西部地區金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制研究

岳廣龍 楊效林 張琴

作者單位：寧波大學商學院

貧困問題一直都是世界各國致力于解決的社會問題。對于我國來說，經過多年的努力，于2020年底如期完成新時代脫貧攻堅目標任務，9899萬農村貧困人口全部脫貧。為全面實施鄉村振興戰略奠定了堅實基礎，但也要深刻認識到鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的一系列問題，特別是我國西部地區，因其特有的自然條件和發展現實等原因，鞏固拓展脫貧攻堅成果任重道遠。從脫貧攻堅到鞏固拓展脫貧攻堅成果，金融需求發生了轉變，經濟社會也對金融機構提出了更高要求。今年政府工作報告更是指出“支持脫貧地區發展特色產業”“促進脫貧人口持續增收”。因此，如何充分發揮金融的支撐作用，構建長效機制，對于西部地區鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面促進鄉村振興具有重大的現實意義。

一、現狀

（一）西部地區基本情況

我國西部地區包括12個省、直轄市、自治區，分別為陜西、四川、云南、貴州、甘肅、青海、重慶和寧夏、廣西、西藏、新疆和內蒙古。2012年摸底排查顯示，西部地區貧困人口數量5086萬人，在國家及相關部門脫貧工作的努力下，2020年底我國西部地區農村貧困人口數量已經清零，這標志著我國金融扶貧進入一個新時期。

我國西部地區由于地處內陸，交通不便，現有基礎薄弱、社會經濟發育程度低、自然條件差等因素導致其發展較慢，因此，西部地區農戶收入水平較全國平均水平仍有不小差距，相對貧困人口占比較大。西部的相對貧困人口多分布在甘肅、寧夏、青海和新疆等地區，其中大部分的相對貧困人口居住在資源短缺以及生態環境惡劣的山區。可見西部地區作為我國脫貧攻堅的主戰場和鄉村振興的主陣地，也是新階段推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重點區域。

（二）西部地區金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的現狀

1.金融服務體系日趨完善。西部地區為了加大鞏固拓展脫貧攻堅成果的金融支持力度，積極推進各地農商行、村鎮銀行等農村金融機構擴大分支機構，加大對ATM等自助設備的投入力度，以便為當地居民提供方便高效的金融服務。2015—2021年，我國西部地區的銀行業金融機構營業網點數量不斷增加。截至2021年末，西部地區共計擁有6.1萬個銀行業金融機構營業網點，每萬人金融機構營業網點數達到1.63個，平均一個鄉鎮的金融機構網點個數從2015年的4.29個增加到2021年的4.47個（見表）。

表 2015—2021年我國西部地區金融機構服務網點總體設置情況

《2021中國金融年鑒》的數據顯示，四川共有各類銀行業機構389家、證券期貨基金經營機構524家、保險機構105家、小額貸款公司466家、融資性擔保公司498家；陜西信用合作社鋪設1.32萬個助農服務點，發行3123.1萬張銀行卡，注冊334.48萬戶互聯網數字銀行用戶；貴州的法人城商行和村鎮銀行達到了全縣覆蓋；重慶擁有300家小微專營支行及社區支行等機構；甘肅省的銀行業金融機構拓展了金融服務網絡體系，滿足了貧困農戶在存取款、轉賬等基本服務方面上的需求，加快了農村流動服務網點建設，并且加大了對自助銀行等設備的布設力度。可見，西部地區的金融服務體系正不斷完善。

2.金融投入力度不斷加大。西部地區各省市區的金融機構充分利用政策優勢，在把資金投向基礎設施、基礎產業發展等重點領域的同時，還不斷滿足農戶的多樣化需求，積極創新貸款品種，加大金融對于支持貧困戶脫貧致富的力度。根據2022年各省市區政府工作報告、中國農村統計年鑒和中國金融年鑒的數據顯示，2021年末，云南省金融扶貧貸款余額為3567.98億元，同比增長10.1%，其中，建檔立卡貧困人口及已脫貧人口的貸款為544.95億元、個人及產業帶動扶貧貸款為838.75億元，項目扶貧貸款余額為2227.30億元；2021年底，西藏的扶貧貸款余額為1457.46億元，有7.45萬戶建檔立卡貧困戶，西藏首創性地做出全額投放166.09億元的易地扶貧搬遷貸款的舉措，實施幫扶項目2126個，為了支持易地扶貧搬遷融資需求，成功建設1129個安置點，覆蓋23.6萬人。

