協同共治視域下老齡化社會治理困境及其發展路徑

宋洋 陳寬 陳晨 王一多 楊宇婷

作者單位：宋洋，中國社會科學院大學政府管理學院、北京大學國家治理研究院；陳寬、陳晨、王一多、楊宇婷，中國社會科學院大學政府管理學院

老齡化社會治理既是積極應對人口老齡化國家戰略的重要基礎，也是我國社會治理體系與治理能力的關鍵組成部分。2019年11月，黨的十九屆五中全會在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》中提出，要實施積極應對人口老齡化的國家戰略，首次以黨的全會形式將積極應對人口老齡化提升至國家戰略層面的新高度。2021年11月，《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》正式發布，進一步指明了新時代老齡工作的方向。長期以來，黨和政府高度重視老齡問題，制定出臺了一系列法律法規、政策體系為老齡化社會治理現代化提供堅實支撐與保障?；谝陨媳尘埃梢钥闯隼淆g化社會治理在國家現代化建設中的重要地位，老齡化社會治理亦是國家治理體系與治理能力現代化的重要部分。

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

基于以上背景，老齡化社會治理成為一個涵蓋多層面、多主體、多機制、多力量的重大公共問題，本文擬重點探究改革開放以來我國老齡化社會治理的進展、存在問題并提出協同共治的發展路徑，以期彌合老齡化社會治理困境，助力國家治理現代化建設。一般而言，在協同治理的視域下探討老齡化社會治理議題，既是對老齡化社會治理的一種理念創新，也是對實現老齡化社會的一種路徑補充；既能解決老齡化社會治理中各治理主體職責不清晰的問題，也能夠協調多元主體、形成有效聯動機制，推動老齡化社會治理的創新發展，從而更好地完善老齡化社會治理體系。鑒于此，在協同共治的視域下，本研究以“老齡化社會治理變革應適應國家治理現代化進程”為研究出發點，重點把握協同共治下多元主體良性互動的發展路徑，嘗試構建起全局性、系統性和動態性的老齡化社會協同共治分析框架。

（二）文獻回顧

總體來看，既有研究在分析和借鑒國外新公共管理理論、福利多元主義與社會治理等理論的基礎上，較為深入地研究了老齡化治理生態、治理權責配置、治理矛盾、解決路徑等問題。學界一致認為，人口老齡化是當今人類社會發展的常態，是人口結構轉變和社會架構轉型相互摩擦的必然結果，我國將不可逆轉地跨入老齡化深化并長期持續的過程。然而，在實踐中，我國老齡社會治理仍處于探索階段，治理體系改革滯后、治理政策創新不足、治理方式落后是當前面臨的主要問題。有學者提出，老齡化社會治理需跳出傳統思維的桎梏，必須認清新時代的老齡化社會治理是縱橫雙向的協同共治過程。相關研究對老齡社會的形態演變、基本路徑與治理建構進行闡釋：新時代的老齡化社會治理要實現從“管”到“治”的轉變，構建政府、市場、社會、家庭的多元共治體系；共建共治共享是建設健康中國、推動老齡化社會治理的基本路徑，形成多層次、多元化的協同共治格局是實現老齡化社會良性治理的重點之一；積極應對老齡社會、實現老齡社會治理現代化，關鍵在于同步推進硬件與軟件的適老化建構，但當前的協同共治格局仍需進一步探索與創新。

通過以上研究可以發現，學界在盡快建立協同共治的老齡化社會治理模式上已達成普遍性認識，取得了較為豐富的學理性成果。但既有研究大多從人口過程變遷、人口政策調整等角度切入老齡化社會治理，較多依賴傳統邏輯框架來探討應對老齡化問題的方式途徑。研究中相對缺少“從治理現代化本身兼具的工具理性和價值理性出發，對改革開放以來老齡化社會治理發展實踐和困境進行總結和反思的研究”，并且缺少對老齡化社會“協同共治”發展路徑的整體性、系統性把握，因而對老齡化社會治理的協同共治效能及可持續性的解釋力相對有限。鑒于此，本文對改革開放以來我國老齡化社會治理的進展與治理困境作進一步細化研究，分析協同共治視域下老齡化社會治理的發展路徑，總結形成“共建、共享、共治”的老齡化社會治理格局的根基。

