英國《學校體育和體力活動計劃》政策解讀及啟示

方雍適

（安徽師范大學體育學院，安徽 蕪湖 241000）

現代科技的進步使人們的生活方式發生了轉變，青少年體質健康問題已是世界各國共同面臨的難題。改革開放以來，黨中央高度重視青少年體質健康問題，密集出臺了加強青少年體育工作的文件。2016年，《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》指出，近年來學校體育工作取得了積極進展，但從整體上看，學校體育仍是教育事業相對薄弱的環節；2020年9月，國家體育總局和教育部聯合印發《關于深化體教融合 促進青少年健康發展的意見》（以下簡稱《意見》），旨在推動青少年文化學習和體育鍛煉協調發展，促進青少年健康成長、錘煉意志、健全人格，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。“雙減”政策下學校體育工作更進入關鍵階段，因此我國學校體育計劃既要不斷總結本土經驗，還要借鑒國外學校體育開展的成功經驗制定行動指南。2019年7月，英國頒布了《學校體育和體力活動計劃》（以下簡稱《計劃》），《計劃》既有英國本國的鮮明特征，也融合了各國普適的優秀實踐成果，對當前我國深化體教融合工作具有一定的啟示和借鑒作用。

1 《計劃》頒布背景

早在20世紀60年代，英國就推進實施了整合學校與社會的體育資源促進青少年健康發展的融合性舉措，缺乏體育鍛煉導致肥胖，影響了青少年的骨骼發育，還會影響其心理健康和社會適應，而青少年參與體育可能因為觀念、習慣、家庭因素、性別等存在差異，青少年健康問題一直未得到有效解決。《英國兒童和青少年活躍生活調查》顯示，只有17.5%的青少年達到英國首席醫務官給出的每天至少鍛煉60min的標準，有32.9%的青少年目前做不到每天30min的活動，并出現了不均衡的情況，即非裔、亞裔、少數族裔和貧困家庭的青少年身體活動不活躍，女孩也不那么活躍；2014年英國教育部實施的大綱要求小學階段的學生必須學會游泳，但是調查顯示，只有42%的社會背景較低的青少年說在小學畢業時能游25m，而來自富裕家庭的青少年中這一比例為86%，大多數青少年在中學畢業時失去了運動信心和運動行為。種種數據表明英國教育階段青少年身體活動水平在下降。在此背景下，2019年7月，英國數字、文化、媒體和體育 部（DCMS， Department for Digital，Culture， Media and Sport）聯合英國教育部（DfE，Department of Education）和英國健康與社會事務部（DHSC，Department of Health and Social Care）頒布了《計劃》，如何讓體教更好地結合，如何系統規劃青少年在校園和社區的運動場景，以及各部委之間具體的治理角色，財政投入分配等，都是《計劃》擬定解決的問題。

2 《計劃》的解讀

《計劃》內容框架和行動涵蓋不同又相互補充的4個融合路徑下的14個行動領域。表1列出了這14個行動領域以及作用。

表1 英國《計劃》所涵蓋的14個領域及作用一覽表

2.1 目標融合

當前，解決青少年健康成長的諸多困境需要各參與部門具有統一的目標，然而在不同利益的驅使下導致各部門的目標出現分歧。德內拉·梅多斯在《系統之美》一書中提到“政策阻力”這一概念，“政策阻力”來自系統中各個參與者的有限理性，這是因為多個參與者有不同的目標，應對“政策阻力”的最有效方式是，設法將各個子系統的目標協調一致，通常是設立一個更大的總目標，讓所有參與者突破各自的有限理性。《計劃》以讓所有年輕人都有機會過上健康和積極的生活為體教融合出發點。從政策層面來看，《計劃》是英國即將出臺的《青年憲章》的一部分，由英國政府將青少年工作聯系起來，協調各方為青少年制定一個10年的愿景，幫助青少年在年輕的時候積極體驗體育和體力活動，幫助其建立終生參與的習慣。從校際層面來看，其目標是讓健康教育和高質量的現代體育課程成為每位青少年學校經歷的重要組成部分，吸引不同背景和能力的青少年參與體育活動。從現實層面來看，《計劃》的現實目標是在計劃實施期間確保所有青少年每天都有機會參與至少60min的體育活動，到2030年將青少年肥胖減半，且顯著減少貧富青少年之間的肥胖差距；心理健康方面有數據表明，具有身體教育經歷的青少年更快樂、更具有彈性且更信任他人，因此要確保體育活動對心理健康的重要性得到重視與理解。從經驗層面來看，2015年英國就頒布了“體育的未來：充滿活力的國家新戰略”（Sporting Future - A New Strategy for an Active Nation）（簡稱“體育未來”），該戰略是對英國體育長期性與穩定性發展的深層推動，強調了發展校園體育的重要意義，《計劃》則是在此基礎上的進一步深化，各子目標計劃專注于學校青少年體育與體力活動，為青少年參與體育活動掃清障礙。