在鞏固拓展脫貧攻堅成果方面，保險業也做出了很多努力。根據中國保險年鑒數據，截至2021年末，西部地區保費收入和保險賠付支出分別同比增長8.8%和12.6%，相關保險機構結合貧困戶的發展現狀提供了針對性的保險產品。例如，中國人壽針對云南貧困人口的實際情況，在保險起付線和理賠標準方面做出了調整，創新推出適合貧困人口的大病保險扶貧產品。四川省通過農業保險為農戶農業生產提供1075億元的兜底保障，僅農業保險賠付支出就高達21.82億元，占財政補貼金額的2倍以上。截至2021年二季度末，四川省的特色金融扶貧產品“扶貧保”在全省130個縣推行，覆蓋貧困農戶多達360.6萬戶，累計提供風險保障2481.5億元。截至2020年8月，重慶實行保險聯動機制，通過脫貧保、產業扶貧保和防貧返貧保三者聯動扶貧為全市建檔立卡貧困戶以及貧困邊緣戶提供包括但不限于意外傷害、大病補充以及農房等方面的保障，有效降低了扶貧風險，保費全由財政資金繳納，累計投入約1.53億元，覆蓋了165.9萬貧困群體。

3.金融扶貧模式呈現多樣化。我國西部地區在金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的一系列實踐中，形成了多種金融扶貧模式，對貧困地區實現順利脫貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果起到了重要的作用。例如，甘肅省為了緩解貧困農戶生產資金不足的問題，推動貧困地區經濟增長，引進了80多個具有地方特色的產品，用以滿足農村發展需求，推動形成了多種金融扶貧模式，包括“信用+公益創業/產品創新”“信貸+金融”的扶貧模式。重慶市為了滿足農戶發展資金的需要以及順應農業產業化發展趨勢，推出了“保險+農戶”“銀行+農戶”和“公司+農戶信貸”金融扶貧模式，例如，郵儲銀行重慶分行與人保財險重慶分公司共同開發出單筆最高可貸30萬元的保證保險小額貸款；郵儲銀行重慶分行推出了“農業發展公司+飼料經銷商/養殖戶”融資服務模式。西藏那曲市累計發放“免抵押、免擔保”脫貧人口小額貸款3.91億元，累計發放“公司＋合作社＋牧戶”“政府風險補償基金＋合作社＋牧戶”等模式的產業帶動貸款7筆累計金額3000萬，累計發放新型經營主體類貸款3600萬。寧夏固原市因地制宜圍繞全市的特色農業扶貧主導產業，構建“金融+財政+產業+扶貧”多主體參與的金融扶貧模式，緩解了貧困戶發展資金不足問題，有效防范了金融風險，助力了扶貧；四川涼山為了帶動當地貧困戶實現穩定增收，通過農業信貸擔保和結對幫扶的方式創新推出了“再貸款+‘政擔銀企戶’扶貧貸款”模式。

二、存在的問題

雖然西部地區金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果取得了巨大成就，但在實踐中還存在諸多問題，影響西部地區金融鞏固拓展脫貧攻堅成果，主要包括金融服務提供不足、金融扶貧目標偏移以及容易出現返貧現象等。

（一）金融服務供給仍顯不足

在金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的新形勢下，西部脫貧地區對金融服務產生了新的需求，原本的金融供給產品略顯不足。雖然我國不斷鼓勵和支持金融機構投身于扶貧事業開發中，但是真正參與到金融扶貧中去的就只有農商行、中國農業銀行以及政策性銀行等主要機構。隨著信貸需求的擴大，僅依靠這些機構扶貧是遠遠不夠的，還需要其他金融機構的加入。以寧夏銀川為例，該市的畜牧業、種業、養殖業等實現了規模發展，但是這幾個產業只得到了中國農業發展銀行和中國農業銀行的支持，而其他未形成規模發展的產業得到銀行扶持較少，這不利于產業的升級。同時，西部地區由于地理位置、經濟結構等因素，會影響銀行等金融機構網點的設立。例如，新疆喀什的金融機構僅在鄉鎮一級設立營業網點，極少再設立村級服務站。現存的機構網點因為受到交通通信不便的影響，且本著逐利原則逐漸撤并了一些在貧困地區營業收入較差的網點。導致西部地區金融機構網點的覆蓋面變得更窄，群眾享受到金融服務的便捷程度降低，進而直接影響金融扶貧的實施效果。除此之外，以農業為主的西部地區極易受到自然災害等不確定性風險的影響。保險可以為農業生產發揮保護傘的作用，但目前保險助力農業發展還未得到普及和深化，雖然2021年我國農業保險保費收入達到976億元，同比增長近19.8%，但農戶保險意識仍較為薄弱。具體來看，一半以上的人不了解農業保險，四分之一的人認為沒有必要購買，剩下的人認為農業保險不會賠付。

（二）目標偏移

現階段在我國西部地區中，金融服務供給大多數為基礎性金融服務，多為滿足農戶生產性經營用途，還有用于醫療、教育等方面的金融需求。隨著經濟高速發展，農戶的物質生活需求已經得到滿足，現階段農戶更注重在消費和投資方面的金融需求，因此，西部地區愈發難以有效滿足農戶日益增長的更高層次的金融需求。西部地區各個鄉鎮之間脫貧摘帽的時間不一致，有很多較早摘帽的貧困鄉鎮，金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的探索一直在進行，這就導致各地金融助力的路徑進程不一，助力目標存在明顯的不平衡性。此外，在幫扶成本逐漸增加、幫扶風險日益增大的情況下，金融機構本著盈利性原則往往會將信貸服務地區由已脫貧的農村地區轉向經濟發達的城市，將信貸服務對象從低收入者偏移到高收入人群，將信貸服務領域從“三農”轉向非農領域，以降低成本和風險。例如，內蒙古“三農”領域對金融服務需求日益增長，具有扶貧帶動效應的農村中小企業、農村新型經營主體等生產資金需求量、需求規模大幅度增長，但其有效需求只有部分能得到滿足。一些地區的基層扶貧部門在分配信貸資源時，難免會產生錯配情況的出現，不僅無法有效滿足部分脫貧人口的信貸需求，還會導致扶貧信貸指標剩余。