二、改革開放以來我國老齡化社會治理的進展

（一）老齡化社會治理理念和趨勢不斷轉變

總體來看，改革開放以來，我國的社會福利服務模式由初期僅針對生活困難者的補缺型福利向適度普惠型福利轉變，并愈發凸顯公共物品多元生產、公共事物多元管理等多元主體協同治理，治理理念和趨勢不斷轉變。一方面，治理理念更加注重“以人為本”，治理戰略更加貼合“國家戰略”。特別是黨的十八大以來，設立了中國老齡問題全國委員會等老齡工作組織機構，全面建立了養老金制度，并確立了居家養老服務體系等方式。在積極落實人口老齡化的國家戰略過程中，國家既為多元主體參與治理提供政策支持，也積極落實對市場和社會等主體的監管責任。另一方面，老齡化治理的法治化趨勢日益明顯。老齡工作以法治化、制度化建設作為治理保障，從1996年首部《中華人民共和國老年人權益保障法》到后續結合實踐進行不斷修訂完善，各地也相繼出臺養老服務條例等一系列規章政策。國家不斷織密老齡工作的法治網絡，進一步增強用法制思想和法治方式化解矛盾和風險的能力，主動且有力地建設老齡化問題治理的法治化道路。

（二）老齡化社會治理能力不斷提升

治理能力現代化是全面深化改革的重點要求之一，而老齡化社會治理能力反映出國家和政府治理社會各領域方面事物的綜合能力，集中表現在兩方面，即治理主體多元協同能力、治理手段兼顧公平與效率。

首先，改革開放以來，“政府統包式”色彩逐漸減弱，國家職責與社會職責的關系重新調整，老齡化社會治理參與力量得到釋放。從橫向合作的角度看，政策出臺主體和承辦單位由單一主體向多部門、跨部門聯合過渡，例如國家采取聯署辦公及制定基本養老服務清單等方式推進醫養結合的部門協作。從縱向協同的角度看，中央與地方的職責劃分更加明晰，地方享有自主支配用于養老事業的財政支持，例如建立“三邊四級”養老體系與嵌入式養老機構。其次，我國在養老治理領域引入市場機制，拓寬了養老服務政策執行領域，由單一使用強制性政策工具轉變為靈活使用各種混合型政策工具，以實現公平和效率的政策目標。市場要素的引進既可以彌補政府失靈帶來的損失，又可以滿足養老服務層次性、多樣性、個性化的需求。而捋順政府與市場的關系并促進二者和諧互動，能有效提高養老服務政策的執行效率與主動性。

（三）老齡化社會治理成本逐漸降低

國家治理成本體現著整個國家治理體系運行的質量和效率，而降低老齡化社會治理成本、優化成本結構是增強多元主體協同活力的迫切需要。老齡化社會治理成本主要體現在政府運行成本、資源配置成本和社會摩擦成本三個方面。

首先是政府運行成本。隨著老齡公共政策體系不斷成熟，政府體系運轉所消耗的人力物資邊際成本遞減，政府在進一步簡政放權的基礎上，構建起以“政府有效監管和服務”為核心的養老協作體系，提高了多元主體供給養老服務的質量，且為進一步減稅降費、優化治理成本結構提供空間。其次是資源配置成本。改革開放初期，增設科研中心、養老機構與涉老辦公人員需要大規模調配社會資源，如推進非繳費型養老金向繳費型養老保險轉型，需要處理好養老金模式與制度長期運行成本、勞動激勵的關系。在此基礎上，政府不斷探索老齡化問題的規律性、優化資源配置，以提升“健康老齡化”社會整體運行質量，發揮政府在老齡化社會治理中的保障和引領作用。最后是社會摩擦成本。鑒于社會摩擦成本與社會和諧程度呈負相關關系，政府通過有效利用國家財政資源投入養老事業，不斷增加保障性和發展性支出，建立更為公平有效的社會保障和醫療衛生等制度，構筑起韌性的社會治理共同體，例如“老農保制度”向“新農保制度”的普惠轉型有效拉動了農民參保人數增加。這些措施突出了以人為本的發展理念，在治理的利益協商、權責協同和職能優化中有效減少了社會摩擦。

