基于政策工具對《關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》的量化分析

張 勉，林建君

(寧波大學 體育學院，浙江 寧波 315211)

0 前 言

黨中央、國務院一直以來高度重視發展群眾體育事業、保障全民健身場地設施的供給。2020年10月國務院辦公廳發布的《意見》，不僅符合當下全民健身的時代背景、更有利于解決群眾“健身去哪兒”的難題，推動群眾體育加快發展。盡管群眾體育事業在持續發展、全民健身場地設施供給和服務水平在不斷改善，現仍存在健身設施有效供給不足、難以滿足群眾需求等問題。

縱觀以往研究，體育學領域較多運用政策工具理論來分析我國體育消費[2]、學校體育[3]、校園足球[4]等相關政策的政策選擇及政策中存在的矛盾與缺陷，鮮有學者結合政策工具對我國群眾體育政策進行系統梳理和研究。有效貫徹群眾體育政策，推動體育場地設施的建設，落實群眾健身需求在建設體育強國中具有舉足輕重的作用，是我國政府工作任務的重點，也是廣大人民最關切的問題。基于此，本研究從政策工具的視角出發，對《意見》政策文本內容進行多維度剖析，有針對性地對制定和調整群眾體育政策提出定量依據和合理建議，以期實現我國群眾體育的蓬勃發展。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

本研究以《意見》政策文本為研究對象，充分考慮政策文本應具備的綱領性、代表性、指導性及發文主體的權威性。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法。立足于對《意見》文本的分析和研究，網絡途徑：綜合知網、高校圖書館等專業網站；紙質文本途徑：翻閱與此論題相關的文件、書籍、報刊等。通過多方面的采集資料樣本，豐富了研究的資料儲備、拓展了研究的研究視野、深化了研究的討論深入。

1.2.2 內容分析法。本研究的主要研究方法為內容分析法。作為對具有明確特性的傳播內容進行的客觀、系統、定量描述的研究技術[5]，內容分析法近年來已被廣泛運用到對體育政策文本的分析中。本研究對所收集的文獻資料進行逐字逐句認真分析，并且在保證一定科學性和借鑒性的前提下對《意見》文本進行定量分析，給出 X 維度和 Y 維度的二維分析結構，分析和驗證出政策文本制定者的目標及有效性[6]，挖掘和探究文本內容背后蘊含的意義與趨勢。

1.2.3 數理統計法。數理統計法能夠綜合研究對象的多方面因素，從而以數據的形式呈現研究對象的發展規律和相關趨勢走向。本文結合數理統計法，借助量化表格與圖表對《意見》政策文本編碼內容的進行分析，更加形象和直觀的方式呈現政策文本的結構。

2 研究結果與分析

2.1 政策工具分析框架的構建

關于政策工具的分類，學術界有諸多分類法。例如，加拿大學者霍萊特等按照強制性程度將政策工具分為自愿性工具(非強制性工具)、強制性工具和混合性工具[7]；美國學者狄龍按照政策作用機制將政策工具分為法律工具、經濟工具和交流工具，之后又更新為強制性工具、財政激勵工具、信息提供工具[8]。本研究將選擇借鑒羅斯威爾與塞戈菲爾德的政策工具理論[9]來進行分析框架的搭建。這一工具類型削弱了政策工具的強制性特征，強化了政府在政策落實過程中的積極作用，突出了供需政策的引導和激勵作用，其特性與《意見》的基本原則一致。該政策工具思想的應用及在體育領域政策文本研究的廣泛性[10]，也驗證了其應用于《意見》的可行性。

根據此政策工具理論，將《意見》的政策工具劃分為供給型、需求型和環境型三大類，以此作為此政策工具分析框架的X維度(圖1)。供給性政策工具主要體現了政府提供的場地設施、管理人員、咨詢服務、教育培訓、資金投入等基礎條件，對政策的落實具有直接推動作用；需求型政策工具主要體現了政府通過購買服務、服務外包、宣傳推廣等簡政放權或激勵性政策，對政策的落實具有直接拉動作用；環境型政策工具主要體現了政府的目標規劃、法規管制、策略性措施及稅收減免，對政策的落實具有間接的影響作用[11]；在三者合力作用下，政策方能產生最佳效果。

