推進老年助餐服務持續健康發展

紀競垚

作者單位：中國宏觀經濟研究院社會發展研究所

老年助餐服務是關系老年人切身利益的民生實事，是失能、失智、高齡等老年人最迫切的基本生活需求。近年來，我國各大城市開始探索老年助餐服務體系。中共中央、國務院發布的《關于加強新時代老齡工作的意見》指出，“街道社區負責引進助餐、助潔等方面為老服務機構”，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》進一步強調，要“構建城鄉老年助餐服務體系”，一方面“建立老年人助餐服務網絡”，另一方面“支持高質量多元化供餐”。在今年的國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委強調力爭未來5年內，大城市老年助餐服務逐步覆蓋80%以上的社區，老年助餐服務將從大城市開始推進，老年群體“一餐熱飯”難題將得到解決。

一、大城市老年助餐服務體系建設初具成效

近年來，一些城市著力解決老年人吃飯問題，探索提供就近、便捷、價廉的助餐服務，在服務供給、配送體系、安全監管、補貼政策等方面取得一定成效，并積累了寶貴經驗。

（一）服務主體多元化，形成了多領域共同參與的格局

從老年助餐服務的參與主體看，主要包括政府、市場、社會等多元主體，養老服務機構、社會餐飲、單位食堂等主體主要為老年人提供助餐服務。例如北京市養老助餐體系主要涵蓋“四張餐桌”，即養老服務機構、社會餐飲企業、老年餐桌、機關企事業單位內部食堂。上海市依托社區綜合為老服務中心等場所在每個街鎮建設1—2個社區長者食堂，支持符合條件的超市、便利店等商貿企業參與老年助餐服務，要求在居民區的公辦養老機構開放老年助餐服務場所。天津市由各區人民政府指導各街道（鄉鎮）中央廚房等機構以及居（村）委會開辦老人家食堂。山東威海市突出公益屬性，在城市探索出養老機構延伸型、社區養老設施型、獨立建設型三類模式，在農村探索出村級自營型、集中配餐型、村級互助型三類模式，充分發揮各類主體能動性。

（二）服務對象層次化，形成了兜底為主兼顧普惠的服務體系

有學者指出，隨著家庭規模小型化，家庭養老功能逐漸弱化，城市空巢家庭和農村留守老人規模逐漸提高，在經濟和日常生活方面，老年人更需要得到關心和幫助。因此，作為基本養老服務清單的重要內容，老年助餐服務對象主要為基本養老服務對象，包括高齡、殘疾、失能、失智、經濟困難等老年群體，也包括困難群眾中的托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體等。在滿足特殊困難老年群體基本需求的基礎上，也兼顧有助餐需求的廣大老年人，并依據老年群體的不同條件，分級分類進行補貼。

（三）配送體系多樣化，做實助餐服務“最后一公里”

一是建設“家門口”的老年助餐點。上海市依托老年活動室、老年人日間服務中心、純農地區的村組示范睦鄰點等設施建設老年助餐點。二是建立老年餐集中配送中心。北京市探索老年餐集中配送中心“1+X”服務模式，即由1個老年餐集中配送中心專業集中制餐，為若干個老年餐桌提供配送服務，老年人可以到老年餐桌（助餐點）就餐或由工作人員送餐上門。三是通過政府購買服務等方式進行送餐服務。與“餓了么”“美團”等互聯網生活服務平臺或其他市場化物流公司合作，利用其物流網絡為老年人送餐。四是鼓勵社會力量參與送餐服務。積極引入公益慈善組織和志愿者組織，為特殊困難老年人開展志愿送餐入戶服務。

（四）安全監管規范化，全力確保老年人食品安全

一是出臺政策加強老年助餐服務標準規范。制定老年助餐服務標準規范，出臺工作指引，規范老年助餐機構的選址、建設標準、食品原料標準、外觀標識標準、經營主體標準、服務保障標準等，大多由民政部門對老年餐機構實行統一備案，進行資質認定，建立公示制度。二是加強服務過程監管。對配送車等設施設備進行安全管理，采取信息化手段對老年人就餐情況進行實時記錄，同時定期開展巡查等進行日常監管。