（三）容易出現返貧現象

西部地區脫貧人口多居住在自然環境惡劣、交通不便的山區，脫貧人口因病返貧的概率很大。雖然金融機構可以為缺乏項目資金的農戶提供信貸資金，幫助其實現農戶增收，但是傳統的生產種植業極易受到自然等因素的影響，基本上還是“靠天吃飯”，風險因素增加，容易出現返貧現象。除此之外，脫貧地區一些居民自身脫貧動力不足。在獲得長期扶持后，把脫貧當成是政府必要的工作和任務，認為理所應當享受幫扶，這些都在一定程度上增加了返貧的概率。例如，青海為了增加就業率，通過興建基礎設施項目增加就業崗位，但是當地一些脫貧群眾認為地方政府應該幫扶，積極性不高，基礎設施建設進度慢。僅僅通過類似興建基建等政策性手段治標不治本，很難鞏固脫貧成果，脫貧地區出現返貧的概率增加。2020年新冠肺炎疫情暴發后，銀行等金融機構對脫貧地區的幫扶、助力工作也很難順利進行，這也會增加一些脫貧地區的返貧風險。

三、構建西部地區金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制的建議

隨著全國脫貧攻堅戰的勝利，新一輪挑戰的主要任務是既要保證脫貧后避免返貧、復貧，又要促進鄉村振興、社會經濟的健康有序發展。因此，非常有必要構建金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制，這樣才有助于鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（一）增加金融產品供給，提升金融鞏固拓展脫貧攻堅成果的廣度和深度

增加金融產品供給，開展涉農幫扶產品創新。第一，銀行機構應該充分挖掘西部地區不同涉農主體的有效需求及資源優勢，針對不同涉農主體的資金需求特點，推出不同金融產品，將資金更多地用于當地經濟發展，增加涉農企業中長期貸款供給，鞏固拓展脫貧攻堅成果。第二，充分發揮保險保護傘的作用。保險公司要支持符合條件的地區對三大糧食作物實行全費保險和種植收入保險，探索和推動農業保險責任向農業全產業鏈、農村建設和治理等延伸，促進保障程度由保成本擴大到保收入。第三，要充分發揮期貨市場的價格發現和套期保值功能。西部各地區證券監管部門可以與交易所合作，加快優勢農產品期貨品種的研發和上市。支持各類農業經營主體在符合法律法規、風險可控的前提下，利用期貨市場進行套期保值。

（二）明確金融助力目標，鞏固拓展脫貧攻堅成果的有效性

首先，金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵是摸清搞準幫扶對象、內容以及工作的監管。西部地區地方政府應積極響應國家政策，擴大開放，引入人才，與金融機構建立合作機制，明確需要幫扶的脫貧戶，減少漏扶等現象。其次，為準確定位金融幫扶主體，應盡快形成以中國人民銀行為主導、國有控股商業銀行和保險公司帶頭、其他金融機構協同參與的金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果的工作機制，促進金融幫扶工作的開展，明確工作內容與職責，協同發力。再次，要確定金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果的內容，不僅要支持構建現代化鄉村產業體系，也要加大農業和教育等方面的投入，支持當地農村基礎設施建設，確保資金實際使用和持續使用。最后，建立金融機構和政府扶貧報告和審查制度，引入第三方機構嚴格監管金融助力工作的實施，保證兩者在鞏固拓展脫貧攻堅成果中發揮效用，提高效率。

（三）建立風險保障措施，確保金融鞏固拓展脫貧攻堅成果的長期性

雖然金融扶貧擁有了諸多的成效及成功模式，但是由于客觀限制，仍會出現農戶難以償還貸款、自身抵御風險能力不足等現象，導致貸款風險增加，從而降低相關主體的積極性。為此，主要做法有以下三點：一是在推進金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中，轉變金融扶貧方式，對不同脫貧戶定制金融措施，創新研發適合貧困戶的金融保險產品，提高金融脫貧抵御風險能力。二是利用云計算、大數據等現代化信息技術，采集有金融需求的相對貧困戶的相關信用信息，測算出相對貧困戶的信用特征，根據這些信息和特征提供對應的金融服務，提升金融扶貧效率。三是加強對脫貧戶的思想道德教育，避免產生“理應享受幫扶”思想，同時針對脫貧戶征信、反洗錢等金融法律意識不強的問題，定期進行培訓，為金融支持鞏固拓展脫貧攻堅戰成果提供基礎和保障。