提高基層治理現代化水平的對策建議

董立仁 谷保軍 鄧永祿

作者單位：董立仁，喀什大學馬克思主義學院、中共河南省委黨校；谷保軍、鄧永祿，喀什大學馬克思主義學院

新時代提高社會治理能力水平和質量，是一項重要的系統性工程。需要黨建引領、把“五治融合”嵌入到社會治理的全周期中，激發社會治理“內生活力”。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）指出，基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。新時代新征程，我們要著眼于國家長治久安、人民安居樂業，建設更高水平的平安中國，完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，為全面建設社會主義現代化強國提供重要的保障。黨的十九屆五中全會對加強和創新社會治理提出了新要求，這是黨中央從統籌國內國際兩個大局，辦好發展安全兩件大事，推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度提出的一項重大任務。

一、當前基層治理存在的主要問題

近兩年，我國基層社會治理取得了較好成效，但是由于各種原因仍然存在諸多不足。概括起來，主要包括三個方面：

（一）黨建引領示范作用發揮不充分

當前部分基層黨組織缺乏凝聚力和戰斗力。比如，在具體的農村社會治理工作中，重管理、輕治理，思路不寬、辦法不多，難以解決群眾迫切需要解決的一些熱點、難點問題，工作缺乏創造性，不能很好地帶領群眾“共建共治共享”基層社會治理成果，戰斗堡壘作用發揮不夠。鄉村黨員干部老化，“一高三低”現象（年齡高、文化低、技能低、致富本領低）較為普遍，加之少數農村黨支部對黨員關心教育較少、發展黨員力度不大，致使部分黨員榮譽感、責任感淡化，進而影響青年農民參與鄉村治理的政治熱情，加劇了鄉村黨員干部隊伍結構不良的現象，農村黨員干部的先鋒模范作用發揮不好。外出務工黨員逐年增多，流動性較大，導致黨員集體活動難以開展，黨內生活制度基本上流于形式，使黨支部與黨員思想之間出現了斷層，對黨員的管理和教育難以落實。

（二）協調聯動不夠

社會治理現代化是一個需要治理主題互相聯動的過程。共建共治的單位對社會治理現代化的內涵、布局、網格管理、信息化、智能化還不能真正理解，僅僅在各級政府機關的行政要求下被動地融入其中，沒有真正把部門職責與社會治理大格局結合起來思考謀劃工作。部門職能之間的銜接和耦合度較低，行業系統之間還存在本位主義、應急管理、政務服務存在老體系仍然運轉，平臺互通等資源渠道不暢，共享存在著梗阻現象。還有部分省市，市縣鄉三級政府職能未能優化協同，片面強調壓實屬地責任，治理任務被層層轉移到基層，由于鄉鎮基層人才短缺、基礎薄弱、能力不夠，導致上行外溢問題時有發生。

（三）綜合保障不力

打造基層現代化社會治理體系，為人民群眾提供更加多樣化、優質化、科學化和人性化的服務，需要協調推進建設運轉高效的服務系統，但是，就目前情況來看，鄉鎮社會治理現代化建設，仍受資金、人員、能力等多方面的因素制約，加之有些網絡信息體系建設不夠健全，并有信息孤島、數據壁壘現象。此外，由于縣鄉財政保運轉壓力較大，多數村集體經濟成為空殼，社會捐贈十分有限，加上網格員的工資待遇、基礎設備的更新換代上看米下鍋、量入為出，影響數據資源大整合和網格員的工作效率。再加之有些地方鄉村監控探頭少，網格員手機終端配置低，視頻聯網共享不充分，智能應用不深入，在重點區域、要害部位投入較少，基礎設備保障不充分。基礎隊伍不穩、專職人員較少、知識結構偏低等問題都制約著高效有序的基層現代化社會治理體系的形成。

二、提高基層治理能力水平和質量的有效途徑

（一）堅持黨的領導：提高基層社會治理現代化水平的根本

1.黨建引領是推進社會治理的根本保障。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》把“堅持黨的領導”作為我黨執政成功經驗十條之首。《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，推行網格化管理、數字化賦能、精細化服務。推進村委會規范化建設。深化鄉村治理體系建設試點示范。新時代，中國共產黨領導基層社會治理，需要順應時代進步和社會發展趨勢，重申“一切工作到支部”，以黨建引領基層社會發展與治理，提升黨的組織力確保社會治理秩序，增強黨的政治功能確保社會治理正確方向，建立平臺機制確保社會治理活力，構建基層社會治理新格局。新時代中國特色社會主義社會治理體系具有顯著優勢，并日益展現出強大的凝聚力、生命力和執行力。在推進社會治理現代化的進程中，黨的領導是創新社會治理的根本前提、根本推動和根本保證，要充分發揮黨在社會治理中把方向、謀大局、定政策、促改革的作用，就必須全面增強黨領導社會治理的能力。在各級黨組織的堅強領導下，充分發揮黨員干部的先進作用、模范帶頭作用、能動作用，并把法治政府建設與法治社會協同推進轉化治理效能，共建平安中國，法治中國、美麗中國，進一步彰顯中國特色社會主義社會治理優勢。

