地方農村養老服務模式創新的要素組合研究
——基于環境包容福利分析框架

胡宏偉,蔣浩琛,沈國權,王恩見

(1.中國人民大學 公共管理學院，北京 100872;2.華北電力大學 人文與社會科學學院，河北 保定 071000)

一、問題提出

相較城市,我國農村人口老齡化程度更深、速度更快、地區差異更大,農村養老服務體系建設的任務也更加急迫、艱巨[1]。在農村養老服務的地方實踐中,由于地區間的高度異質性,以統一養老服務模式覆蓋所有農村,不僅政策執行效果可能偏離預期,政策成本和風險也將相當高,很可能會導致政策失敗。中國各地方在農村養老服務領域進行了許多實踐探索,積累了一定的模式經驗,為中國農村養老服務模式創新和完善提供了有利條件。此外,在地方農村養老服務模式探索過程當中所展現和融入的治理模式、創新邏輯,也為中國農村養老服務治理的學術探索提供了重要的現實案例、分析起點。

在此背景下,一方面,從理論需求上看,已有文獻對農村養老服務模式進行了諸多有益分析,這些討論多為問題導向,聚焦某一維度,重點體現對農村空巢老人[2]、失能老人[3]24的關注;對多元主體的強調[4];對時間銀行模式[5]、互助養老模式[6]、社會養老服務模式[7]的討論;以及對農村養老服務籌資側[3]28、供給側[8]的關注,等等。這些均是必要且有益的討論,在很大程度上豐富了農村養老服務模式的創新視角和思路,但是,單一向度的討論也在一定程度上忽視了地區間在資源稟賦、人文環境等方面的異質性,割裂了環境與制度之間的深層關系,對多數地區農村養老服務模式創新的實踐借鑒意義是有限的。本質上,農村養老服務供給是在農村特定條件的約束下,不同供給主體將多樣化的養老產品或項目,以不同的方式配送到不同需求老年群體的過程[9]。養老服務的實現,是在特定地域、社會經濟背景和社會關系網絡中,通過優化養老服務資源配置,整合養老服務要素,來保障體面的老年生活[10]。因此,迫切需要建立一個綜合考慮微觀服務遞送和宏觀環境相結合的整合性分析框架,對農村養老服務模式的各子要素進行拆分重組、統籌安排,凝練地方農村養老服務模式創新的治理經驗。

另一方面,從實踐需求上看,在我國農村養老服務模式創新的政策邏輯上,鼓勵地方農村養老服務模式創新被視為回應我國農村人口老齡化的關鍵路徑,基于地方政策創新而形成規律性認識是形成國家治理方案的重要路徑。同時,地方的成功政策和模式探索基本是可借鑒、可復制、可推廣的,對地方模式創新形成規律性、體系性的認知,能夠為其他地方結合自身特質開展政策實踐奠定條件[11]。在此過程中,由于創新模式和政策過程中面臨的諸多復雜因素,政策制定者必須尋找能夠簡化情形的方法,以便更好地理解整個形勢[12],而關鍵要素則是政策和模式“有機體”的重要構成,關鍵要素及其作用形式是對政策和模式進行簡化、理解的有利抓手[13]。因此,在養老服務領域,應以要素為切入點,對各類模式的特點、規律、優缺點進行簡化、總結、歸納,形成規律性、體系性的經驗認知,這將是地方開展農村養老服務政策實踐和創新的重要基礎[14]。

基于上述理論背景和實踐邏輯,本研究構建了微觀與宏觀相融合的環境包容型分析框架,并聚焦于中國農村養老服務模式創新的要素分析。具體而言,本研究既重視微觀層面上的農村養老服務輸送系統,通過凝練形成地方農村養老服務模式創新的要素“工具箱”;也關注宏觀環境對地方農村養老服務模式創新的作用,因地制宜地選擇要素組合、調適路徑方向;最后,基于研究結論,圍繞地方要素組合實踐和調適過程展開進一步討論,特別是對一系列關鍵性理念問題進行辨析。

