聯動的經營模式,適用條件體現為:①對村情產業發展前景和成熟程度要求較高,需要有較大規模的產業支撐,以吸引城市資本投資。②自然生態環境、基礎設施和交通便捷性要求較高,以便引進工廠技術,吸引游客。③村級騰退資金充裕,規劃可行落地。④宅基地復墾補償和驗收機制成熟。⑤較為成熟的土地交易市場。⑥地方政府對產業發展和用地轉用審批政策寬松。⑦適用于村鎮內工業或旅游業的項目。

(二)不同產業主導區域的宅基地整治盤活模式選擇策略

1.農業主導區域的遠郊農村應當延伸產業鏈,打造農旅融合的鄉村田園風光旅游產品 農業主導區域的遠郊農村具有較為優越的自然資源稟賦,可以與較發達的一產基礎相得益彰,應當充分挖掘自身自然地理資源和歷史文化資源,延伸產業鏈,打造農旅融合的鄉村田園風光旅游產品,將較為分散、破舊衰敗的宅基地開發成精品民宿,留住較遠區域的游客;若村內土地利用供需矛盾較為突出,可在充分調查農民意愿后,在農民同意的情況下讓農民上樓,集約利用土地,留出建設用地指標,拓展當地旅游服務功能。在開發投資較大的風險下,政府應給予企業資本有力的政策支持,給予農民合理及時的補償,促進三者密切合作,推動管理機制順利運行。

2.工業主導區域的近郊農村應當激發村干部即運行主體的活力,嘗試選擇集體推動的宅基地整治盤活模式 工業主導區域的近郊農村具有便捷發達的交通優勢和較好的產業基礎,應當激發村干部即運行主體的活力,嘗試選擇集體推動的宅基地整治盤活模式,在充分調研市場后,選擇適合的產業開發方向,發揮帶頭作用和凝聚力,逐漸實現規模化產業集聚,形成品牌效應,利用獨特性吸引更多的投資商和游客,發展壯大村集體經濟,從而減少交易費用,提升宅改后的農民福利。上級政府應當給予基層村干部政策支持和激勵,如撥發專項資金、增加專業培訓,聯系籌辦招商引資洽談會等。

3.產業融合發展型農村應當充分利用已有的產業基礎,與入市相結合盤活閑置宅基地空間 產業融合發展型農村相較其他類型農村,已具備了較為發達的產業基礎和較完善的基礎設施建設,在吸引城市資本投資上有較大的優勢,應當充分利用已有的產業基礎,與入市相結合盤活閑置宅基地空間,拓展產業發展資金來源,促進區域內資源協調利用,加快構建旅游經濟、文化體育全產業鏈,促進農工商文旅體融合發展[25]。政府在此管理運行過程中,一方面應當嚴格監管,落實最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度和生態環境保護制度；一方面應切實保護處于最弱勢的農民的利益,提前預案農民退地進城失敗后沒有退路等問題風險。

(三)不同地區的宅基地整治盤活模式選擇對策

不同的宅基地整治盤活模式能夠激活不同的宅基地屬性,形成不同的鄉村振興路徑,同時也受制于不同的約束條件。因此,不同地區可對照自身情況差異化選擇宅基地整治盤活模式及對策。

1.經濟產業較發達,農民素質較高的東南地區可選擇“集體統一經營或管理”和“原址投資開發”模式 經濟產業比較發達,基礎建設較完善,農民素質較高的東南地區可以選擇“集體經營性建設用地入市打通”模式,將宅基地整治盤活利用與入市相結合,促進土地集約節約利用,同時這些地區農民外出打工出路較多,反悔以及沒有退路的情況較少,產業項目發展前景也較好,但該模式中,政府應當進一步提高農民退地補償標準;或可選擇“集體統一經營或管理”模式,以集體力量帶動整村發展,形成集聚效應,政府應當加大宅基地整治盤活宣傳,更加注重基層治理,積極動員基層干部。

2.城市近郊,鄉村人口外流突出的中西部地區可選擇“整村出租流轉”模式 城市近郊,鄉村人口外流突出的中西部地區可以選擇“整村出租流轉”模式,在不改變耕地和宅基地性質的情況下,重新翻修利用原址,在發展當地經濟、帶動就業的同時也可改善提升村容村貌。但該模式中,政府應當為宅基地使用權流轉的承租方企業頒發適宜的經營權證書或使用權證書,實現企業方的宅基地使用權能,如抵押貸款等,既吸引更多的企業資本,也幫助企業穩固資金鏈,防止產業項目中斷,廠房土地再次陷入閑置荒蕪。

3.居民點較分散,小農經濟較為發達的西北地區可以根據資源稟賦條件選擇“原址投資開發”模式 居民點比較分散,小農經濟較為發達的西北地區可以根據資源稟賦條件選擇“原址投資開發”模式,先通過宅基地整治利用修建特色民宿,打造悠居田園招牌吸引游客,再通過自然資源、民俗特產留住游客。但該模式前期開發可能缺少資金,因此政府應當提前做好符合實際的鄉村規劃,同時為引進城市資本大力提供政策支持。