圖1 政策工具對《意見》的影響效力圖 圖2 《意見》政策文本二維分析框架圖

單一的X維度并不能很好地體現出政策的所有特點。引入Y 維度對政策文本內容進行定性與定量分析，有助于對政策工具內容的運用情況進行全面審視和深入，將直接影響到政策的落實、落地及落細。本研究的Y維度為政策涉及到的4個相關主體，即政府部門、建設機構、社區群眾、社會組織。基于上述基本政策工具維度與主體維度涉及的具體內容，構建《意見》政策的二維空間分析框架[12](圖2)。

2.2 政策文本的內容編碼

對《意見》文本內容中的模塊、條目、分析單元進行編碼。一級編碼為內容模塊，二級編碼為內容條目，三級編碼為政策內容分析單元中的具體條款，以“。”為分界，完整的句子為一個編碼，形成編碼表[13]，編碼總計量54個(表1)。由于政策主體部分前的文本內容屬于政策文本制定的宏觀背景、依據等總括性表述，此部分內容不納入編碼范圍。

2.3 政策狀況分析

2.3.1 X維度分析。對此文本內容進行分析及處理，分為12個二級政策工具類型，分別歸類到3個政策工具類型中，再分別計算各級政策工具類型所包含的條目出現頻次、占比(即百分比=各個二級政策工具類型出現的頻次/所有二級政策工具類型總數×100%)，計算結果見表2。如表2顯示，供給型、需求型、環境型政策工具條目數分別占《意見》政策條目總數的比例的29.63%、20.37%、50%。可見《意見》政策的制定側重于環境型政策工具的使用，需求型政策工具的使用略少于供給型政策工具。長短期政策的相互配合，使得政策內容更為合理。

2.3.1.1 供給型政策工具的結構分析。在供給型政策工具中，場地設施條目數占比為50%；管理人員與資金投入條目數占比均為6.25%；咨詢服務條目數占比25%；教育培訓條目數占比為12.5%。

場地設施是群眾體育的基礎，包括設施建設、土地開發、開放運營等，是《意見》的主要內容，各地區部門需細化場地設施規劃政策及標準；資金投入提供基礎的物質保障；資訊服務包括健身設施向社會主體開放的相關投資、運營及服務信息，是吸引社會力量加強健身設施建設的關鍵因素；管理人員是參與健身場館與設施的公共服務人員，對管理人員、體育指導員隊伍的培訓將對健身場地的環境起到優化作用。

2.3.1.2 需求型政策工具的結構分析。在需求型政策工具中，政府購買條目數占比9.10%；服務外包與宣傳推廣條目數占比均為45.45%。

政府購買是指通過市場機制，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及部分政府職能，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量或事業單位承辦，從而使公共服務由社會力量及市場機制來盤活，有利于轉變政府部門的職能，滿足群眾體育的基本與個性化需求；服務外包的較高比重反映了政府注重對社會力量的引入，以提升健身設施建設的質量和效率，實現資源的優化配置；宣傳推廣是指宣傳健身設施建設的相關政策與信息，對更好地發展群眾體育進行宣傳和解讀，實施群眾體育提升行動。《意見》中需求型政策工具使用過少，導致政策結構失衡。

2.3.1.3 環境型政策工具的結構分析。在環境型政策工具中，目標規劃條目數占比11.11%；法規管制條目數占比37.04%；策略性措施條目數占比51.85%。

環境型政策工具決定了政策的價值取向與發展路徑。目標規劃是為了實現多個目標，通過各個目標的實現，以求得實現總目標的最優，主要包括：指導思想、基本原則、主要目標，明確了我國健身場地設施建設的目標，具有較強的引導性[14]；法規是我國政府制定的在加強全民健身場地設施建設中的相關規定、辦法、準則和標準等；策略性措施則體現了我國政府的主導性。政策的制定將堅定“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，結合當下全民健身的時代背景及疫情時期體育活動開展思想的轉變，通過對環境型政策工具的運用來有效地推動和促進政策的高效實施。《意見》中環境型政策工具使用的頻率占比最大，通過規劃、監管等手段強化群眾體育的外部環境來突破阻礙難題，為我國群眾體育的發展營造了良好的政策環境。