（五）政府支持精準化，形成各具特色的補貼政策

通過給予基本養老服務對象就餐補貼、養老助餐點建設和運營補貼等方式，對老年助餐服務進行資金支持。在服務對象就餐補貼方面，天津市為本市戶籍80歲以上的老年人以及本市戶籍60歲以上低保、低收入且照料等級為重度的老年人給予每餐3元（每天午餐1次，每周5天）的助餐補貼。助餐補貼不發放現金，通過助餐價格優惠的方式體現。在機構建設補貼方面，上海市對社區長者食堂進行分類補貼，800客及以上的，給予一次性建設補貼50萬元；500—800客的，補貼30萬元；150—500客的，補貼10萬元，上述補貼各區財政按不低于1:1比例配套，對每個老年助餐點，市級財政給予1萬元補貼。在機構運營補貼方面，天津市為老年人每發放1次助餐補貼，給予老人家食堂2元的運營補貼；上海市每年對社區長者食堂和供餐單位進行綜合評估，對經評估運營績效優秀的社區長者食堂和供餐單位，由各區給予“以獎代補”支持。

二、老年助餐服務發展面臨“三不”難題

當前，大多數城市老年助餐服務尚處于起步階段，各地區在推進過程中，理念思路和具體做法具有一定差異，存在一些共性問題，需要引起重視。

（一）助餐服務經營可持續性不足

老年助餐服務具有公益、普惠性質，目前基本由民政部門主導，依托養老服務機構或各類餐飲服務機構運營。由于老年群體支付能力有限，各地政府部門要求經營者從老年人的經濟條件出發，制定的餐標要物美價廉，導致很多市場化機構進入意愿不強，但僅依靠政府財政支持無法做到長期可持續發展。調研發現，疫情期間，老年餐配送需求的增加對一些助餐點人力調配帶來了挑戰，機構因雇傭專門配送員而增加幾元的配送費，使很多老年人不愿購買。

有研究認為，造成服務經營可持續性不足的主要原因在于，一是公益性質下的價格制約，二是人工成本居高不下，三是場地規模過小無法形成規模經濟，四是市場預期較弱，部分市場化餐飲企業更傾向于進入高端酒店市場而非老年助餐市場。

（二）助餐服務部分政策適用性不強

一是相關資源整合度不高。養老服務跨行業跨領域特征使得助餐服務監管存在多主體和多部門現象，雖然政策提及要“建立養老服務綜合監管制度，建立各司其職、各盡其責的跨部門協同監管機制”，但在實際執行中仍存在多部門監管政策不一現象。例如，民政部門鼓勵社區養老服務機構依托中央廚房等為老年人提供送餐服務，市場監管部門則依據外賣配送服務規范標準進行監管，使一些社區養老服務機構送餐服務難以“合規”。

二是市場價格形成機制有待研究。從供給側看，考慮到老年助餐服務作為一項社會福利事業，需要政府財政進行補貼，因而一些地區對接受助餐服務老年人的戶籍、年齡、健康狀況等進行規定，從而將服務對象限制在一定范疇內，但市場化機構又往往由于服務對象過少，難以形成規模化運營，企業成本大幅增加，從而降低經營動力。從需求側看，由于部分老年人享受到政府補貼后能以較低價格購買餐食，而大多數老年人則需要以市場價購買，從而削弱了這一部分老年人的購買欲望，進而陷入“政府包，包不起；市場買，買不起”的價格怪圈。

（三）助餐服務可及性不高

一是老年助餐服務無法惠及大多數有助餐需求的老年人。2019年國家統計局天津調查總隊對天津市老年人進行抽樣調查發現，老年人對助餐服務的需求較為強烈，有近5成老年人在需要時會選擇助餐服務，這個比例在天津市內六區達到63%，但僅有5.9%的受訪者接受過助餐服務。此外，由于很多助餐點需要老年人利用智能手機進行配送、結算，受制于老年群體的“數字鴻溝”，很多有助餐需求的老年人因無法使用智能手機定位、結算等功能而放棄該服務。