三、當前老齡化社會治理面臨的主要困境

如上所述，經過改革開放四十多年的探索與實踐，我國老齡化社會治理有了較大的發展變化，但尚未達到較為理想的協同共治效果，仍面臨一系列治理困境。

（一）協同共治的理念相對缺乏

這種理念上的局限主要體現在協同共治的主體和治理對象的界定上。一方面，從治理主體上來看，目前針對老齡化治理主體的研究大多以國家-社會關系為依據，將其劃分為政府、市場與社會組織三大主體。其中，政府的投資和補助去向較為單一，不能有效地引導市場和社會資源進行優化配置。政府在對養老機構進行有限補助的同時沒能建立起標準化的服務體系，基礎設施和制度規章的適老化進程難以推進，執行措施也不具有可持續性和統一性，并缺乏有效的配套機制，不能從根本上解決老齡化治理問題，同時還耗費了大量行政成本。市場和社會力量在協同共治中的作用尚未能有效發揮，一些本應該由這些主體承擔的職責被擱置在一邊，等待政府進行兜底，而本應由政府進行基本保障的一些領域又涌入了大量的社會資本。協同共治理念的缺乏導致資源配置的低效和浪費，造成了養老福利服務大量同質化，不能滿足老年人群日漸多樣化、多層次的養老需求。需要注意的是，從長遠來看，政府必須將多主體納入老齡化社會治理的范圍，才能防患于未然。另一方面，從治理對象上來看，有相當一部分的研究和政策實踐將目光局限在了針對老年人口的治理和單純解決養老問題上，缺乏長遠視角和協同視角。隨著社會勞動模式的轉變和生活質量的提高，老年人的生命健康狀況和壽命預期均發生了積極的變化，傳統的以年齡為界限劃分老齡人口的方法過于形式化，未能考慮到不同行業、不同身體狀況的“老人”的實際情況，既浪費了尚有余力的“老年”勞動力，也增加了不必要的成本。

（二）各治理主體間職責邊界模糊

隨著老齡化問題的復雜化，多元主體協同治理已成為老齡化社會治理的重要發展方向。其中，政府職責邊界模糊是老齡化社會協同共治的核心問題之一，由此導致各治理主體間職責邊界較為模糊?，F階段的政府仍不可避免地在治理中存在著越位或缺位的現象，在政府職能越位時，其他主體職責對應萎縮，削弱了自身發展潛力；在政府職能缺位時，由于尚未形成成熟的發展模式，其他主體可能出現無序競爭現象，最終影響治理的有效性。在當前治理情境下，由于市場、社會等主體自身發展不夠完善，較大程度受到政府影響，這種自身局限和各主體之間的關系在一定程度上剝奪了它們的獨立性和創新性。并且，亟待破除的行政壁壘限制了地區間治理要素在市場間的自由流動，繁瑣的審批程序則阻礙了社會組織的新生發展，政府部門間的利益取向差異也影響了社區服務資源的有效整合。從客觀角度出發，這些現象體現了政府在老齡化治理領域的職責邊界不清晰，并導致其他主體不能發揮自身優勢，無法探尋自身定位。可以說，各治理主體權責不清晰、協同共治的效果有限是老齡化社會治理體系中長期存在的矛盾。

（三）法律法規體系有待完善

當前，我國老齡化法律法規政策體系還不夠完善，尤其在在執行上較難以把握。以《中華人民共和國老年人權益保障法》為例，作為養老法律法規體系的核心，其內容的前瞻性較為明確，較為注重確保老年人的基本生存權利，但相對缺乏對各主體法律義務和責任的清晰界定，多為倡導性和綱領性的內容，缺乏強制力和參考性?，F有的法律法規體系對破除養老資源在區域內的流動收效甚微，限制了老齡化治理先行地區發揮自身輻射優勢。例如，最常見的就是由于醫保結算額度不同，異地就醫的老年人仍需回到醫保所在地進行治療，以降低自身經濟成本。而其他法律中有關公民養老權保護的內容以及民政部、財政部等部委所下發的文件同樣具有此類問題。在缺乏配套的政策法規和具體執行經驗的情況下，地方政府作為老齡化社會治理的具體執行者，其執行實際效果與預期效果間存在較大真空。除地方政府對政策執行抱有疑惑之外，模糊的法律法規也讓其他主體不能明確自身在社會治理框架中的地位。

（四）對老齡化社會的科學認知有待強化

老齡化社會是人口老齡化發展的必然結果，但需要厘清的是，盡管老齡化社會是由于老齡人口不斷增加，但本質上是老年人占總人口比例不斷上升而導致的，因此老齡化社會首先代表了一種社會結構，而不僅僅是老年人口增加這一問題。然而，在現實的治理層面，老齡化社會問題容易被簡單地視作老年人的養老問題，傾向于認為老齡化社會治理只需要關注老年人的養老問題、健康問題。需要指出的是，既然老齡化社會是一種社會結構，那么在面對老齡化社會時，一定要樹立整體意識，加強各部門協作，將視角從關注老年人生活這一點發散開，關注整個社會將面對的問題，如養老保障制度需不斷完善、老齡服務事業和產業有待發展、人口老齡化的知識有待普及等問題。由于當前對老齡化社會的認知還不是十分科學，導致全面、可實現聯動的老齡化社會綜合治理還未能有效實現。

