中國國家森林公園體制研究

童堯 胡立 趙東陽 余子純 周璇璇

摘 要：隨著我國經濟的發展，中國國家國家森林公園的管理體制如何促進旅游業的發展成為了旅游業界較為關心的問題。該文梳理了中國國家森林公園的發展歷程與同期政策，從管理與運營模式、旅游規劃方式、資金來源與投入等方面對國家森林公園現存的問題進行了探討，并提出了優化管理的對策措施。

關鍵詞：國家森林公園;發展歷程;管理體制;旅游規劃;資金投入

中圖分類號 Q948 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）08-0094-03

Study on the System of National Forest Park in China

Tong Yao? ?HU Li? ?ZHAO Dongyang? ?YU Zichun? ?ZHOU Xuanxuan

（College of Urban and Environmental Sciences， Central China Normal University， Wuhan 430079， China; Wuhan Branch of China Tourism Academy， Wuhan 430079， China）

Abstract： With the development of China's economy， how the management system of China's national forest park promotes the development of tourism has become a more concerned issue in the tourism industry. This paper discusses the existing problems of national forest parks by sorting out the development history and policies of the same period， management and operation mode analysis， tourism planning methods， funding sources and investment， and puts forward relevant measures to optimize management.

Key words： National forest parks; Development history; Management system; Tourism planning; Capital investment

國家森林公園是我國境內級別最高的森林公園，它們承擔著我國生態文明建設、保護生態系統、提供戶外游憩與科研教育的重要作用。隨著國家層面森林保護的意識逐漸提高，森林砍伐業逐漸被旅游業所取締。因此，國家森林公園旅游業的規劃、管理、運營等受到了越來越多的重視。本文對中國國家森林公園的發展歷程、政策法規、管理運營模式、旅游業規劃、資金投入等進行了全面的梳理，以為完善我國國家森林公園管理體制提供參考。

1 發展歷程與同期政策

梳理中國國家公園的歷史發展可以以史為鑒，更加清楚地發現當前存在的問題，并且把握好今后的發展方向。我國第一處國家森林公園成立于1982年，經過近40年的發展，截至2019年，國家級森林公園已建成近900處。有學者將其發展歷程分為6個階段，認為我國的森林公園發展史可分為探索階段、初步發展階段、科學發展階段、轉型階段、全面生態建設階段和鞏固提升階段[1]。但是，這一研究方法更偏向于陳述近年來的時間節點，對1980年左右的節點較為省略，缺少宏觀性。因此，可以參考當前學術界另一種觀點。比如，羅芬等將中國國家森林公園的發展歷程分為3個階段，分別是起步階段、加速發展階段、發展鞏固階段[2]。

1.1 起步階段 第一階段是我國對森林公園的初步探索期，時間段為1982—1992年。十二大期間，眾多代表提出了我國林業應當開啟以自然資源為主的多元化發展要求。當時的發展背景是我國對森林資源的重視程度仍處于較低的水平，伐木造田、亂砍濫伐等現象十分普遍。由于不規范、不科學的發展方式，在1980年前后，許多國有林場面臨著嚴重的資金問題。在當時的湖南張家界林區，由于資金問題嚴重，林場入不敷出，為解決資金問題，當地林區嘗試發展旅游業。1979—1982年，當地接待游客超過9000人。這一初步探索為當地帶來了甜頭，也為我國政府發展森林戶外游憩提供了最早的參考。1981—1982年，國家林業部、國家發改委（原計劃發展委員會）、人民代表大會等發出了多部意見、通知和方案，如《關于部分地區國營林場山林和開發旅游事業的通知》等，總結來看就是要求各地在森林為主的基礎上開展旅游業建設，鼓勵多種業態流入森林地區，注重科學開發，地方政府與中央聯合注資建設，運營期間盈虧自負。1982年，張家界國家森林公園正式成立，我國正式開始了森林公園旅游業的探索和發展。在第一階段的后期，我國林業部強調國家森林公園需要注重生態與經濟和諧發展，并且積極鼓勵民間資本參與國家森林公園的建設。在這一期間，大量國資企業、民營企業積極在張家界森林公園內發展旅游業態，并且取得了不錯的收益。這使得張家界國家森林公園成為了日后其他森林公園建設的標桿。