2.3.2 Y維度分析。在《意見》中，與政府部門及建設機構有關的政策條目數均占比31.48%、與社區群眾有關的政策條目數占比為16.67%、與社會組織有關的政策條目數占比為20.37%(如表3)。

表3 《意見》政策文本Y維度內容編碼及頻次表

政府部門與建設機構在文本中均囊括17個編碼，體育設施建設機構為主要落實主體，政府相關行政部門為主導，二者為推進政策實施及落實的主要力量。不同部門間的政策協作與合作交流，可以調動各部門的主體性和積極性，保障了政策的有效實施和良性發展。《意見》提供了制度保障，過程中需要包括國家發改委、住房和城鄉建設部、自然資源部、財政部、體育總局等多部委協同工作。通過簡化審批程序、加強信息化建設的措施，各地區因地制宜設立具體貫徹落實措施，將極大提高健身設施項目審批與建設的效率，提高群眾體育的智能化、信息化與數字化水平；盤活城市空閑土地、用好城市公益性建設用地、倡導復合用地模式、應時代背景改造建設等一系列舉措，都將有效增加健身設施的供給，從而補齊群眾身邊的健身設施短板，大力開展群眾體育活動,統籌推進新冠肺炎疫情防控與全民健身促進工作。

社區群眾在文本中囊括9個編碼，涉及“發揮社區體育賽事在激發拼搏精神、促進鄰里交往、增強社區認同感等方面的積極作用”等內容。《意見》的核心便是，讓廣大群眾健身有去處。社區作為由若干社會群體和社會組織聚集而成的社會有機體，被視為全民參與身體活動最為基礎和重要的單位。弱化政府部門在全民健身活動開展中組織者的角色，將社區作為全民開展身體活動的中樞，進行體育活動的舉辦、宣傳和培訓，落實社區配套健身設施，為社區居民提供充足、多元的場地設施和相對應的咨詢服務，從而使居民通過社區積極參與日常健身活動[15]；社會組織在文本中囊括11個編碼，涉及“支持以租賃方式供地”“推廣委托運營”等內容并提供具體政策。社會力量的活躍將極大有利于健身設施的建設、提高場館運營效率，在政策的落實中發揮著積極作用。

2.3.2.1 《意見》中關于政府部門和建設機構的政策工具的結構分析。在加強健身場地設施建設的過程中，政府相關部門和建設機構作為主要利益相關方，幾者之間要互相配合、相互協調，因此，將《意見》中關于政府部門和建設機構的政策工具條目合并進行分析。在《意見》中，關于政府部門和建設機構的供給型政策工具條目數占為38.24%、需求型政策條目數占比為5.88%、環境型政策工具條目數占比為55.88%。關于政府部門和建設機構的供給型政策工具條目數占供給型政策工具條目總數的81.25%；關于政府部門和建設機構的需求型政策工具條目數占需求型政策工具條目總數的18.18%；關于政府部門和建設機構的環境型政策工具條目數占環境型政策工具條目總數的70.37%。

2.3.2.2 《意見》中關于社區群眾與社會組織的政策工具的結構分析。在《意見》中，社區群眾和社會組織是邊緣利益相關方，因此，將《意見》中與這兩者有關的政策工具條目合并進行分析。關于社區群眾和社會組織的供給型政策工具條目數占比為15%、需求型政策工具條目數占比為45%、環境型政策工具條目數占比為40%，與社區群眾和社會組織有關的需求型及環境型政策工具條目數占比較多。與社區群眾和社會組織有關的供給型政策工具條目數在《意見》的供給型政策工具條目總數中占比為18.75%；與社區群眾和社會組織有關的需求型政策工具條目數在《意見》的需求型政策工具條目總數中的占比為81.82%；與社區群眾和社會組織有關的環境型政策工具條目數在《意見》的環境型政策工具條目總數中占比為29.63%。