四、協同共治視域下老齡化社會治理的發展路徑

在協同共治的視域下，可以將政府、市場和社會三個層面的協同作為老齡化社會協同共治的主要切入點和分析框架。在這樣一個分析框架下，探究不同類型主體在其中的參與程度，無疑是探究老齡化社會治理效度的有效路徑。

（一）政府是協同共治中的重要主體

總體而言，立足于我國的政治傳統和現實國情，政府仍將是推進老齡化社會協同共治的重要治理主體，需要政府做好頂層設計，對各主體職責進行初步界定，幫助其找準自身定位并實現持續發展。政府的主要責任包括以下四方面：

首先，推動相關規章制度的制定與完善，在涉及各治理主體的現實領域，提供“世界觀”之外的“方法論”指導，在各種“意見”“辦法”之外，仍需要做到兩方面：一是出臺更具體的實施方案，提供規范性的政策文件，作為實例提供執行中的“抓手”；二是需加快現有管理體制的改革。要促進某一區域內甚至全國的老齡化資源自由流動，關鍵在于推進各種證照的異地通用與異地結算進程，尤其是異地醫療結算和養老金領取兩個方面。

其次，統籌考慮城鄉老齡化社會治理的現實差距。針對鄉鎮、農村老齡化程度加劇，年輕一代大量外流的現象，政府可以適當推行集中養老模式，利用好空置房屋和閑置土地，建立農村養老機構，再暢通機構與居民區間的聯系，減弱入住老人的社會割裂感，并減少待入住老人的抵觸情緒。同時，政府需要繼續推行鄉村振興戰略，大力發展包括旅游業在內的第三產業，或將網絡產業與當地實有產業結合發展，增強村鎮對年輕一代的吸引力。

再次，明晰自身的職責邊界，并鼓勵市場和社會等其他主體參與老齡化社會治理。一是積極建立“低端有保障、中端有市場、高端有選擇”的老齡化社會治理格局。一方面，要對公辦養老機構進行再次劃分定位，對服務對象進行篩選，讓公辦機構發揮好?；镜囊螅瑢⑦@部分資源傾斜給缺乏經濟支持、生存質量較差的群體。通過“長期護理保險制度”的試點和推行，增加這一群體的經濟收入，改善其生存境況。另一方面，在建立起“低端有保障”的基礎上，要進一步實現“中端有市場”和“高端有選擇”，則需要引入市場和社會的力量。為適應和滿足多元化的養老需求，政府可以通過政策指導和扶持、經營補貼等方式，鼓勵社會養老機構開拓養老服務的中高端市場，豐富養老市場的資源選項，并進一步改善市場內的投資營商環境，規范養老市場的制度安排。二是通過激活存量資源，為民辦養老服務機構提供落戶用地和養老設施的規劃空間。在新冠肺炎疫情的沖擊下，一批小微經營空間被迫閑置或轉讓。政府可以通過政策引導或財政補貼的方式，鼓勵第三方承包商盤活此類資本，以點帶面地實現規模化經營。

最后，從長遠來看，需明晰老齡化社會治理的發展方向。隨著新技術革命、云技術等的新發展，可以將新發展業態同智慧養老服務結合起來，通過網絡的便捷性與算法預測的精準性，將養老市場中的需求和資源實現高效對接。這一新方向，可能意味著個人可以通過智能家居、可穿戴設備等方式洞悉自身健康狀況，向養老服務供給者提供實時健康監測；可能意味著社區作為養老網絡的“中繼器”，可以承擔起第一時間處理突發狀況，或滿足老人多層次需求的職責。而其他的參與主體，也將隨著智能化程度的提高而提供更精準的治理與協同能力，如智慧醫療、智慧交通等。

（二）發揮市場在資源配置中的作用

在現代經濟語境中，市場主要發揮著資源配置的作用，這其中既包含資源創制的含義，也包含著促進資源自由流動的內涵。具體到老齡化社會治理領域，向市場提供資源的主體多為民間的、商業性的機構。因此，應充分發揮這些機構在提供養老服務上的積極性。然而，此類民間機構受資金鏈和不穩定的經營狀況及發展前景的影響，實際發展受到諸多限制。2019年，我國已經取消了養老機構的設立許可，這是養老服務業深化“放管服”改革的重要信號，也預示著養老市場的自主性提升是下一步的發展方向。一方面，要依托大數據，提高各民間機構主體的經營效率，幫助其提升醫療、人力等資源的利用效率；另一方面，要提倡引導存量的養老資源規?；⑦B鎖化經營，實現規模效應。此外，還需支持建立專業化的養老服務評估機構，作為制度安排中市場監督環節的重要組成部分，制定養老設施和養老服務的行業標準和國家標準。通過明確以上發展方向，進一步發揮市場在資源配置中的重要作用。