2.黨建引領是基層治理創新的必然要求。“堅持開拓創新”是我黨百年輝煌的重要執政成功經驗之一。創新是一個國家、一個民族發展進步的不竭動力。越是偉大的事業，越充滿艱難險阻，越需要艱苦奮斗，越需要開拓創新。黨的十九大通過的《中國共產黨章程（修正案）》第33條首次提出街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織“領導本地區的工作和基層社會治理”，黨的十九屆四中全會提出健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。黨的領導是當代我國基層社會治理的顯著特征。黨領導基層社會治理是黨的社會革命歷史使命決定的，是黨的自我革命鮮明品格決定的，是黨群關系同心圓的社會結構決定的，是推進社會治理能力現代化方向盤，是黨的領導作為我們的“定海神針”應對世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情疊加交織挑戰的體現。

（二）整合社會治理協同力：提高基層社會治理現代化水平應有之義

1.構建多元主體社會治理體系。健全基層社會協同治理體系要以基層黨組織領導為主，強化黨建引領，形成社會組織、群眾、企業等在內的多元化協同治理主體。政府要當好組織者、執法者、引領者、政策制定者；村委會、社區等組織是黨和政府聯系、服務群眾的“最后一公里”，要組織引導社會力量參與社區治理，開展協商討論，進行民主決策，要激發群眾參與社會治理的主動性，創新自治內容和手段；企業要強化社會責任，通過政府購買服務等形式，為社區居民提供多樣化、個性化服務；廣大群眾要自覺參與社會治理，積極響應社會號召，樹立起主人翁意識。同時，要不斷提升全過程民主的范圍形式，推進基層民主協商的開展。協商民主可以滿足基層主體需求多元性，維護主體間的共同利益，環境保護、基礎設施建設等都離不開基層各類主體的參與和集體討論。通過協商民主的模式也可以充分調動社區各類行為主體積極性，及時化解傳統城市基層社會治理的內在矛盾，凝聚各方共識，提高多元主體協同治理的能力。

2.構建新型社會治理共同體。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，要“推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”以共同體的方式抵御風險、謀求生存、尋求發展是人類的命運性選擇，也是城鄉統籌發展的重要選擇。構建城鄉社會治理共同體，是加強和創新基層社會治理的一個思路。具體來說，一方面，要整合城鄉社會治理資源，充分發揮黨委、政府、社會組織和公眾等多元主體的優勢。在統籌城鄉一體社會治理中，發揮好黨組織總攬全局、協調各方的作用，加強基層黨組織建設，選好配強黨支部書記，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用；充分發揮社會組織的專業性和服務優勢，加大對社會組織的培育和扶持，激發社會組織活力，使社會組織成為基層政府的得力幫手。另一方面，要依托“三治融合”推動制度建設。制度是共同體得以實現與發展的重要保障，“自治、法治、德治”三治融合是城鄉社會治理體系建設的基本要求。在自治過程中始終貫穿法治思維，合理運用德治手段；通過法治為自治提供保障，為德治提供底線；用德治潤滑自治和法治全過程。通過深化融合，讓“三治融合”更加成熟定型，合力促進未來城鄉共同體建設。

3.完善社會治理機制建設。建立機制完善機制體制是加強基層社會治理的根本保證，基層社會治理要建立完善的應急機制、考核機制、獎懲機制和監督機制，不斷健全自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。一是應在基層社會治理實踐的發展過程中總結經驗，盡快完善法律和相關的法律法規。不同地區的基層制定具體的、專門的法律，進一步明確治理過程中各個主體的權限，明確基層社會治理的程序、目標等，確保各項工作依法順利開展。二是建立有效的制約和監督機制。有效的監督機制可以使基層社會治理公開化，維護群眾的利益不受侵犯，同時加強基層社會治理的內部的監督，糾錯誤。三是加強基層社會治理的應急體系建設。在做好物資和資源儲備的同時，增加基層社會組織的應急保障措施等，根據本地實際情況制定突發公共事件應急預案并進行培訓演練。

4.“以點帶面”全力推行實施“楓橋經驗”。以黨建為引領，以人民為中心，這是“楓橋經驗”的本質特征。讓人民做主，與各項基層治理相結合的同時，始終重視堅持黨建引領的作用，以黨建引領為基層治理指明方向，以精細化的專業服務強化基層黨組織的作用，從而構建共建共治共享的格局。在基層社會治理中，黨組織和黨員干部要充分發揮帶頭作用，對標先鋒模范，服從大局指示，使“楓橋經驗”不僅在基層社會治理中行之有效，更因其是黨領導人民創造的成功方案而與時俱進，影響深遠。深化基層治理平臺建設，推進資源整合、重心下移、力量下沉，依靠群眾，將矛盾糾紛根除在源頭、化解在基層，始終是“楓橋經驗”代代相傳的“法寶”。