3 結論與建議

3.1 結論

3.1.1 供給型政策工具總體使用均衡，供給型政策工具占比29.63%。內部比例中，場地設施占比50%、咨詢服務占比25%，在供給型政策工具中使用的比重較為合理；管理人員及其教育培訓的占比6.25%和12.5%，政府資金投入占比6.25%，這兩項政策工具使用的明顯不足，直接影響到我國群眾體育政策實施的效果，需要適當提高使用比例，進一步優化內部比例。

3.1.2 需求型政策工具有待補充，需求型政策工具的使用占比20.37%，使用較少。內部比例中，服務外包與宣傳推廣均占需求型政策工具的45.45%，使用比重較大；政府購買占比9.1%，比重過小。導致政策工具內部結構失衡，抑制政府的牽制力、政策執行力度遭到削弱。

3.1.3 環境型政策工具使用“超支”，體育相關政策中，整體過度依賴環境型政策工具，《意見》中環境型政策工具達到50%。內部比例中，策略性措施占主導地位，比重達到51.85%，法規管制使用比例次之，缺少稅收減免的相關政策。策略性措施以“總體要求”“貫徹落實”“加強完善”等構成。

3.1.4 政策指向明確，《意見》政策的政策主體中，政府部門與建設機構的政策工具使用達到62.96%，主要集中在環境型政策工具，需求型政策工具不足；社區群眾與社會組織占比37.04%，主要集中在需求型政策工具，缺少供給型政策工具的使用。政府部門與建設機構的關注度明顯要高于社區群眾與社會力量，社區群眾與社會組織的關注度明顯偏少，政策主體失衡。

3.2 建議

3.2.1 優化供給型政策工具，增強政策的推動作用。優化供給型政策工具內部比例：①合理增加資金投入。資金投入對群眾體育事業的發展有著最直接和最明顯的作用。②加強對體育管理人員的培育。提升體育行業人員的整體素養，使群眾體育事業的發展保持積極向上的活力。③在未來的計劃制定中，政策內容中不僅要有具體的指標，更要有科學的運行與反饋機制。④加強體育科技的研發與使用。重點推動“互聯網+健身”與居家健身，提高群眾體育的信息化水平、激發群眾健身熱情。

3.2.2 增加需求型政策工具，擴大政策的拉動作用。需求型政策工具內容的缺失是《意見》中最需完善之處。彌補需求型政策工具的缺失，需要在之后的政策制定中做到：①加大政府購買的力度。提高健身設施建設的效率與質量，以實現群眾體育的可持續高速發展。②加強對全民健身的社區與國際交流。通過搭建全民健身公共服務平臺，充分動員社會組織和市場的力量，不斷挖掘需求型政策工具對群眾體育發展的激勵作用，進一步激發群眾的健身熱情。

3.2.3 減少環境型政策工具，提高政策落實精準度。我國現階段體育相關政策過度依賴環境型工具，尤其是對“策略性措施”的使用，需要對其及內部使用進行優化和調整：①合理分配策略性措施的使用，策略性措施使用過多則會導致體育事業的發展失去活力，降低自我發展能力，應根據現實情況，合理使用“策略性措施”。②增加稅收減免等內容，通過對市場力量的引入，充分調動各方積極性，通過多元途徑和手段保障政策的效力，推動群眾體育的可持續發展。

3.2.4 全面協調政策指向，促進政策主體均衡化。完善各主體的參與度，形成政府部門引導、建設機構主攻、社會組織輔助、社區群眾積極參與的政策主體體系。①政府部門相互協調與配合。政策的落實涉及中央及地方體育部門、財政部門及其他相關部門，建議由中央人民政府主管部門帶頭領導與協調，并完善政策落實的監督機制，促進政策更好地執行。②簡化審批程序。目前我國場地設施建設的動力依舊不足，簡化、優化審批程序，有助于提高場地設施項目的審批效率，推動場地設施的建設。③在進一步完善群眾體育政策的過程中，針對各主體的政策工具類型的使用應更為均衡。建議完善場地設施外包的政策，建立相應的財政補償機制、制定稅收減免政策。通過明確體育社會組織的責權，進一步促進場地設施的建設，以推動群眾體育的蓬勃發展。