（三）積極發揮社會組織的力量

社會組織也是老齡化社會治理中不可缺少的力量，其在整合社會零散資源，提供專業化服務方面具有不小的潛力。為促進社會組織的培育和發展，應當秉持“主導建立一批，合作發展一批，規范監督一批”的指導方針，通過政府主導建立起一批示范性的社會組織，幫助開拓養老服務市場，規劃短期發展方向。在示范和引領作用的影響下，政府逐步減少投入、與社會力量合作建立起一批自主性更強，耗費行政成本更低的社會組織，并逐漸淡出培育新興社會組織這一過程，交由市場進行供需匹配，將自身身份從決策者轉換為規范者、引導者和協調者。

在社會組織的數量得到發展的同時，也要注重提升其服務質量。從人員的角度，需要規劃養老服務人員的培育和資格考核機制，確保社會組織中的人力資源質量；從服務的角度，需要了解老年群體的迫切需求，打通社會組織與能夠提供這些服務的企事業單位或其他組織的交流渠道，讓前者能夠從后者身上獲取必要資源，學習經驗技術，實現社會組織專業化發展，減輕現有部門的壓力；從發展的角度，需要減少對社會組織的經營干預與指導，充分發揮其自主性，可以通過建立服務供給評估機制，倒逼社會組織實現職責塑造。

（四）重視社區和家庭的重要作用

《中華人民共和國老年人權益保障法》第五條指出，“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。倡導全社會優待老年人。”家庭和社區也是老齡化社會治理的重要組成部分。我國傳統的家庭文化與養老傳統強調居家養老，老年人也更愿意在自己熟悉的環境中安度晚年?？梢灶A見的是，家庭仍會是未來一段時間內老齡社會治理的重要載體，而社區則是一定數量家庭的集散中心，可以提供家庭所不具備的服務內容。將家庭與社區統合起來，優化系統職責配置，能夠實現整體功能大于部分功能之和的效果。

需要強調的是，社區在協同共治中發揮著重要的作用。一方面，社區具備與居民聯系密切的天然優勢，能夠最終下沉到各家各戶，這些特性讓社區成為外界資源進入家庭前所應該選擇的“優質中介”。另一方面，家庭也習慣于向社區尋求幫助，就近滿足自身需求。要提高老齡化社會治理效能，需要出臺有力措施，通過引導或補貼志愿者、有償購買社會服務等方式幫助社區力量發展壯大；各機構組織需要與社區締結合作關系，提升自身資源的供需對接水平，實現自身發展目標。因此，首先應鼓勵社區提供一系列基本保障服務，包括上門維修、家政服務，并依托社區服務中心或衛生所的基本醫療等內容，為社區內老人的基本需求提供保障；其次，需要引導其對接社會資源，提供基于市場價格的多樣選擇，滿足老年群體的不同需求，也要對社區購買服務進行一定的價格補貼。第三，要在社區內閑置資源的改造利用上“開綠燈”，對社區內閑置的土地資源，允許社區通過合法程序建設新的基礎服務設施和養老設施，推進社區硬件的適老化改造。第四，重視社區內文化娛樂、體育健康活動的開展，為社區內老人提供適合不同身體狀況的文體活動，將活動定期化，并充分利用周邊學校資源，讓學生參與到養老敬老活動中來，在培育學生的社區服務精神的同時，為老年人的生活注入新鮮活力，為老年人提供一定程度的精神慰藉。

（五）全面提高對老齡化的科學認知

老年人這一群體作為治理的對象，也能夠在老齡化社會治理中發揮有效作用。政府應結合各行各業的實際要求，鼓勵試行彈性退休或延遲退休制度，充分發揮以經驗和智慧為主的“老年人口紅利”，同時要為老年人留出自身價值再實現的空間，在基層治理中提供崗位，將其與基層自治充分結合起來，加強老年群體和社會之間的聯系。

此外，實現老齡社會的高質量治理，不僅需要強調各種組織機構的作用，更需要著眼于個人。針對各種基礎設施和服務流程的適老化改造固然重要，而培育社會運作各環節中服務者的“敬老、尊老”意識，才能更好地讓各種適老設施和機制發揮出應有的作用。政府可以通過將這種價值取向納入社會發展規劃中，寫入各行各業的行業規范里，將適老化的要求與考核的評價標準有機結合起來，以實現對現有勞動者的適老意識培育。同時還要將尊老敬老同各階段教育結合起來，為新一代勞動者塑造良好的價值觀，全面提高整個社會對老齡化的科學認知。