1.2 加速發展階段 隨著時間的推移，國家森林公園的發展步入了第二階段（1992—2002年）。這一階段是全面發展、加速建設的階段。在這一階段中，由于不規范、不科學、不限制的伐木，我國森林資源面臨著嚴重的問題，迫使中央政府與林業部門尋求產業轉型，而森林公園試點的成功吸引了相關部門的重視。在第十四次全國代表大會中，發展森林旅游業被確認為下一個重要機遇，把握好這一機遇對林業的轉型起到關鍵性作用。1992—2002年，相關單位頒布了多條法案與規劃，如《管理辦法》《發展綱要》《保護規劃》等，規范森林公園的建設與發展。在這一期間，林業部門授予了大量森林公園的資質證書。

1.3 發展鞏固階段 第三階段是2002年至今。2009年出臺的《加快旅游業發展意見》為森林公園開展旅游業打入了一針強心劑，這一指導性文件加速了森林公園步入企業化的管理模式。2011年，森林公園保護與發展中心的設立象征著保護成為了我國森林公園的管理首要目標。劉千萌研究指出，第三階段也是鞏固階段，社會各界已達成共識，認為森林旅游業是我國林區的現代化建設，產業扶貧的重要支撐[3]。在過去的近40年間，我國已建設近900處國家森林公園，發展森林公園的模式得到了全社會的認可。在這一期間，我們的眼光更多地放在了現代化建設、鼓勵民企投資、可持續發展、旅游業扶貧、國際交流合作上。但由于前期的快速發展，國家森林公園也面臨著發展不均衡的問題。少數幾家森林公園如云臺山、張家界等由于建立較早，經驗較為豐富，品牌建設與推廣營銷較為成功，經營理念較為先進。因此，建設較為成功的森林公園應當發揮表率作用，積極幫助后起的森林公園的建設。

2 管理與運營模式

2.1 管理類型 我國的森林公園主要有3個級別，分別是縣市級、省級和國家級。其管理類型可分為2個類型，分別是政府機構管理型與聯合管理型。首先，政府機構管理型一般指政府部門的下屬事業單位對森林公園進行統一的管理。這些管理機構多由當地政府設立，承擔森林區域內的綜合管理責任。由于我國的森林公園分布廣、情況復雜，許多政府下屬機構的權限也未達到統一，并且一個森林公園內有多家政府機構掛牌的現象時有發生，導致部分管理機構兼任著管理者與監督者。此外，也有部分管理機構同時存在于一個森林公園內，且各自為政。聯合管理類型主要指的是當地林區成立管委會，負責林區內部相關事務，而當地政府負責對外事務。此外，也有部分管委會將其經營權與管理權交由企業打理。比如武夷山國家森林公園，當地管委會委托武夷山國家森林公園集團對公園進行管理和運營，管委會對其進行監督。此集團成立了3個部門：經營部、綜合部、發展部，分別負責公園的市場化運作、內部保障與后勤、融資與生態監管，以此對當地進行企業化的管理與運營。在企業化的運營中，大部分保持了國有企業控股、民營企業參與的模式。這導致當地的所有權和管理經營權雖然分離，但又存在著治理權與開發建設權相重合的情況，體現了政企不分的事實，并未完全將管理模式推向市場化。此外，國有企業控股的情況也未能對公園注入強心劑，壟斷的地位會導致當地企業不思進取，企業員工缺乏教育，旅游產品缺乏創新的情況。

2.2 管理模式存在的問題 中國森林公園的管理模式與現存問題一直是學術界較為關注的問題。張志等指出，我國的森林公園體制處于政府事業制度，企業模式運營的困境中[4]。劉海英研究發現，浙江省內的森林公園管理體系缺乏法律支撐，導致相關部門在執法上效率較低[5]。王瑤等指出，湖北省內的森林公園存在政企不分的問題，導致管理效率低下和監管力量弱的問題[6]。王琦等強調，國家森林公園應當強化基礎設施建設，特別是公路的完善[7]。由此可以發現，我國國家森林公園管理存在著一系列的管理問題和經營問題。

2.3 管理模式探索 我國相關部門需要重新梳理國家森林公園的組織架構和管理模式，設置更加合理更加科學的組織結構以應對市場化趨勢，設置合理的部門分工，撤銷部分落后的管理機構，簡化管理部門。堅持森林公園的所有權與運營權的分離，分清所有者與運營者的權責關系。在我國的森林公園管理中，積極參考發達國家的成功經驗可以為當前的困境尋找新的突破。美國的國家公園由國家公園管理局進行管理，管理局內設不同地區的分局，分片區管理。由于是縱向管理，地方管理局和當地政府并無瓜葛。在運營中，運營權與管理權也做到了完全分離。結合美國經驗和中國現實情況，張志等創新提出了“四權分立”模式，這一模式建議成立4家不同的組織機構，分別對公園的所有權、經營權、管理權、保護權負責，各機構權責分明，相互制衡[4]。