二、分析框架

農村養老服務具有微觀特征,涉及具體服務的生產與遞送,亦具有宏觀特征,模式選擇受到包括經濟發展水平、社會文化氛圍等在內的一系列環境要素的影響。基于此,本文構建宏觀與微觀系統相整合的環境包容型福利分析框架,其中,微觀輸送系統基于吉爾伯特(Gilbert)的社會福利政策分析框架,宏觀環境系統則基于已有理論、框架、分析的梳理,綜合考慮物質環境、制度環境、人力環境和人力環境等方面。

(一)微觀輸送系統:社會福利政策分析框架

吉爾伯特于1974年提出社會福利政策的分析框架,其中包括四個維度,分別是社會分配的基礎、社會福利的類型、輸送策略和籌資方式[15]。具體而言,社會分配的基礎是指社會福利分配給社會中特定的群體時,在不同原則之間的選擇,通常是關于普遍性和選擇性的論爭。社會福利的類型表現為社會福利形式的選擇,包括現金與實物兩種基本形式,而福利內容的變化趨勢也使得服務日益受到重視。輸送策略即社會福利的輸送方式,也就是福利提供者將采取何種途徑或方式進行福利供給。籌資方式則包括資金的來源以及轉移支付系統,穩定的資金來源關系到社會福利政策的可持續運行。簡言之,社會分配的基礎決定了誰將受益，社會福利的類型決定了得到什么，輸送策略決定了怎么獲得，籌資方式說明了錢從哪里來[16][17]57。

此四個維度在社會福利政策設計中相互依存,存在于福利政策設計的不同階段,也是進行福利政策分析的重要框架[18]。無論從人群還是制度屬性上而言,老齡制度均屬于社會福利體系的重要組成部分[19],社會福利政策分析框架對提供更加適宜的養老服務政策具有極強的理論分析和現實指導意義,也已在養老服務領域得到廣泛討論和應用[20]。本文即應用吉爾伯特的社會福利政策分析框架作為分析農村養老服務模式創新的基礎分析框架,在此基礎上,考慮到不同的福利生產與遞送的主導者會在很大程度上決定社會福利政策分析框架的其他維度,進而影響農村老年人養老服務的獲得,因此亦將主導者維度作為本文分析框架的維度之一。

(二)宏觀環境系統:外部環境因素的異質性分析

吉爾伯特社會福利政策分析框架重點論述了福利政策和資源從生產到遞送的過程,更多地停留在微觀角度上,關注的是養老照護服務資源如何最終輸送到每一位具體的老年人身上。然而,不同的外部環境、資源稟賦將造就不同的政策和模式,外部環境與公共政策模式創新之間存在著復雜且彼此適應、交互作用、持續改進的關系[21],因此還需要關注宏觀外部環境的作用。

實際上,關于養老服務領域政策模式創新與外部環境的互動,學界已有諸多討論,包括物質環境層面[22]、制度環境層面[23]、人文環境層面[24]等各個方面。此外,法國學者FaridahDjellal和Fa?zGallouj(2006)、 戴衛東(2018)從更加綜合的視角考察宏觀環境對養老服務創新的影響, 具體從制度環境、 物質環境和人力環境三個維度進行考量, 各個維度之間可以明顯地相互重疊、 并行不悖[25][17]58。 綜合已有文獻, 本文將我國農村養老服務模式創新的外部環境因素歸納為物質環境、 制度環境、 人力環境和人文環境四個主要方面。 當然, 在現實世界中, 農村養老服務模式創新面對的宏觀外部環境更加具有復雜性、 動態性、 多樣性特征, 亦存在超出本研究歸納范圍的環境要素, 有待在未來的研究中進一步歸納和完善。

最終,本文以吉爾伯特社會福利政策分析框架作為微觀基礎框架,將其置于物質環境、制度環境、人文環境和人力環境構成的宏觀環境系統之下,構建了一個有關農村養老服務模式的整合性分析評估框架,亦是一個環境包容型的福利分析框架,如圖1所示。

三、研究設計

基于上述環境包容型福利分析框架中的微觀輸送系統, 本部分對農村養老服務模式創新各維度下的關鍵要素和組成規律進行凝練, 同時驗證這一分析框架的科學性和適用性, 兼具理論驗證和分析框架構建的雙重要求。 本文借鑒陳升等(2016)所使用的方法[26], 采用文本分析這一多案例研究方法進行分析。