4.村內土地利用供需矛盾較為突出的地區可以選擇“集中規劃開發”模式 村內土地利用供需矛盾較為突出的地區可以選擇“集中規劃開發”模式,但該模式中,政府不能只考慮地區發展和經濟利益而急于求成,違背農民意愿,強迫農民上樓,應當通過召開村民大會,多次走訪調研,摸清農民的真實想法和補償意愿傾向,以形成切實提高農民福利的宅基地退出機制和合理的退地補償標準。

表6 5種宅基地整治盤活模式的適用范圍及復制建議

七、結 語

無論選擇哪種鄉村產業發展模式, 宅基地盤活利用和退出宅基地統籌利用是產業發展的前提和核心內容, 不同的土地利用方式決定了鄉村產業發展的模式選擇。 《深化農村宅基地制度改革試點方案》提出“探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的途徑”, “探索退出宅基地統籌利用政策”, 為鄉村振興提供土地要素保障, 是在“三權分置”框架下探索宅基地使用權流轉制度和宅基地自愿有償退出機制的重要內容。 實踐中的各類模式不同程度面臨發展難題亟待解決,例如資金、 退出意愿、 產權認定、 規劃、 流轉等問題,閑置宅基地盤活整治的管理優化、 制度改革和政策支持是關鍵性解決出路。

第一,科學制定村莊規劃。各地產業發展面臨的用地難題主要來自村莊規劃編制和基本農田控制脫離實際,流于形式,早年通過占補平衡使“基本農田上山”,大大限制了依山而建的農旅結合型新型農業經營主體發展旅游觀光的用地和布局,基礎信息和村莊規劃不到位,在對大面積基本農田的嚴格控制下,產業發展難以選擇建設點。需要做好新時代的鄉村規劃、開展村級規劃編制工作、優先投放規劃用地指標。圍繞特色小鎮和特色小城鎮建設,在居民區周邊發展綠色農業、生態農業和景觀農業,依托農業發展休閑旅游、康體產業和養老產業,推進農業+產業融合發展,據此規劃布局產業發展用地。如梁平區圍繞高標準基本農田周邊布局觀光休閑、度假旅游產業。2019年5月自然資源部辦公廳印發了《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》,要求探索規劃“留白”機制。要求鄉鎮國土空間規劃和村莊建設規劃編制中預留最多5%的機動指標,用于零星分散的農村旅游設施及新產業新業態發展等用地。項目落地前難以明確具體位置和具體用途的建設用地,可暫不明確用地性質,實行規劃留白,待項目規劃審批落地時靈活布局建設用地的位置和面積,屆時再更新國家數據庫。

第二,穩定宅基地使用權,保障投資主體土地權益。缺乏土地經營權證等證書的法律保障,農戶違約和使用權流轉期限最高為20年，影響產權穩定和投資預期,宅基地抵押金額較低,是企業反映的主要問題。宅基地制度改革需要進一步穩定使用權，明確經營主體的土地產權,保障投資者的土地產權利益。一種方式是在不動產登記證上備注:使用權人、流轉時間、流轉對象,同時延長流轉登記時間(成都4年)；另一種方式是為使用權承租方的企業頒發“經營權證”,明確企業的土地產權,同時增加投資經營的信貸空間。明確宅基地使用權流轉的后續管理政策,如征收賠償、閑置管理費收取、土地用途變更以及土地使用權到期后如何處置等問題。

第三,鼓勵農房轉讓、租賃、入股等方式參與產業用地供給。試點地區農村閑置宅基地(農房)盤活大多采取的流轉方式是出租,入股的較少,入股多出現在“集體統一經營或管理”的模式和“原址開發”模式中。應當鼓勵轉讓、租賃、入股等多種宅基地使用權流轉方式。一是通過轉讓、租賃的方式,吸引社會資本入住,發展鄉村農旅、文創空間、農商企業等農村新業態。二是通過入股的方式,與專業運營公司進行合作聯營,具體由村集體統籌將試點核心區和居民新區的宅基地、地上房屋使用權作價入股,在一定期限內與運營公司開發旅游、餐飲企業等,通過成立新股份制公司等方式,借助專業團隊的先進管理經驗和運營能力,打造特色餐飲、民宿,形成地方特色,盤活宅基地。

第四,構建土地整治激勵機制。應該對退出宅基地通過就地再利用、調整再利用、城鄉建設用地增減掛鉤等方式進行有序整治。一是引導集體經濟組織成員通過民主程序,協議有償回收閑置宅基地,整理閑置鄉鎮企業用地,用于發展農村新業態和公共事務產業。二是建立土地整理與用地掛鉤政策。將高標準農田建設規模與新產業建設用地規模相掛鉤,將土地整治后新增耕地的一定比例用于農田配套設施建設。三是宅基地分布分散的,通過推平重建、村內“漂移”和集中規劃的方式對宅基地進行整治再利用。

第五,完善鄉村發展用地保障機制。拆舊復墾,擴大指標使用、調劑范圍,優化城鄉建設用地增減掛鉤政策,對存量建設用地進行集中盤活掛鉤,對新農村和產業融合發展用地進行精準保障,支持鄉村產業發展。

總之,宅基地“三權分置”改革下的閑置盤活利用和退出統籌利用為鄉村產業發展創造了新的機遇,政府在其中扮演著方向引領、政策支持、制度激勵的重要作用,必須堅持農民利益第一的原則,在統籌政治、社會、經濟效益的目標下,探索創新路徑和發展出路。