2.2 主體融合

英國青少年體育政策能夠順利執行，得益于當時政府推出的“整合公共服務”理念，即英國體育政府部門、體育協會組織以及學校、社區等主體的有機整合，從部門主體和參與主體2個方面共同服務于青少年體育發展。部門主體方面，《計劃》鼓勵跨部門跨界整合，不僅提出教育部（DfE）、數字、文化、媒體和體育部（DCMS）和衛生和社會保健部（DHSC）在國家一級的持續合作，吸納政府各部門人員，還將學校、俱樂部、社會組織、社區部門納入其中，整合各方優勢，協同推進《計劃》實施。2017年4月，由英國交通部協助頒布的《騎行和步行投資策略》（Cycling And Walking Investment Strategy）通過立法的方式鼓勵青少年騎自行車和步行上下學，很好地促進了體育與體力活動的融合，這也是跨部門協作的結果。參與主體方面，其由傳統“師、生”二元主導轉變為“師、生、家、校、社”的多元融合。以“校社”融合為例，其主要體現在場地的利用上，英國早在20世紀就意識到體育公共服務涉及民眾的切身利益，為彌補體育設施的不足，英國政府與教育主管部門制訂了十分詳細的學校體育設施開放的使用計劃，其中推出校企合作，購買課后體育服務，最大限度地利用現有設施，增加年輕人體育機會，英國教育部將提供150萬英鎊支持開放學校設施，由課外俱樂部提供體育服務。

2.3 評價融合

政策的監督與評估既是反映政策實施質量的一面鏡子，也是改善學校教育體系、完善教育政策的一個切入點。研究英國頒布的體育戰略發現，英國大多數的青少年體育政策加入了由財政部批準的《公共服務協議》（Public Service Agreement），《公共服務協議》要求《計劃》必須明確服務的目的、對象和目標，強調了投資要有所回報以及責任主體等內容，這為政策效果評估提供了評估要素。從評價主體的融合來看，為保障公共服務評估的權威性，《計劃》將多評價主體進行融合，首先學校可以進行自愿地自我評估，其次英國教育部也會幫助學校進行健康評級，且還會引入政府與社會機構相結合的公共服務質量監督體系，由第三方來對學校體育服務各項政策進行監督與評估。徐雙敏認為“第三方評估”的成敗是由“第三方”的獨立性、專業性、權威性所決定的，《計劃》中所采用的第三方評估將評估要素年輕人參與體育的方法進行量化處理，由在英國體育協會（Sport England）和英國最大的民調公司MORI設計數據收集，并將結果在英國體育協會官網上公布。從評價方式的融合來看，英國引入了多主體構建多方位的監督體系確保政策實施，以目標為導向、以結果為導向、以評估結果促進政策完善。例如，針對改善行為和出勤率、減少青少年排斥等問題建立證據案例衡量行動的影響，為未來的政策修訂提供了信息。注重《計劃》實施中青少年體育參與的評估對未來政策設計的反饋，將青少年體育參與評估的結果與政策實踐相聯系，將青少年發展評估結果的可比性納入評估工具設計，有利于后續將評估結果進行跨校、跨地區的比較分析，以結果來反觀《計劃》實施中存在的問題，進而為英國未來體育活動政策建設提供有針對性的建議。