(一)資料來源

本研究使用民政部公開征集的全國農村養老服務典型案例。案例征集活動得到了地方積極響應,特別是系統內各地方民政部門的積極響應、支持,保障了典型案例申報的全面性、規范性和科學性。案例征集的截止時間為2020年6月底,案例覆蓋我國30個省區市,共計117個。典型案例的區域分布與各地農村養老服務創新實踐狀況基本一致。政府系統的動員力量保障了地方典型案例申報的全面性和高質量,典型案例具有廣泛性、代表性、規范性和高質量的特點。案例來源分布詳見表1。

表1 全國農村養老服務創新模式典型案例分布

(二)數據分析

采用質性研究方法,通過對文本資料進行整理歸類、關鍵詞識別、主題詞提煉和編碼,從要素組合的角度對117個典型案例創新模式進行系統研究,具體包括以下環節:

首先,根據本文提出的環境包容型福利分析框架,將微觀輸送系統中的各個要素定義為編碼變量,包括主導者、分配基礎、分配內容、輸送系統、資金來源五類維度下的共17個要素。其次,本文根據案例所在地區、省份對其進行標記,比如處于中部地區的湖南省石門縣標記為“mid-hunan-shimen”。再次,本文借助Nvivo 12.0輔助對資料進行編碼,具體步驟如下:第一,將117個農村養老服務創新案例導入軟件,為每一個案例創建個案;第二,在開放式編碼環節,研究者閱讀每一個案例,根據文本內容提煉節點,并將其標記在依據編碼變量確立的樹狀節點下,如果不能確定該節點所屬的樹狀節點,則標記為自由節點;第三,編碼結束后,根據節點內容對節點進行增刪、合并或重組,對現有樹狀節點的邏輯進行重新梳理,對自由節點進行歸類,分析是否有必要形成新的編碼;第四,最終總計形成639個節點,共確立5類要素維度和17個關鍵要素。

按照上述編碼邏輯,兩位研究者獨立編碼117份農村養老服務創新案例,通過分析兩者的編碼一致性,來保證研究的信度。在所有要素中,兩位研究者的編碼一致性均高于7%,且半數以上編碼一致性高于90%,表明研究具備必要的信度。

(三)編碼結果

通過三級編碼的方式,本文得到農村養老服務模式創新的主導者、分配基礎、分配內容、輸送系統和資金來源五個維度下的17個要素及其參考節點數,如表2所示。各影響因素的節點參考數存在差異,表明各個要素在農村養老服務體系中的重要性不同。

表2 農村養老服務模式編碼結果

具體而言,在主導者維度,農村養老服務體系的福利生產、遞送的主導者主要包括政府、社會組織、市場以及多元主體共同主導幾種類型,當前農村養老服務提供以政府主導和多元主體共同主導形式為主。在分配基礎維度,選擇面向和普惠面向均是養老服務的重要分配模式,選擇面向主要瞄準特困、失能、建檔立卡貧困老人等特殊困難人群。在分配內容維度,我國農村養老服務以分配服務為主,分配物品次之,直接分配現金的做法僅在極少數案例中出現。在輸送系統維度,互助、社會組織、機構和志愿者是農村養老服務輸送系統的主要要素組成類型,在經濟欠發達的農村地區,養老服務比較依賴互助養老,外部社會組織的作用明顯不足;而在經濟較為發達的地區,近年來多元化趨勢顯著,社會組織、機構和志愿者作為輸送系統主體均有一定程度的介入。在資金來源這一維度上,主要包括政府財政撥款、以地/房養老、村集體資金、多元資金來源四種構成類型。農村養老服務的資金來源主要來自于政府直接撥款,同時也有村集體經濟支持、慈善機構捐款、鄉賢捐贈等提供資金的方式,多元資金來源成為越來越重要的融資方式。

四、研究結果

本部分對微觀輸送系統五個維度下的關鍵要素及其作用形式進行比較分析,凝練形成農村養老服務模式創新要素組合庫,形成關于模式創新的關鍵要素及其作用形式、主要優勢和潛在不足的結論集合。在此基礎上,結合環境包容型整合分析框架中的宏觀環境要素,為處于不同制度環境、人力環境、人文環境和物質環境的地方在“要素工具箱”中進行異質性選擇和組合提供參考和指導。