3 中國國家森林公園旅游規劃方式

中國國家森林公園的旅游業規劃的主要目的是對森林資源進行合理的使用，能夠在保護當地生態環境的情況下進行科研教育和旅游業的發展，從而為當地居民提供更多就業機會和教育水平，促進地區的服務業和經濟的發展，做大地區的旅游品牌。王越研究指出，國家森林公園的旅游業規劃應當以保護為核心思想，結合景觀學、生物科學、植物科學、宏觀經濟學等多學科制定規劃方案[8]。王然強調，國家森林公園的旅游規劃應當充分結合好當地生態、植被、景觀、地貌等特色，發揮好自身獨特性[9]。

當前，我國國家森林公園大部分采取的是分區規劃，將園區依照地理空間、居民分布、旅游業態、森林資源等因素，對園區進行科學的分區管理。這一規劃辦法可以有效地將不同功能進行分離，以實現精準定位、環境保護和隔絕干擾。以內蒙古烏爾旗漢國家森林公園為例，其園區在規劃中被分為生態游憩區、康養娛樂區、原住民生活與服務區。其中，居民生活與服務區靠近城鎮，方便當地居民的日常通勤。此外，這一區域設立了游客中心，交通較為便捷，游客在此處可以進行餐飲、住宿、購物等行動。當地服務業人員在此有集中管理的員工宿舍。生態游憩區由山谷、林場、草場為主要依托，開發了大量貼近自然的旅游目的地，部分景區內建設了人造景點。康養娛樂區主打人造景點、人造娛樂設施、極限運動、度假村等業態，在這一區域內可以體驗滑雪、漂流或者參觀博物館和植物園。宋小龍研究強調，國家森林公園旅游業規劃功能分區的意義在于緩解自然資源的壓力，保存自然遺產的原始性，促進旅游業態的多元化[10]。

4 中國國家森林公園的資金來源與投入

4.1 資金來源途徑 中國國家森林公園的資金來源有3個渠道，分別是財政撥款、經營利潤、社會捐款。其中，財政撥款占主要地位，這其中包括了中央撥款、地方政府撥款、國家林業部撥款、債券等。經營利潤主要指園區內經營各類業態（旅游業為主）所獲的利潤。社會捐款很大程度上依賴園區品牌塑造、科研價值和知名度。通過查閱林業統計年鑒可以發現，2002—2013年我國對森林公園的撥款呈現快速上升的態勢，其中2013年全年總共撥款接近490億元。值得一提的是，在2008年的金融海嘯中，我國的撥款不減反增。初步判斷是由于當時的經濟刺激手段造成的。

4.2 資金投入方向 在資金投入方面，中國森林公園撥款主要投入在基礎設施維護與建設、生態保護的方面。參考統計年鑒可發現，2002—2006年我國生態保護的投入資金占比較小，但是在2007年，由于林業部提出了一系列環境生態保護目標和問責機制，這一年生態保護的資金占比有了極大提高，是2006年的7倍。2013年，中國森林公園到訪旅客突破5萬人，龐大的訪客數量需要更大規模的接待設施。總結來看，森林公園對生態保護、林區維護的投入占比仍較小，大量的資金被投入到維護基礎設施、建設開發景區的項目當中。因此，建議森林公園管理部門成立專項小組，研究園區的控流制度，根據實際情況控制游客數量，將更多的資金投入到生態保護當中。正如蔣晨等強調的，旅游業是依托當地自然環境的，資金應當更多地投入到森林的保護上[11]。

5 結語

總的來看，中國國家森林公園在管理優化進程中任重而道遠，相關的管理部門在今后需要主動順應更加開放的市場化經濟和時代的發展，著力打造更加權責分明的治理層級，將自然資源進行優化與整合，通過完善法律法規將多部門聯合監督的模式應用在國家森林公園的管理中。

參考文獻

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[9]王然，張麗云，徐寧，等.木蘭圍場國家森林公園生態旅游規劃[J].湖北農業科學，2013，52（11）：2687-2691.

[10]宋小龍.寧夏賀蘭山國家公園功能區劃初步研究[D].銀川：寧夏大學，2019.

[11]蔣晨，黃曄春.宜興國家森林公園經營中存在的問題及解決對策[J].山西農經，2021（17）：102-103.

（責編：張宏民）