2.4 賽事融合

首先，比賽是體育運動的一個關鍵要素，也是許多體育運動項目的核心。英國青少年賽事具有很強的韌性，以塞恩斯伯里學校運動會為例，英國著名連鎖超市塞恩斯伯里為其主要贊助商，它由青春運動信托公司（Youth Sport Trust，YST）為組織機構，設置柔道、足球、擊劍等10多個項目，以多元的規劃理念吸引眾多青少年并選拔青少年后備體育人才。塞恩斯伯里學校運動會被喻為聯系學校與社會、家庭與青少年、教育與體育之間發展青少年體育的紐帶，通過賽事活動、志愿者培訓、組織構建等為載體兼顧競技性、大眾性等為青少年搭建平臺。其次，體育與教育部門聯動式的賽事管理模式為英國賽事融合提供了保障，青少年體育賽事具有教育性和公益性特征，教育系統用于青少年體育賽事場館建設、人員培訓、賽事運營、器材購置等很大一部分資金來源于體育公益組織，同時各項體育賽事緊密聯系學校并向校外延伸。再次，在英國青少年賽事普及程度與精英培養的兼顧下，英國體育賽事采用了大眾賽事和精英賽事分層運行模式，大眾賽事為青少年提供廣泛參與體育賽事的平臺，精英賽事為英國培養青少年競技體育人才，并提供青少年參與賽事活動的機會，如招募青少年志愿者參與賽事策劃、組織、宣傳和服務等工作，青少年既可以是運動員也可以憑借其他身份參與賽事。

3 《計劃》對我國的啟示

3.1 體育回歸教育本原

“健康第一，全面發展”是我國青少年發展的目標導向，是體育與教育事業發展的理念導向，也是青少年健康促進健全人格的行動指南。體育從行動措施來看可以被稱作“身體教育”，但是從功能與價值來看，體育在促進青少年的全面發展進程中具有重要意義，被喻為“生命教育”，從“身體教育”拔高到“生命教育”就要求“體”“教”在目標上融合，拋去以往的小目標，破除兩部門間的隔閡，從為黨和國家培養人才的角度出發，設置一個嶄新的共同的大目標讓所有參與者都破除“有限理性”。習近平總書記多次強調，教育要培養德智體美勞全面發展的新時代社會主義接班人，培養目標融合是補齊該短板的第一錘也是關鍵一錘，如果只是流于形式，人才培養的道路必將坎坷。因此，我國各體育部門要積極協助完成學校體育教學的改革工作，積極推進青少年體育公共服務建設，提供多元體育服務。英國的《計劃》以10年為期限，針對不同的方面設置了若干個目標，依據這些小目標的實現最終匯集到保障每一位青少年擁有體育參與這一基礎目標的達成。因此，我國需要進一步增加相關政策內容，并有具體的目標規定和推進路徑。

3.2 探索體育與其他部門的融合機制助力體教融合

從體教結合到深化體教融合，我國政府逐漸明白單靠“體”“教”2個或者幾個部門做，體教融合是不可能完成的，《意見》設立了多部門共同參與的青少年體育工作部際聯席會議制度，充分彰顯了黨和國家對學校體育發展整體性的認識和考慮，青少年體質下降問題的解決并不能僅僅依靠學校體育的力量，而是需要動員全社會參與。然而，我國還存在社會力量參與不足，社會力量參與范圍受限，缺少與教育、科技、文化、衛生等部門順暢和協同發力的平臺與渠道，跨界整合和協同推動的能力不足等問題。因此，我國應學習《計劃》經驗，完善青少年體育工作，鼓勵青少年體育俱樂部發展，政府可通過減免稅收等方式為青少年體育俱樂部提供幫助，促進部門融合，引入社會公眾與市場因素加入，甚至可以依靠學校體育場地設施，依靠社會力量通過購買社會體育服務等方式以學校為依托開展青少年課后體育活動，保障青少年的體育參與，滿足青少年多元的體育需求。