(一)微觀要素比較分析:農村養老服務模式創新要素組合庫

第一,在主導者要素維度上,政府主導有利于為農村養老照護體系的建設分配更多注意力,由政府背負也有利于撬動和統籌更多養老服務資源,但這同時意味著領導者的更替將可能對服務建設可持續性構成挑戰,也將加大政府的財政負擔。社會組織主導主要包括鄉村內部老年協會和政府購買社工組織兩類,但都受限于農村社會組織力量發育不成熟。農村養老服務市場發育不足也是市場主導模式的主要困境,這一模式最大特點在于專業化的服務能力。多元主體共同主導大都秉持政府主導、社會參與、市場運作的理念,有利于明確多元主體定位,統籌資源形成合力,但如何建立各主體間的平等、高效、長期的合作機制存在一定的難度。

第二,在分配基礎要素維度上,選擇面向的分配主要針對農村特殊困難老年群體,能夠集中有限的資源優先滿足最迫切的養老服務需求。但在精準識別上面臨挑戰,普通老年人的普惠面向需求也一定程度上被忽略。反之,普惠面向的分配有利于實現農村養老服務的普遍改進,但在有限資源約束下,過度強調普惠養老福利可能存在擠占弱勢群體資源的風險。

第三,在分配內容要素維度上,直接分配現金的做法在當前養老服務模式創新中并不常見,分配物品模式多以助餐這一“保熱量”的基本生活需求為主,并結合地方實際探索了結合智慧化、互助化等多樣形式。當前服務要素的分配過于依賴政府財政支持,同時,醫養結合服務的穩定供給挑戰較大。

第四,在輸送維度要素維度上,鄰里互助充分利用農村熟人社會網絡,但服務專業性和內生發展動力可能不足。相比之下,社會組織和機構更具專業性優勢,但成本較高,大范圍推廣面臨一定挑戰。此外,以志愿者進行福利輸送成本較低,也具有弘揚敬老風尚的外部效應,但是在持續性和專業性上仍待加強。

第五,在資金來源要素維度上,政府財政支持保證了建設資金需求,但對政府造成一定財政壓力,且存在較大的不確定性。以地/房養老能夠盤活農村閑置資產,一定程度緩解農村老年人養老資金不足的問題,但仍處于小范圍探索階段,對其可持續性、風險性的認識仍不足。村集體資金支持模式具有難以復制的特點,這在集體經濟薄弱甚至空白的地區無法復制。多元資金多由政府牽頭,來自社會的資金籌集路徑是一個重要方向,但是仍然面臨規范性和可持續性不足的挑戰。

基于前文農村養老服務模式創新的要素組成分析、比較分析,進一步歸納、凝練典型農村養老服務模式創新的要素組合庫,即關于模式創新的關鍵要素及其作用形式、主要優勢、潛在不足的結論集合(詳見表3)。

表3 農村養老服務模式創新要素組合庫

續表3

(二)宏觀要素調適分析:要素組合的異質設計理路

上文凝練的要素組合庫是具有“全面性”“理念性”和“抽象性”的,各地在學習這些地方典型案例時,并不是要學習、使用所有要素維度的所有形式,而是要結合自身實際情況和條件約束,在要素組合庫中進行選擇并組合,調適形成適合于自身特點的要素組合模式。基于本研究的環境友好型福利分析框架,地方對農村養老服務模式創新要素的選擇和組合,將受到制度環境、人力環境、人文環境和物質環境的綜合影響,所以,因地制宜也是地方選擇、調適要素組合的關鍵。這也要求各地應根據本地特色和實際,因地制宜地設計本地的異質性模式方案。

考慮到地方經濟發展水平在物質環境中的重要性,對農村養老服務模式創新有不可忽視的影響,下文將以“經濟發展水平與養老服務要素組合”為例,展示地方應如何從“要素組合庫”中選擇并組合要素,進而構建適應于當地經濟發展水平的養老服務模式。