（三）優化社會治理環境：提高基層社會治理現代化水平的重要保障

創造一切有利條件，優化社會治理環境，為提高基層社會治理現代化水平提供重要保障。各級黨委政府要高度重視民眾的各種利益訴求，堅持以人為本，把握全局，部門利益和個人利益服務群眾利益，切實轉變政府職能和思想觀念，堅決杜絕官本位思想，改變過去生搬硬套，“一管就死、一放就亂”的現象，實現基層從“社會管理”到“社會治理”再到“社會治理現代化”的轉變。在強化黨建引領的前提下，堅持法治德治自治的有機結合。基層自治組織要積極引領民眾主動參與到治理的過程中來，提高基層社會治理自主化水平。創新服務方式，堅持精細服務，主動引導市場力量，努力發展社會化的服務組織，努力培育多元化的服務平臺，不斷提升基層社會治理的服務能力和服務水平。

1.加強基層社會治理投入。基層社會治理工作的開展有時無法順利進行，主要是存在社區人員、辦公經費、基礎設施的匱乏問題。經費等相關問題不能解決，基層社會治理就無法保持自身的相對獨立性。因此，一是應主張構建多元資金保障機制，在以政府撥款為主的前提下，全社會共同參與，從各個渠道籌集經費；在充分利用財政資金的情況下，社會中的資本有序參與到基層社會治理。二是基層社會治理要做到財政公開化和透明化，必須受到居民的監督，提高資金的利用率。三是改善基層工作人員的待遇，重視改善工作人員的工作環境以及辦公運用的設備，只有這樣才能留住人才并從外界吸引人才。同時，不斷完善全民參與社會治理的體制機制。在黨建引領的總原則下，聚焦重點解決發展瓶頸問題，構建黨委統領、政府負責、部門參與的協同治理格局，推動社會治理向村、社區等基層延伸。積極引導社會組織參與到社會治理。通過政府購買服務、劃撥專項資金、籌集社會公益資金等方式，引導社會組織承接政府事務性工作和服務職能，積極參與和服務社會基層治理，優化治安政務服務。

2.加快推進智慧治理建設。要發揮“智治”的支撐作用，堅持完善社會治理科學技術嵌入力，為社會治理增臂添翼。基層社會治理應積極運用現代科技方式，加快推進基層社會治理中智慧城市、智慧社區的建設，運用大數據、人工智能等技術提升基層社會治理的效能。智能化是社會治理方式現代化的重要手段。加快社會治理的智能化建設，構建以數據、人機協作、跨界整合為驅動的新型智能治理模式，助推社會治理決策科學化、防控一體化、服務便捷化。

新時代新征程，加強信息化建設，運用微信公眾號等新媒體，拉近與人民群眾的聯系，拓展群眾參與和監督基層社會治理的渠道。加快搭建基層社會治理的信息處理平臺，實現信息資源的有效共享，為基層社會治理提供強有力的數據支撐。完善立體化治安防控體系，逐步將城管、交通、住建等重點行業、重點部位公共視頻監控接入110指揮和網格化服務管理中心，深度融合網格化服務管理、矛盾糾紛多元化解、陽光信訪三大信息平臺，深化平安視聯網建設，建立起“互聯網社會治理”的“一網通管”格局，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用，全面提升駕馭全局治安能力。

3.加強治理隊伍能力建設。新時期各種社會問題和利益矛盾交織存在，給基層社會治理工作帶來挑戰。加強基層社會治理隊伍建設，提高從業人員的工作能力就顯得尤為重要。明確專項資金，設立基層治理專項資金，采取項目資助、以獎代補等方式，激勵基層社會治理創新，發揮財政資金杠桿作用，撬動社會資金投入，建立健全社會治理專項資金申報審批、監督檢查機制，明確資金適用范圍、扶持方式、使用原則、法律責任等，通過政策導向和資金傾斜，激勵各方積極參與，提升社會治理質量和公共服務效益。壯大隊伍力量，凝聚人才支撐和智力支持，為社會治理隊伍及時“充電”，多途徑、多渠道開展崗位培訓。制定人才發展規劃，健全完善政法綜治隊伍教育培訓、職業技能進修、崗位交流等培養機制，在糾紛調處、法律援助、特殊人群矯正幫扶等社會治理重點領域建立專門性從業入門培訓課程。筑牢基層基礎，推動基層治理重心下移。統籌推進網格化服務、心理疏導、糾紛調處、法律服務等基層服務治理陣地建設，打造規范化、標準化、數字化的共建共享基層治理平臺，把資源、服務、管理放到最基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾提供服務和管理。

4.鼓勵社會力量積極參與。在基層社會治理中，社會組織屬于十分重要的組成部分，借助社會組織不僅能夠為基層群眾提供更為豐富的公共服務，而且能夠增進與群眾之間的溝通交流，便于與政府治理之間形成配合，增進基層社會的整體和諧度。一是地區范圍內各類型社會組織的數量，有針對性地支持，從而讓區域范圍內的社會組織類型更加豐富。二是加大資金扶持力度。三是針對社會組織建立監督評估機制。