3.3 構建政策施行前、中、后位監督模式

政策評估運用的目的是通過對現行的政策在制定和執行中出現的問題進行把握，反饋到政策實施路徑中做出完善，最終改進政策。我國體育政策實施監管在事前防范、事中控制和事后反饋都存在缺陷，現狀難以實現有效監管，應構建事前防范、事中控制、事后反饋三位一體的監督模式。對《計劃》的分析可知，英國十分重視大眾政策評估，融入公平與效率兼顧的監督評估理念，政策初期通過立法手段保障每一位青少年都享有平等參與體育活動的權利，率先建立試點地區與學校測試《計劃》的可行性與科學性；在政策實施中引入大眾體育政策評估機制，政府引導社會各主體參與包括學校自評、家長學生評價和社會民調機構的科學評價等對政策進行規范；在政策取得效果后英國政府會委托民調機構收集數據通過績效報告、政府與學校官方網站等多中國途徑進行公示公眾可以進行查詢并監督，而結果將會在下一項政策制定中起指導性作用。我國在政策推行前的試點工作具有重要意義，每一次學校體育行動的頒布都會有“先行者”進行實驗，但是對青少年體育權利保障方面立法不夠嚴謹甚至長時間處于缺位狀態，因此我國需完善青少年體育方面相關法律規范，保障青少年的基本權利；我國由于大眾體育政策評估實施晚，尚未形成完備的科學評估機制，因此我國社會各主體應充分認識體育政策評估的必要性，強化大眾評估的作用；結果反饋方面，在我國，政府是掌握大眾體育政策評估結果的主體，公眾參與無門甚至對政策不太理解，因此政府應利用網絡、數字媒體等手段向大眾公示政策評估結果，自覺接受監督，引入民調與官調相結合的形式，及時發現評估中出現的問題，并反饋給政策實施單位，進行政策完善從而提高政策效能。

3.4 積極完善綜合性青少年體育賽事框架體系

我國專家在研究競爭性體育活動對中小學生體育運動動機的影響中得出結論：競爭性體育活動對于提高小學、初中和高中學生的體育運動動機有非常積極的作用，在小學生中效果更為顯著。競技體育本身承載多元化的價值，《計劃》明確指出，并不是要求所有青少年都參與競技體育，由于個體的差異并不是所有人都適合參與競技體育，但是《計劃》更多地是保護青少年參與競爭的權利，《計劃》制定了明確的體育競爭路徑，加強學校運動會，聯合政府部門進行資助協同社會體育組織俱樂部開發新型的競賽平臺，建設提供競技體育服務的網站幫助家長和教師瀏覽，目標是讓所有青少年都能找到合適的體育競技機會。相比之下，我國在青少年體育賽事方面還較落后，政策多在給予框架的建設意見，2020年國務院辦公廳發布的《意見》提出了“完善青少年體育賽事體系”，指出當前體教融合的重要不足，即體教兩個系統青少年體育的分離，兩部門各自有一套競賽體系，兩系統競賽目的、人員水平、比賽功利結果也截然不同。我國正積極構建青少年體育賽事框架體系，關注青少年實際需求，打通體育與教育部門的壁壘，根據相關文件，全國學生運動會將與全國青年運動會合并，2023年廣西南寧將舉辦首屆“全國學生青年運動會”。“統一設計”“統一管理”“具有相近水平”“有更為密集的賽事”給予青少年有多選擇的競技機會；學校、地區、國家應建設相應的提供體育服務的網站，幫助每一位青少年找到適合自己的體育競技機會。

4 結 語

英國體教融合政策體現了英國政府對青少年群體體育運動和身體活動的重視，多方位的融合機制為青少年參與體育運動創設了有利的外部條件，掃清了障礙。目前在我國大力倡導深化體教融合促進青少年健康發展的主旋律下，政策方面依舊存在詬病，因而需要借鑒發達國家的有益經驗，為我國體教融合政策在實踐中提供理論指導與支撐，進一步深化體教融合，推進我國青少年體育的健康、可持續發展。