第一,經濟發達地區的要素組合調適。在經濟發達地區進行農村養老服務模式創新時,主導者要素上,可優先選擇以市場和社會組織主導,這些地區的市場力量和社會組織力量通常比較發達,大多數情況下有能力、有意愿在農村養老服務體系建設中扮演更重要的角色。此時,政府應更多地扮演引導者的角色,引導和規范市場、社會組織開展農村養老服務體系建設。分配基礎要素上,經濟發達地區的養老服務資源相對豐富,通常有能力為農村所有老年人提供基礎性養老服務,應偏重普惠面向,但依然需對貧困、失能等特殊群體有所側重。在輸送系統要素上,可以優先選擇外部社會組織或培育鄉村內生社會組織,為農村老年人提供養老服務;同時,經濟發達地區可以嘗試建立縣域養老服務聯合體,由縣/區養老機構提供業務指導,以鄉鎮養老機構為中心輻射轄區內所有農村貧困老年人。而在分配內容要素和輸送系統要素上,優先選擇分配服務和多元資金來源。在經濟發達地區,較為豐富的養老服務資源既可以滿足農村老年人基本的養老服務需求,又可以一定程度滿足他們的發展型需求,政府可以將分配內容中的現金和物品要素轉化為服務要素。此外,政府應更多通過政策引導的方式吸引多元主體參與農村養老服務體系建設。

第二,經濟中等發達地區的要素組合調適。在經濟中等發達地區進行養老服務模式創新時,主導者要素應優先選擇政府和多元主體主導,由于其他主體難以獨自主導農村養老服務體系的建設,需要在政府的引導和培育下組合發揮作用。優先選擇普惠面向作為分配基礎要素,應建設面向農村全體老年人的養老服務體系,但要在資源分配上重點保障特殊老年人的養老服務需求;分配內容要素上,優先分配選擇物品,尤其是最基本的助餐需求,在此基礎上,可以進一步滿足其他服務需求;互助和機構是經濟中等發達地區在輸送系統要素上的優先選擇,通過互助養老降低農村養老資源遞送的成本,也應探索養老機構整合和遞送鄉村區域養老服務資源的路徑;最后,優先選擇以政府財政支持作為資金來源要素,并輔以其他來源的探索。

第三,經濟欠發達地區的要素組合調適。政府應是經濟欠發達地區首選的主導者要素,市場和社會組織等其他主體發育相對不成熟,可能不具備主導農村養老服務體系建設的能力;選擇面向是分配基礎要素中的優先選擇,在養老服務資源有限的條件下,應當優先滿足特殊老年群體的養老服務需求;優先選擇物品要素,應優先將有限的養老服務資源用于滿足老年人的基礎性需求,尤其是助餐需求;輸送系統要素的優先選擇是依托互助和志愿者進行輸送,社會組織和機構力量相對薄弱,而互助要素和志愿者要素能夠極大地節約農村貧困老年人養老服務遞送成本;資金來源要素優先選擇政府財政撥款方式,但考慮到政府財政資金的有限和壓力,政府也應引導多元主體積極投資農村老年人養老服務體系建設。

五、結論與討論

農村養老服務模式創新是回應我國農村人口老齡化挑戰的關鍵所在,但當前仍處于創新乏力、回應不足階段。本研究從社會福利政策要素組合的視角出發,在建立一個環境包容型的社會福利政策分析框架的基礎上,分析了全國117個農村養老服務創新模式的典型案例,從主導者、分配基礎、分配內容、輸送系統和資金來源五個要素維度進行深入歸納,形成農村養老服務模式創新的要素組合庫。并進一步以地方經濟環境為例,討論了地方要素組合調適的異質設計理路問題,地方在模式創新過程中應結合地方實際和條件約束,在宏觀環境的約束下,因地制宜對微觀輸送系統中的各類要素組合進行調適,形成更加適合本地的、科學的地方農村養老服務模式。

通常而言,實踐中不存在可以覆蓋所有農村的單一養老服務模式,但一個可行的路徑是“自上而下與自下而上的綜合”。一是模式歸納理路,中國的實驗主義治理范式凸顯了地方政策創新在整個國家治理創新中的重要價值,積極鼓勵地方創新,通過大范圍的地方模式創新進而總結經驗、形成規律性認知,乃至國家層面的制度指導方案;另一是模式擴散理路,地方在中央頂層設計治理指引下,充分結合地方的異質性特征,因地制宜制定具體的政策細節和實施方案。這兩類治理理路也充分體現了在我國農村養老服務模式創新的政策邏輯上,鼓勵地方農村養老服務模式創新被視為回應我國農村人口老齡化的關鍵路徑。而在地方農村養老服務模式創新與政策擴散過程中,仍然有一些理念性議題有待深入討論,地方政策制定者對于這些基本問題的深入理解,會有助于更好地組合、調適要素組合庫中的各類要素,從而有助于更加科學的模式創新、政策擴散。