二是農村地區成為助餐服務普及“洼地”。大城市農村地區普及助餐服務難度較大。據調研了解，有些村集體依靠自身力量積極試點助餐工作，但由于用餐人員支付意愿不強、支付能力不足、經營管理不善、助餐點距離較遠等原因，多停滯不前或“夭折”，目前對于大城市農村地區開展助餐服務尚沒有比較成功和實現了可持續發展的案例。

三、推進老年助餐服務持續健康發展的建議

老年助餐服務在一定程度上解決了老年人“吃冷飯、剩飯、湊合飯”等問題，需著力解決助餐服務可持續發展問題，進一步完善政策安排，持續提高服務可及性，形成可復制、可推廣的經驗。

（一）多措并舉推動助餐服務可持續發展

資金支持方面，按照“多主體支付”原則，協同開展助餐服務。依據地方實際，可按照“政府補一點、老人付一點、企業讓一點、慈善捐一點”等方式，充分調動社會力量，引入有社會責任感的企業探索建立慈善資金。

政策保障方面，對承接老年助餐服務的企業、機構，在水、電、氣等稅收上給予一定的優惠，同時，協助解決場地、治安、衛生、辦照等方面的具體問題。

市場運營方面，將政府適當補貼和市場化運行相結合，實行混業經營，鼓勵企業增設市場化的新服務。例如將老年助餐與家政服務、康復護理、精神慰藉、老年教育、文化娛樂等多種服務“打包”提供，探索多樣化的服務模式，為老年人助餐之余提供更多服務選擇。

服務監管方面，將服務質量作為老年助餐服務可持續運營的重要基礎。委托第三方機構定期對菜品價格、設施及食品安全、服務管理等方面進行評估，同時將運營補貼與老年人就餐流量和就餐滿意度相結合，確保服務質量。

（二）進一步完善老年助餐相關政策

一是進一步整合相關政策。一方面做好政策銜接。合理打通不同監管部門關于老年助餐服務的監管流程、監管措施，避免因多部門監管審批困難致使老年助餐、送餐服務不合規，影響老年人的政策獲得感。另一方面形成政策合力。統籌家庭醫生、上門探訪、長期護理等養老服務相關政策，拓寬老年助餐服務業務范圍，整合補貼資金，強化政策綜合性。

二是通過政府采購、公益創投等方式引導壯大服務市場。一方面以政府采購、定向委托等方式培育引導服務市場。規范老年助餐服務設施和服務標準，形成市場基準價格，采取社會化運營模式讓企業專心為老年人提供服務。另一方面以公益創投、社會創新等方式擴大服務市場主體。完善公益創投和資金扶持機制，以服務人員素質和服務質量為導向，初步篩選一批老年助餐服務組織作為試點單位，由財政保障公益創投資金和社會組織扶持資金，用于扶持試點單位和獎勵優秀從業人員，從而帶動更多市場和社會力量進入老年助餐領域。

（三）著力提高助餐服務可及性

一是加強老年助餐服務宣傳推廣。針對老年人及其子女，廣泛開展老年助餐宣傳，通過講座等方式科普營養膳食知識，提高助餐配餐服務知曉率，提升老年人對相關服務的參與度。

■春江水暖｜陳寶林/攝

二是探索大城市農村助餐服務發展模式。選取若干個條件成熟的農村地區，制定相關政策措施，進行助餐服務試點。通過建立農村配餐中心或村集體內部助餐等方式，為農村老年人、開辦助餐服務的村集體提供一定財政支持，對獨居、空巢、高齡、失能、失智、失獨、無子女或子女常年不在身邊的老年人，給予差異化優待政策。對在農村地區開展助餐服務的機構進行稅收減免。鼓勵鄰里互助，探索可復制、可推廣、可持續的大城市農村老年助餐服務模式。