一方面,農村養老服務模式創新應當是規范性、統一性與適宜性、異質性的統合。從政策學習和擴散的視角來看,對其他地區成功經驗的有效借鑒,以及規律的有效提煉和應用,能夠減少政策創新過程中的行政資源消耗,降低政策制定和執行的“試錯”成本,從而提高公共政策的績效和效益[27]21。農村養老服務的模式創新是有經驗可借鑒、有規律可遵循的,類似政策擴散中的“學習機制”。本研究對全國農村養老服務典型案例進行要素分析,提煉、凝合形成“要素組合庫”,有助于農村養老服務的模式和政策創新更加普遍、更加廣泛地在地方發生。

而在此基礎上,模式創新必須充分結合地方的條件和資源稟賦,而不是對經驗和規律的機械模仿和照搬。“政策移植”,即進行簡單的模仿和套用,往往會使得政策效應適得其反[27]22。本研究提出的“要素組合庫”是呈現規范的要素梳理結果,而不是強調模式上的僵化、唯一。對農村養老服務模式創新而言,不存在唯一模式,甚至不存在“規范”模式,而是需要地方根據實際情況進行反復選擇和調適,根據本研究構建的環境包容型福利分析框架,地方物質、制度、人文和人力環境是重要的考量因素。各地對“要素組合庫”的借鑒和應用不是整齊劃一的,而應當呈現一種“各取所需”的態勢[28]。

另一方面,要高度重視、調適農村養老服務模式創新的環境約束。本研究提出的整合分析框架,以及后文的要素組合的異質性,都強調了地方養老服務模式創新中應高度重視環境約束。無論要素如何組合、調適,模式創新都應以現實的環境條件作為約束。此外,農村養老服務模式創新的環境建設內容繁多,在具體開展時應當有所側重,以下將簡略闡釋各維度環境建設中的關鍵內容。

一是制度環境。制度環境是模式創新最重要的環境約束,國家和地方應當做好政策有效供給,既要避免政策焦慮,出臺政策過多、過密、過糙,也要避免政策供給不足、規制缺乏的問題;同時,國家和地方也應平衡政策規范和政策空間的關系,既要逐步加強政策規范、政策引導、政策借鑒,也要避免“統得過死”,導致政策創新空間不足,或與地方實際結合不足[29]。二是物質環境。地方應為農村養老服務發展提供更好的物質環境,包括設施設備、財政以及各類資源、要素等。當前,農村養老服務模式創新的重要基礎,應是完善農村縣域養老服務網絡體系,包括鄉鎮級敬老院、村級幸福院以及家庭養老床位的縱向網絡。三是人力環境。專業化的人力資源是農村養老發展和模式創新的主要障礙之一,應當充分動員和培訓農村既有人力資源,通過在地雇傭、就近服務等形式,形成農村養老服務的人力資源基礎。同時,地方政府應為家庭照護者提供服務、培訓和技術支持等。四是人文環境。孝文化和愛老敬老風尚對構建農村養老服務體系至關重要,應當加強孝文化的弘揚,同時重視“軟環境”和“硬制度”的結合,通過制度建設、政策規范將孝道責任夯實。

此外,農村養老服務模式創新還應重點處理好國家、家庭、市場、社會的關系和邏輯,重視家庭的養老責任供給,重視政府對家庭責任的“夯實”而非“替代”作用[30],重視互助養老的作用和規范發展[31]等等諸多方面,需要各地在具體的養老服務模式創新創制中,基于微觀要素“工具箱”,結合宏觀環境系統,對這些理念予以融入、導向、突出和體現。

當然,限于案例數量和文章篇幅, 本文亦存在一些研究局限, 第一, 由于這些案例是服務創新的典型案例, 案例個數相對較少, 并且各個省份、 地區的案例數分布不均, 未來條件允許時可再補充案例進行研究; 第二,限于研究水平, 對案例文本尚待進行更為深入的分析, 有待在未來的研究中進一步歸納和完善。